公共事務(wù)自主治理理論視閾下的居民自治與業(yè)主自治運行機制

安芳華

[摘 要]本文以公共事務(wù)自主治理理論為視角，對當前城市社區(qū)中的居民自治與業(yè)主自治的運行機制進行比較研究，旨在探討如何增強自治組織的功能，推進社區(qū)自治，并提出發(fā)揮政府主導(dǎo)作用和建立居委會、業(yè)委會互動合作型關(guān)系兩條建議。

[關(guān)鍵詞]業(yè)主自治；居民自治；自主治理；社區(qū)自治

[中圖分類號] D638 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）09-0028-03

社會學(xué)家費孝通很早就觀察到這樣一個新趨勢：“在城市，隨著居民組織從無到有并走向成熟，社區(qū)公共事務(wù)的自治開始成為居民的內(nèi)在要求?！盵1]從當下來看，費孝通所講的“社區(qū)公共事務(wù)的自治”，是指社區(qū)的群眾性自治，包括居民自治和業(yè)主自治。居民自治是社區(qū)內(nèi)的全體居民通過居民委員會對社區(qū)的各項公共事務(wù)進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。業(yè)主自治是伴隨著住房市場化改革而出現(xiàn)的，是小區(qū)的全體業(yè)主通過業(yè)主委員會來對物業(yè)管理和相關(guān)的公共事務(wù)進行自我管理。居民自治與業(yè)主自治既有區(qū)別、又有聯(lián)系，兩者都屬于我國城市基層社區(qū)群眾性自治。整合這兩種自治資源和自治力量，才能真正促進社區(qū)自治的實現(xiàn)。

一、公共事務(wù)自主治理理論的核心要件

社區(qū)自治，在本質(zhì)上屬于對社區(qū)公共事務(wù)自主治理的范疇。對于公共事務(wù)的自主治理，新制度經(jīng)濟學(xué)派的代表人物埃莉諾·奧斯特羅姆通過分析各國具有代表性的案例，總結(jié)和界定了實現(xiàn)公共事務(wù)自主治理的8項原則：“清晰界定邊界、占用和供應(yīng)規(guī)則與當?shù)貤l件相一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權(quán)的最低限度的認可、嵌套式企業(yè)?！盵2]

認真研究可以發(fā)現(xiàn)，8項設(shè)計原則內(nèi)含兩個核心要件：一是充分的自治，二是充分的知識。充分的自治包括明確的自治動機、自主的自治組織和適宜的自治制度。在埃莉諾·奧斯特羅姆歸納的8項原則中，第1項原則意指要有邊界清晰可辨的、有形的現(xiàn)實利益才能吸引社區(qū)成員主動參與自主治理，也就是說，實現(xiàn)自主治理要使社區(qū)成員有明確的動機；第2至6項是指要有社區(qū)成員參與制定并認可、從而能有效執(zhí)行的具體規(guī)則和程序來處理資源分配、集體選擇、監(jiān)督、沖突解決、制裁等自主治理過程中的重要事項，也即要有適宜的制度規(guī)范；第7項和第8項意指承擔自主治理的組織必須不受外部組織的直接干預(yù)，必須擁有處理自身事務(wù)的相應(yīng)能力，也就是說要有充分的自主性。除了充分的自治，充分的自治知識，也是實現(xiàn)自主治理的必備條件之一。組織社會學(xué)代表人物詹姆斯·湯普森所指出的是“組織的工具性行為一方面植根于所欲求的結(jié)果，一方面依賴于對因果關(guān)系的信念”。[3]這里，“所欲求的結(jié)果”即組織集體行動的動機，而“對因果關(guān)系的信念”則是關(guān)于實現(xiàn)組織集體行動所需的復(fù)雜知識。缺少豐富的知識，自主的自治組織和適宜的自治制度也不可能順利地建立起來，對公共事務(wù)的自主治理也就難以實現(xiàn)。

二、居民自治與業(yè)主自治各自的優(yōu)勢與不足

結(jié)合公共事務(wù)自主治理的主要原則，可以看出居民自治和業(yè)主自治在自治動機、自治組織、自治制度和自治知識等方面存在差異，兩者也有各自的優(yōu)勢與不足。

