解決地方政府債務(wù)的措施初探

豐縣人民醫(yī)院 侯慶璇

解決地方政府債務(wù)的措施初探

豐縣人民醫(yī)院 侯慶璇

變廢為寶，化害為利是政治家的遠(yuǎn)見卓識(shí)，是改革者的匠心獨(dú)運(yùn)，更是人民的熱切期盼。進(jìn)入二十一世紀(jì)的強(qiáng)大中國，面臨龐大地方政府債務(wù)這個(gè)絆腳石。如何化解、引導(dǎo)、發(fā)展、利用好地方政府債務(wù)，是地方政府面臨巨大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)、美國政府關(guān)門為中國敲響了化解債務(wù)的警鐘。

上屆政府總理溫家寶在“兩會(huì)”新聞發(fā)布會(huì)上說:2010年地方債務(wù)總規(guī)模為10.7萬億。2011年新增債務(wù)有3億，其中新舉債21536億，償債21533億。債務(wù)率為29.05%。

本屆政府總理李克強(qiáng)在世界審計(jì)組織第21屆大會(huì)表示:中國中央政府嚴(yán)把赤字率，目前我們國家的赤字率在2.1%。經(jīng)測(cè)算債務(wù)率為26.85%。

截至2010年底，中央政府和地方政府最大口徑下負(fù)債總額23.76萬億元，占2010年全年GDP比值59%，接近國際公認(rèn)的公共部門負(fù)債率的警戒線。而渣打銀行此前甚至預(yù)計(jì)，中國政府性債務(wù)規(guī)模可能達(dá)到21.9萬億～24.4萬億元。負(fù)債率為47%。

國際公認(rèn)的公共債務(wù)占GDP的警戒線為60%，外債占GDP的警戒線為20%。2012年日本一般政府債務(wù)余額與GDP之比高達(dá)214.3%，位居世界各國之首。2012年美國政府債務(wù)規(guī)模超過16.05萬億美元，已超過100%。

中國的負(fù)債率與發(fā)達(dá)國家相比較少，無論來自哪一種統(tǒng)計(jì)口徑的數(shù)據(jù)，債務(wù)的隱患和曝發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，應(yīng)引起高度的重視。

一、政府債務(wù)的合理性，解決債務(wù)的緊迫性共存

政府債務(wù)形成原因是復(fù)雜的。凱恩斯的擴(kuò)大政府職能，主要是政府調(diào)節(jié)消費(fèi)和投資引誘功能。國家多年實(shí)施積極財(cái)政政策，默許了地方政府赤字發(fā)展和舉債發(fā)展，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長。地方政府性融資是有其必要性的，符合初次分配注重效益，再分配注重公平的時(shí)代理念，有利于撫平社會(huì)階層差距。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，地方政府性融資是不可或缺的。城鎮(zhèn)化離不開城市基礎(chǔ)設(shè)施的先行，規(guī)劃并組織建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是地方政府的事權(quán)。

分稅制改革所引起的中央上收財(cái)權(quán)，下壓事權(quán)，導(dǎo)致地方不堪重負(fù)，配套資金名存實(shí)亡。當(dāng)期地方財(cái)力的有限性與建設(shè)資金需求性使政府性融資成為了必然。

從現(xiàn)實(shí)來看，地方政府大量債務(wù)融資中，資金絕大部分流向公共基礎(chǔ)項(xiàng)目。2010年底地方政府性債務(wù)余額中，已支出96130.44億元。用于市政、交通、土地收儲(chǔ)、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占86.54%。

二、限制黨委政府的權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

黨委決策，政府負(fù)責(zé)，是國情，也是現(xiàn)行體制。政府部門自我擴(kuò)張意識(shí)，表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)和人員的增加，深層次是政績的需要，帶來公共投入的增加，從而引發(fā)債務(wù)的增長。周期性的初始赤字每增加1個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)提高一個(gè)國家開始財(cái)政整頓的可能性5個(gè)百分點(diǎn)。而且，在一次選舉之后開始財(cái)政整頓的可能性立刻上升14個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)的周期性與選舉周期有驚人的協(xié)同性。

有鑒于此，構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。地方政府要以負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、赤字率為指標(biāo)，對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。特別應(yīng)實(shí)行對(duì)新任職一年的黨政一把手，實(shí)行政府債務(wù)專項(xiàng)審查。應(yīng)由中央政府設(shè)定各級(jí)地方政府的債務(wù)警戒線。對(duì)超過警戒線的地方及其黨政機(jī)關(guān)單位包括企事業(yè)單位，嚴(yán)格限制其各項(xiàng)支出。控制銀行及其他提供貸款的非銀行金融機(jī)構(gòu)等。

限制政府債務(wù)擔(dān)保，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的深層次不確定性。限制政府擔(dān)保成為限制債務(wù)的當(dāng)務(wù)之急。

