小城鎮(zhèn)建設(shè)急需統(tǒng)一的社會保障法

袁惠惠

摘 要：小城鎮(zhèn)建設(shè)是我國一項(xiàng)重要的舉措，但目前遇到的一個核心的問題是：失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)失業(yè)學(xué)生進(jìn)入小城鎮(zhèn)后基本的社會保障體系如何建設(shè)。它的實(shí)施需要一系列配套設(shè)施予以保障，其中社會保障問題尤為重要，通過社會保障立法，構(gòu)建我國的小城鎮(zhèn)社會保障體系。

關(guān)鍵詞：社會保障體系；社會保障法；社會保險(xiǎn)

中圖分類號：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0101-02

中國整體奔小康的根本問題是農(nóng)民問題。農(nóng)民富了，中國就整體富裕了。中央將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為我國十億農(nóng)民奔小康、提振中國經(jīng)濟(jì)的重要舉措。這一舉措，意義深遠(yuǎn)，它充分體現(xiàn)了黨和政府建設(shè)十億農(nóng)民福祉，提高國民生活水平，惠及子孫萬代的戰(zhàn)略決策。

小城鎮(zhèn)建設(shè)是我國十億農(nóng)民奔小康的美麗藍(lán)圖，它需要各項(xiàng)配套建設(shè)同步、甚至提前建設(shè)，但目前遇到的一個核心的問題是：失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)失業(yè)學(xué)生進(jìn)入小城鎮(zhèn)后基本的社會保障體系如何建設(shè)。這是一個新的社會化問題。

我國人口老齡化日趨嚴(yán)重，原本我們的社?；鹁蛧?yán)重虧空，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)而來的大量非農(nóng)人口進(jìn)城，城鎮(zhèn)既要保障城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民的生活基本保障，同時也要保障失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)失業(yè)學(xué)生的生活必須，兩大問題交集在一起構(gòu)成了一個棘手的大問題。如何解決這兩大問題？我們完全可以借鑒西方先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的國情，解決進(jìn)城人員的疾病、傷殘、養(yǎng)老、失業(yè)、上學(xué)等等基本生活費(fèi)用。

為解決勞工疾病、傷殘、養(yǎng)老、失業(yè)生活保障問題，西方國家基本分為三步走。

第一階段，第一部社會保障法是1883年的德國《勞動疾病保險(xiǎn)法》，德國緊接著在1884年和1889年先后頒布了《勞工傷害保險(xiǎn)法》及《殘廢和老年保險(xiǎn)法》[1]。

第二階段，一戰(zhàn)到二戰(zhàn)前后。西方許多國家建立了自己的社會保障法，美國在1935年制定的《社會保障法》是其中的典范[1]。

目前全世界已有一百多個國家和地區(qū)制定了社會保障法律。

在我國，城市居民社會保障基金主要包括兩個方面，一方面是國家責(zé)任，其中包括了社會救助、福利、優(yōu)撫基金，國家責(zé)任的資金主要是政府預(yù)算和社會捐助[2]。另一部分是社會責(zé)任，即社會保障基金。它由國家、社會（單位）、個人共同負(fù)責(zé)籌集。

如何保證失地農(nóng)民不因失地而返貧、農(nóng)民工飄忽不定、收入不穩(wěn)定、農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)生身無分文這三種人不因進(jìn)城而成為城市二等公民是我們面臨的一個重要課題，而解決這一問題的關(guān)鍵我認(rèn)為主要是靠國家的力量建立社會保障，由國家出大頭、企業(yè)出中頭、個人出小頭。

在我國，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的人均社會保障費(fèi)懸殊，城鎮(zhèn)人均455元，農(nóng)民占有僅15元。根據(jù)我國《勞動法》規(guī)定，社會保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)、個人共同負(fù)擔(dān)，但是國庫所分擔(dān)的份額較少，很大一部分的社會保險(xiǎn)費(fèi)用要由企業(yè)分擔(dān)，這對于企業(yè)是不公平的[3]。但不管怎么說，城鎮(zhèn)職工尚有各自的企業(yè)來出大部分的費(fèi)用，城鎮(zhèn)居民也享受著少得可憐的最低社會保障。而現(xiàn)有政策完全不能適應(yīng)紛涌而入進(jìn)城非農(nóng)人口的社會保障需要，他們沒有固定的工作，企業(yè)一部分的來源不很穩(wěn)定。所以，在這種二元結(jié)構(gòu)下，我們就要重新設(shè)計(jì)我們的社會保障基金，新的設(shè)計(jì)一定要強(qiáng)調(diào)國家的責(zé)任，國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移、社會救濟(jì)或財(cái)政補(bǔ)貼的辦法，對公民發(fā)放補(bǔ)貼。為了保障小城鎮(zhèn)建設(shè)這一新政策的實(shí)施，中國必須盡快出臺《社會保障法》，廢除現(xiàn)在實(shí)行的城鎮(zhèn)、農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療雙規(guī)制，建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老、醫(yī)療保障體系，用法律來約束行為，糾正偏差。

