湖南省集中連片特困地區(qū)扶貧貼息貸款調(diào)查與思考

中國(guó)人民銀行郴州市中心支行 劉友誼

湖南省集中連片特困地區(qū)扶貧貼息貸款調(diào)查與思考

中國(guó)人民銀行郴州市中心支行 劉友誼

近幾年，湖南省集中連片特困地區(qū)扶貧貼息貸款在業(yè)務(wù)開辦地區(qū)一定程度上發(fā)揮了緩解貧困農(nóng)戶融資難問題、扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，較好體現(xiàn)了項(xiàng)目扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧的效應(yīng)。但在實(shí)際開展扶貧貼息貸款中仍存在諸多問題需亟待解決。

特困地區(qū) 貼息貸款 調(diào)查

一、基本情況

據(jù)調(diào)查，2010－2012年湖南省集中連片特困地區(qū) （包括武陵山、羅霄山片區(qū)）的43個(gè)縣區(qū)中，只有17個(gè)縣區(qū)開辦了扶貧貼息貸款業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)開辦面較窄。截至2012年末，兩個(gè)片區(qū)扶貧貼息貸款余額2.7億元；累計(jì)發(fā)放扶貧貼息貸款12.2億元，累計(jì)安排貼息資金5857萬元。其中，發(fā)放扶貧貼息到戶貸款3.4億元，貼息資金1684萬元，受惠農(nóng)戶達(dá)8238戶、32952人；發(fā)放扶貧貼息項(xiàng)目貸款88673萬元，貼息資金4173萬元，扶持項(xiàng)目113個(gè)。

二、主要問題

(一)銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與扶貧政策目標(biāo)存在一定矛盾

扶貧貼息貸款的發(fā)放對(duì)象為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和貧困戶，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，貧困戶收入低、缺少抵押擔(dān)保資產(chǎn)，而商業(yè)銀行以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，出于收益和風(fēng)險(xiǎn)等因素的考慮，涉足扶貧領(lǐng)域的主觀意愿不強(qiáng)，缺乏內(nèi)在動(dòng)力。這一問題在到戶貸款業(yè)務(wù)中更為突出。在實(shí)際操作中，通常是能獲得貸款的個(gè)人不具備貼息資格，而具備貼息資格的借款人難以滿足銀行信貸準(zhǔn)入條件，導(dǎo)致扶貧貼息貸款的支持對(duì)象存在一定程度上的錯(cuò)位，不利于扶貧貼息到戶貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方只發(fā)放項(xiàng)目貸款，到戶貸款業(yè)務(wù)基本已停止辦理。

(二)扶貧貼息貸款政策設(shè)計(jì)難以符合實(shí)際需要

扶貧貼息政策文件規(guī)定扶貧到戶貸款貼息期為1年，額度為每戶5000元以下，貼息標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)戶貸款按5%、項(xiàng)目貸款按3%的標(biāo)準(zhǔn)予以貼息。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，目前，扶貧貼息貸款的額度、貼息期限以及貼息標(biāo)準(zhǔn)都難以適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展要求。如林果種植業(yè)的生產(chǎn)周期為3－4年，大部分特種養(yǎng)殖業(yè)的投產(chǎn)周期需2－3年，一些小型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的資金需求在3－5萬之間，現(xiàn)有的扶貧貼息貸款政策設(shè)計(jì)難以與之相匹配。此外，貼息資金實(shí)行“規(guī)?？刂啤焙汀皸l塊管理”，制約了貸款規(guī)模的擴(kuò)大。

(三)貼息資金分配不均衡、滿足率較低

調(diào)查顯示，全省集中連片特困地區(qū)的43個(gè)縣中，只有17個(gè)縣獲得扶貧貼息資金，一些“國(guó)貧縣”和“省貧縣”已經(jīng)多年未下達(dá)該項(xiàng)貼息資金，且在這17個(gè)縣中，83%的貼息資金集中在湘西州和懷化市的10個(gè)縣。同時(shí)，省級(jí)扶貧部門對(duì)貸款貼息資金發(fā)放分配的程序不透明、資金分配不均衡，部分急需貼息資金扶持的地區(qū)未能享受到該項(xiàng)政策的扶持。此外，縣級(jí)扶貧部門貼息的具體操作流程與《湖南省扶貧貼息貸款實(shí)施方案》規(guī)定的項(xiàng)目申報(bào)與審批流程有很大的出入，存在一定的隨意性。