建立償債準(zhǔn)備金制度防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)。其目的是當(dāng)?shù)胤秸荒軆斶€到期債務(wù)時(shí),可先行從償債準(zhǔn)備金中支付,以減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方正常政府運(yùn)行的沖擊。

三、把政府債務(wù)列入預(yù)算法，把預(yù)算變成硬性約束

修改《預(yù)算法》，推動(dòng)和加強(qiáng)各級(jí)政府債務(wù)預(yù)算管理。形成了以預(yù)算管理、規(guī)?？刂啤⑿庞迷u(píng)級(jí)、透明度要求、債務(wù)化解為內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)管理基本框架。賦予同級(jí)人大或上級(jí)人大，以及上級(jí)政府債務(wù)的監(jiān)督批準(zhǔn)權(quán)限，并責(zé)成上級(jí)政府償責(zé)連帶義務(wù)。對(duì)各級(jí)政府及其所屬部門的舉債（擔(dān)保）、使用和償債行為進(jìn)行規(guī)范性管理，強(qiáng)化制度約束，進(jìn)一步理順舉債決策和償還責(zé)任的關(guān)系，做到：形成債務(wù)有批準(zhǔn)，借到債務(wù)有規(guī)章，使用債務(wù)有監(jiān)督，償還債務(wù)有信用，違約債務(wù)有保險(xiǎn)。真正做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。改變對(duì)債務(wù)資金財(cái)務(wù)上的管理現(xiàn)狀，要求地方將政府債務(wù)納入預(yù)算管理和本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，編制債務(wù)預(yù)算，對(duì)政府債務(wù)借、用、還的統(tǒng)一規(guī)范管理，約束部門舉債，監(jiān)控債務(wù)動(dòng)態(tài)。建立完善的地方政府債務(wù)預(yù)算管理體系。

四、政府債務(wù)貨幣化債券化，疏通債務(wù)建成發(fā)展支點(diǎn)

首先對(duì)已形成債務(wù)審計(jì)，分清短期、中期、遠(yuǎn)期可清償債務(wù)以及呆帳。對(duì)債務(wù)資產(chǎn)分類，剝離優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和劣質(zhì)資產(chǎn)，分清可收益資產(chǎn)與公益性資產(chǎn)，對(duì)前者實(shí)行市場(chǎng)化改革，引入或轉(zhuǎn)售給社會(huì)投資者。更好地處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，真正為城鎮(zhèn)化建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制；更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用；更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、提供公共服務(wù)的職能。

政府債務(wù)貨幣化和債券化。央行向大型銀行注入了流動(dòng)性,而大型銀行又轉(zhuǎn)而買進(jìn)政府債券,從而間接實(shí)現(xiàn)了債務(wù)的貨幣化。對(duì)不超越政府債務(wù)預(yù)警線的地方政府，允許發(fā)行一定數(shù)量的債券，既化解存量債務(wù)，規(guī)避政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又有利于可持續(xù)發(fā)展目的，也為地方的城鎮(zhèn)化提供有制度保障的融資渠道。

完善政府債券法律法規(guī)。設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的政府債券管理機(jī)構(gòu)，建立政府政債券糾錯(cuò)和考核機(jī)制，把政府債券運(yùn)行情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，建立行業(yè)自律、信用評(píng)級(jí)、信息披露和政府債券保險(xiǎn)"四位一體"的市場(chǎng)約束機(jī)制。給予政府債券投資者稅收減免優(yōu)惠，并設(shè)置高于銀行同期利率的償債率。

五、強(qiáng)化新形成債務(wù)的責(zé)任追究，防止債務(wù)雪球滾大

建立健全違規(guī)新增債務(wù)責(zé)任追究制度，把債務(wù)“借、管、用、還”情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，對(duì)擅自舉債、違規(guī)擔(dān)保、擠占挪用償債資金、故意欠債不還的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

加大對(duì)債務(wù)增減情況的審核、考核和管理力度。防止和糾正“新官”不理“舊賬”的現(xiàn)象，把還債作為官員政績的重要指標(biāo)，嚴(yán)格控制新債，建立舉債申報(bào)制度。對(duì)舉新債實(shí)行了“下管一級(jí)”辦法；新增債務(wù)按“誰舉債、誰償還，誰批準(zhǔn)、誰連帶”的原則處理，對(duì)違法舉新債實(shí)行一票否決，甚至降級(jí)使用。

我國地方政府債務(wù)涉及面廣、點(diǎn)多、量大。而現(xiàn)階段審計(jì)組織方式，以同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為主，而同級(jí)審計(jì)往往力度不夠，也不能形成上下溝通。應(yīng)協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，實(shí)行隔級(jí)審計(jì)，實(shí)行外省、外市、外縣互相審計(jì)，以推進(jìn)地方政府債務(wù)審計(jì)不斷深入和推廣。真正落實(shí)中組部 《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》精神。