（一）自治動機。居民自治是由國家推動自上而下形成的，而業(yè)主自治是自下而上發(fā)展起來的，兩者在自治動機上存在明顯不同。業(yè)主自治根源于房屋所有權(quán)基礎(chǔ)上的一系列經(jīng)濟利益，而居民自治的動機則相對比較空泛。我國居民自治的事務(wù)主要是非經(jīng)濟性的社區(qū)公共事務(wù)，這一特點在一定程度上降低了居民參與自治的積極性。雖然居民之間也有共同利益所系，但其廣度和深度遠不如房屋所有權(quán)基礎(chǔ)上的業(yè)主共同利益那樣普遍和深刻。聯(lián)系居民自身角度，這些共同利益有時是無形的，比如推動社區(qū)文化建設(shè)，而不是有形的、直接的、核心的利益，因而居民也就缺乏參與自治的明確動機。

業(yè)主自治的產(chǎn)生是出于業(yè)主對房屋所有權(quán)及相關(guān)合法權(quán)益的維護，是由經(jīng)濟利益導(dǎo)致的。由于房產(chǎn)除了占居民家庭個人財產(chǎn)的份額較大以外，還有不同于一般財產(chǎn)的更多的“社會性”。除了維護個人的私有房產(chǎn)，對小區(qū)道路、綠地等屬于業(yè)主們部分共有或集體共有部分的維護則要靠業(yè)主的集體行動。因此，“房產(chǎn)維權(quán)不僅表現(xiàn)為個人行為，更多地表現(xiàn)為集體行為，在此基礎(chǔ)上形成的業(yè)主自治顯然具有較強的內(nèi)在動因。”[4]業(yè)主自治的主要目的之一是維權(quán)，這也從側(cè)面印證了這一點。

（二）自治組織。就自治組織而言，居民自治組織主要是居民會議及居民委員會，但在具體實踐中，這兩者沒有各司其職，各盡其責?！皬姆缮蟻砜?，社區(qū)居民會議是社區(qū)最高權(quán)力機關(guān)，但現(xiàn)實中社區(qū)居民會議主要是在社區(qū)換屆選舉期間，或者罷免社區(qū)居委會成員時才會召開，在平時更多的是由居民代表會議來履行居民大會的職能?！盵5]居民自治主要是通過居委會來組織實施的，但在法律上是群眾自治組織的居委會在實際上卻演變成行政系統(tǒng)的神經(jīng)末梢，由于承擔過多政府部門下派的行政事務(wù)，其自治功能遭到嚴重削弱。而且，居委會在人、財、物及運作考核等方面依賴于政府及其派出機關(guān)，與政府之間不是相對獨立的關(guān)系，而是依附的關(guān)系。以上這些都導(dǎo)致居委會的自治功能發(fā)揮受到極大影響。

業(yè)主自治組織是業(yè)主大會及業(yè)主委員會。根據(jù)《物業(yè)管理條例》的規(guī)定，業(yè)主大會是業(yè)主自治組織中的最高權(quán)力機關(guān)，業(yè)委會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)。然而，業(yè)主大會卻容易被業(yè)委會奪權(quán)，失去本該由業(yè)主大會決議的物業(yè)發(fā)包權(quán)、維修資金使用權(quán)、公共收益分配權(quán)等權(quán)力。從業(yè)委會自身來看，還面臨著成立難和換屆難的困境。《物權(quán)法》第75條規(guī)定：“地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助?！盵6]但一些基層政府卻沒有切實履行好責任，存在一些不恰當?shù)淖龇?。一是錯位，變“指導(dǎo)”為“領(lǐng)導(dǎo)”，直接干涉小區(qū)業(yè)委會的正常選舉，擅自罷免業(yè)主委員會主任；二是缺位，撒手不管、沒有盡到指導(dǎo)和協(xié)助責任，導(dǎo)致業(yè)委會換屆前準備不足、換屆中未遵照法規(guī)程序、換屆后交接難等問題的產(chǎn)生。

（三）自治制度。完善的自治制度，是保證自主治理實現(xiàn)的必要條件。居民自治的制度基本上是由政府創(chuàng)制的，而且形成了較為完整的框架體系，但仍存在問題。比如社區(qū)自治組織法律的自治性與現(xiàn)實中承擔的職能過多的矛盾?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定居民委員會是群眾自治性的組織，同時又規(guī)定了居民委員會的任務(wù)包括向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求等17項工作，“協(xié)助”政府之責之多，任務(wù)之重，使其在日常工作中不得不把主要精力用于完成政府的任務(wù)。還有，一些現(xiàn)行的法律已經(jīng)無法滿足居民自治的現(xiàn)實需要，需要修訂和完善。