(四)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立

貧困戶大多為社會(huì)弱勢(shì)群體，且農(nóng)民擁有的宅基地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保存在法律障礙，同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)沖擊，金融機(jī)構(gòu)投放貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。然而，目前扶貧貼息貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，貸款風(fēng)險(xiǎn)集中在銀行體系內(nèi)部，銀行機(jī)構(gòu)開辦此項(xiàng)業(yè)務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力不足。

(五)跨部門合作機(jī)制仍需進(jìn)一步健全和完善

根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，扶貧辦、財(cái)政、人民銀行、金融機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)，共同推動(dòng)扶貧貼息貸款業(yè)務(wù)發(fā)展。但在實(shí)際操作中，扶貧辦負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批和認(rèn)可，財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目確認(rèn)和貼息資金的撥付，操作中基本上與金融部門脫節(jié)，項(xiàng)目審批金融部門沒有直接參與，貼息申報(bào)憑借據(jù)和利息清單由企業(yè)或農(nóng)戶自行提交。同時(shí)，基層人行沒有參與貸款的運(yùn)作管理，對(duì)扶貧貼息貸款的操作程序模糊、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清。

三、完善扶貧貼息貸款政策的建議

(一)適時(shí)調(diào)整貸款要素及貼息政策

根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，適時(shí)調(diào)整扶貧貼息貸款的額度、期限和利率，由中央、省級(jí)部門規(guī)定總體原則和要求，將貸款要素的確定權(quán)限下放至基層扶貧貼息貸款管理部門及銀行機(jī)構(gòu)，兼顧政策的統(tǒng)一性與具體操作的靈活性，使貸款要素更為貼近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期和風(fēng)險(xiǎn)特征。同時(shí)，酌情調(diào)整財(cái)政貼息標(biāo)準(zhǔn)和期限，適當(dāng)提高農(nóng)戶貸款貼息標(biāo)準(zhǔn)，甚至全額貼息；視貸款期限靈活調(diào)整貼息期限。此外，為加強(qiáng)銀行機(jī)構(gòu)和扶貧部門的溝通聯(lián)系，可將貼息方式調(diào)整為直接貼給銀行。

(二)建立健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

可參照創(chuàng)業(yè)就業(yè)小額擔(dān)保貸款的操作模式，根據(jù)各縣市實(shí)際情況，由中央、地方政府按比例出資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；?，對(duì)扶貧貼息貸款按照一定的放大比例進(jìn)行擔(dān)保，在貸款損失時(shí)由擔(dān)?；疬M(jìn)行代位清償。同時(shí)，可將扶貧開發(fā)資金單獨(dú)劃出一部分，用作扶貧貼息貸款損失補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)貸款損失按照一定比例進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)貸款發(fā)放情況較好的機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)進(jìn)一步完善扶貧貼息貸款管理機(jī)制

一是擴(kuò)大扶貧貼息貸款政策覆蓋范圍。修訂原有的扶貧貼息貸款管理辦法，將扶貧貼息貸款政策的重點(diǎn)支持范圍從以往的扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣推廣至集中連片特困地區(qū)縣域。二是調(diào)整業(yè)務(wù)流程，提高金融部門參與程度。由扶貧部門負(fù)責(zé)貧困戶核準(zhǔn)、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和項(xiàng)目認(rèn)定，向人民銀行和銀行機(jī)構(gòu)推薦，人民銀行和銀行機(jī)構(gòu)根據(jù)信貸管理要求共同確定扶持項(xiàng)目和貸款額度；貸款發(fā)放到位后，由借款人和放款銀行按季向人民銀行提出貼息申請(qǐng)，并提交扶貧辦蓋章確認(rèn)；經(jīng)人民銀行和扶貧部門確認(rèn)后，報(bào)送財(cái)政部門，由財(cái)政部門將貼息資金直接撥付至放款銀行。

[1]夏盛杰.金融支持湖南省羅霄山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)的建議[J],金融經(jīng)濟(jì),2013

[2]羅霄山.扶貧開發(fā)郴州片區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及展望[N],郴州日?qǐng)?bào),2012