業(yè)主自治中的許多制度規(guī)范是業(yè)主自行創(chuàng)制的。例如微觀層面，不同社區(qū)的業(yè)主一般都會根據(jù)本地實際制定出業(yè)主自治運行過程中所需的規(guī)則，如業(yè)主管理規(guī)約、業(yè)主委員會會議制、機動車停車管理規(guī)約等。但自創(chuàng)的規(guī)章制度缺乏頂層設(shè)計，而且尚未形成體系。當前，業(yè)主和開發(fā)商之間圍繞房屋質(zhì)量、維修資金產(chǎn)生的糾紛，物業(yè)管理費收繳率低、物業(yè)公司入不敷出經(jīng)營難的困境，業(yè)主對業(yè)委會的信任危機等問題應(yīng)是制度設(shè)計的重點，但相對應(yīng)的業(yè)委會和房產(chǎn)開發(fā)商的協(xié)商對話機制、業(yè)委會會務(wù)公開機制、業(yè)主對業(yè)委會的監(jiān)督機制等制度卻尚未建立或完善。

（四）自治知識。在自主治理過程中，無論是自主性自治組織的建立，還是適宜的制度規(guī)范的形成，都需要有足夠的知識做支撐。由于缺少居民自治的傳統(tǒng)，居民對于自治的知識缺乏主動獲取的意識和行動，往往是被動接受的。與居民自治不同，業(yè)主為了維護自身的經(jīng)濟利益，會自覺地關(guān)注和探索自治知識，但是現(xiàn)有的知識儲備似乎不足以順利地支持實現(xiàn)業(yè)主自治。目前，大部分的業(yè)主委員會還沒有走上職業(yè)化道路，業(yè)主委員會委員、主任都是以志愿者或者兼職身份參與工作，雖然具備一定的組織領(lǐng)導(dǎo)能力，但大多缺乏崗位要求的法律、財務(wù)、物業(yè)管理、建筑工程等相關(guān)的專業(yè)知識?！坝袑I(yè)背景和技能的業(yè)主不愿意擔任業(yè)委會的職務(wù)，而積極參與的，卻都存在年齡偏大、不具備專業(yè)知識等問題?！盵7]

三、對進一步推進社區(qū)自治的思考

通過以上結(jié)合公共事務(wù)自主治理理論對居民自治以及業(yè)主自治的分析可以發(fā)現(xiàn)，當前兩種自治組織在運行中有各自的優(yōu)勢和困境。作為社區(qū)自治重要的組織載體，其運行的成效和功能的發(fā)揮影響著社區(qū)自治的進程。因此，針對如何破解運行困境，增強自治功能，更好地推進社區(qū)自治，筆者有以下思考。

（一）明確政府在社區(qū)自治中的合理定位。不管是居委會還是業(yè)委會，當前都面臨著自治功能弱的問題。究其原因，很重要的一點就是基層政府和這兩個組織之間的關(guān)系沒有理順，政府的越位、錯位限制了自治組織的生長、發(fā)展空間。因此，準確定位政府在社區(qū)自治中的職能，合理發(fā)揮政府的作用，十分重要。

從中國國情來看，實現(xiàn)社區(qū)自治既不是完全地擺脫政府，也不是一味地依賴，而是在政府的主導(dǎo)之下，保障居委會、業(yè)委會這些重要自治主體的功能得到應(yīng)有的展現(xiàn)。合理發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，主要是指政府要在宏觀上為社區(qū)自治營造良好的基層社會環(huán)境，為自治保駕護航。

首先，完善社區(qū)自治立法，夯實自治基礎(chǔ)。一是通過社區(qū)自治立法保障社區(qū)自治組織的法律地位，明確政府與社區(qū)自治組織之間的關(guān)系；二是通過修訂、完善現(xiàn)有法律法規(guī)使其更具可操作性。其次，提供自治資源，拓展自治空間。社區(qū)自治組織的運行離不開“人、財、物”等重要的資源。政府要創(chuàng)新社區(qū)自治經(jīng)費的投入機制，通過財政支出和社會捐助等手段，保障自治資金多樣化、穩(wěn)定的來源，支持自治活動的基本運行。對于居委會，政府要按照“權(quán)隨責走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，主動放權(quán)，并建立科學(xué)的財政支持制度。對于業(yè)委會，要通過規(guī)范制度，保證物業(yè)費收繳、合理開發(fā)和運用公共收益等手段來解決自治經(jīng)費問題。政府還要通過專業(yè)化的培訓(xùn)來提高社區(qū)自治組織工作人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力，增強自治的能力。再次，培育自治意識，增強自治動力。由于我國傳統(tǒng)文化及社會制度的影響，社區(qū)居民總寄希望于靠政府解決，普遍存在社區(qū)參與不足的現(xiàn)象。政府一方面要通過教育、培訓(xùn)等手段來宣傳自治的理念，另一方面要通過打造思想共同體和利益共同體，鼓勵居民積極參與到社區(qū)公共事務(wù)的管理中，培養(yǎng)自治的習慣、增加自治經(jīng)驗，改善自治意識薄弱的現(xiàn)狀。

（二）構(gòu)建社區(qū)自治組織之間的新關(guān)系。居委會和業(yè)委會都是自治組織，居委會的行政化色彩過于濃厚而自治功能弱化，但在社區(qū)公益性事務(wù)的管理中占據(jù)著主導(dǎo)地位，業(yè)委會雖然在與物業(yè)相關(guān)的社區(qū)事務(wù)上有較強的自治意識和自治能力，但是其組織成立、運作存在障礙，法律地位也沒有得到明確。從推進社區(qū)自治角度來看，“居委會和業(yè)委會雖有部分功能的重合，如公共衛(wèi)生和社區(qū)安全管理方面，但兩者在權(quán)利來源、管理邊界、職責功能、代表主體等方面都有明顯差異，兩者在功能方面是互補的?！盵8]因此，為了更好地完善社區(qū)自治，兩者應(yīng)建立合作互動型關(guān)系，共同構(gòu)成自治管理系統(tǒng)的核心。

要實現(xiàn)互動合作型關(guān)系，至少需要通過以下幾個途徑。第一，避免將業(yè)主委員會邊緣化。居委會要辯證看待業(yè)委會的存在和運行。一方面要從實際出發(fā)，做好業(yè)委會成立和運行的指導(dǎo)、支持工作；另一方面也要尊重其作為業(yè)主利益代言組織的地位，有序引導(dǎo)其聚合業(yè)主利益訴求，保證其獨立活動的空間。第二，明確界定居委會和業(yè)委會的職能范圍。在社區(qū)管理中，居委會集中于社區(qū)居民事務(wù)管理與協(xié)調(diào)，并發(fā)揮主導(dǎo)作用，而屬于物業(yè)管理的內(nèi)容，如治安、清潔、衛(wèi)生、綠化、車輛停放等事務(wù)可以逐步由業(yè)委會通過合同委托物業(yè)管理公司管理。第三，建立居委會和業(yè)委會之間的溝通協(xié)調(diào)機制。這是居委會和業(yè)委會增強合作的基礎(chǔ)，是構(gòu)建兩者良性關(guān)系的重要條件。政府要承擔起裁判員的角色，不是過多的介入自治組織，而是在出現(xiàn)矛盾、問題時公正地進行評判和調(diào)控。

社區(qū)自治，是大勢所趨，但是任重而道遠。社區(qū)自治的實現(xiàn)有賴于居民自治和業(yè)主自治的共同發(fā)展，更寄希望于居委會和業(yè)委會這兩個自治組織的互動合作，但政府仍然是最大的推動者和引導(dǎo)者。只有多方合力，才能真正推動社區(qū)自治，助力城市基層民主的發(fā)展，達到創(chuàng)新社會治理的新目標。

參考文獻：

[1]費孝通.居民自治：中國城市社區(qū)建設(shè)的新目標[J].江海學(xué)刊，2002（3）.

[2]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道：集體行動制度的演進[M].上海：上海三聯(lián)書店，2012.108.

[3][美]詹姆斯·湯普森.行動中的組織——行政理論的社會科學(xué)基礎(chǔ)[M].上海：上海人民出版社，2007.

[4]唐忠新.現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)概論[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2008.162.

[5][8]民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司.全國和諧社區(qū)建設(shè)理論與實踐社區(qū)居民自治與社會組織創(chuàng)新[M].北京：中國社會出版社，2009.36.158.

[6]http：//www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.html.

[7]業(yè)委會專職秘書有望成新工種，http：//samuelchina.blog.sohu.com/131431017.html.

作者系中共上海市長寧區(qū)委黨校講師

■ 責任編輯：周奕韻