第一，實(shí)施全國一盤棋的、統(tǒng)一的健康與基本醫(yī)療保障體系。建立國民醫(yī)療衛(wèi)生知識教育傳播和測試的服務(wù)體系，提高國民自我管理健康的能力和水平；構(gòu)建居民健康衛(wèi)生檔案庫，以及醫(yī)患交流的平臺，解決當(dāng)前醫(yī)療行業(yè)存在的重復(fù)建檔給患者帶來金錢和時間上的損失，建立約束醫(yī)療服務(wù)行為機(jī)制；建立基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、中心醫(yī)療機(jī)構(gòu)和專家咨詢指導(dǎo)體系；構(gòu)建全民醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，降低居民醫(yī)療費(fèi)用，做到病有所醫(yī)；根據(jù)醫(yī)療服建立工傷保險(xiǎn)計(jì)劃，做好雇主和職工負(fù)擔(dān)水平的分擔(dān)，減輕職工醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

第二，建立全國統(tǒng)一的國民職業(yè)安全與失業(yè)保險(xiǎn)。國民職業(yè)安全是最大的生活保障來源。所以，要積極建立起基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和職業(yè)資格培訓(xùn)及認(rèn)定機(jī)構(gòu)和機(jī)制，組建教育貸款、就業(yè)服務(wù)的信息平臺和服務(wù)平臺，保證學(xué)有所用，確保畢業(yè)生充分就業(yè)。構(gòu)建失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，協(xié)助失業(yè)人員度過經(jīng)濟(jì)困難和重新?lián)駱I(yè)困難。

第三，統(tǒng)一城鎮(zhèn)與農(nóng)村的最低生活保障費(fèi)。保障居民基本住房，保障廉租公租房，鼓勵限價房的發(fā)展，讓更多的有收入的勞動群體有能力購買房屋，在一定程度上限制商品房的發(fā)展，使有困難的公民住有所居[4]。制訂社會救助計(jì)劃，為居民上提供最低生活保障金、進(jìn)行臨時救助和幫助，建立基本生活安全的基本最低保障。

第四，建立全國統(tǒng)一的國民老殘保障。建立全國一體的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)劃，保證全國政策的統(tǒng)一性；協(xié)助居民進(jìn)行養(yǎng)老理財(cái)生活，積極推進(jìn)倒按揭業(yè)務(wù)，構(gòu)建居民養(yǎng)老資產(chǎn)，建立老年房產(chǎn)抵押體系；由政府對限價房抵押實(shí)行擔(dān)保，解決中國未富先老、守著幾百萬的房產(chǎn)卻生活拮據(jù)的困境。

第五，建立合理的社會保障融資渠道?！渡鐣Ｕ戏ā返膶?shí)施需要龐大的資金來源。其中有六大資金來源，主要是稅、費(fèi)、儲蓄、捐助、市場融資和政府融資幾大工具。當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)非常重，中央財(cái)政統(tǒng)籌困難，導(dǎo)致矛盾重重，可持續(xù)極差。我們一定要嚴(yán)格監(jiān)督各類資金的產(chǎn)權(quán)和用途，嚴(yán)肅資金管理機(jī)構(gòu)和使用原則。各上級單位根據(jù)社會風(fēng)險(xiǎn)的特征、保障政策和目標(biāo)，選擇具體籌資工具。一定要保證各類資金的產(chǎn)權(quán)和用途，進(jìn)而明確資金管理機(jī)構(gòu)和原則。建立統(tǒng)一的社會保障稅，可以避免地方政府和中央政府之間相互踢皮球的局面。

第六，強(qiáng)化社會保障法法律的落實(shí)機(jī)制。建立保障責(zé)任制度，從立法、司法、執(zhí)法各個方面進(jìn)行監(jiān)督，建立首長責(zé)任制。社會對國務(wù)院及其各部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行考評。依法規(guī)范基層政府（市縣）提供社會保障責(zé)任制，做好社會保障的服務(wù)者，國家統(tǒng)籌規(guī)劃建立和管理居民檔案，成立為民服務(wù)的非營利的居民服務(wù)中心，把社會保障公共服務(wù)深入到社區(qū)和每家每戶。依法規(guī)范地方政府接收、傳遞、補(bǔ)充和反饋的責(zé)任制，做好社會保障“二傳手”的生產(chǎn)者，對各級政府行政“一把手”進(jìn)行綜合的社會保障業(yè)績考評。

第七，適當(dāng)提高人口出生率。長期以來我國實(shí)行計(jì)劃生育政策，雖然計(jì)劃生育可以減輕國家人口壓力，但是它導(dǎo)致社會人口老齡化，這需要更多的資金來保障他們的生活，而且我國的傳統(tǒng)是家庭養(yǎng)老。獨(dú)生子女的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，現(xiàn)在我們亟須改革我國的生育政策[5]，適當(dāng)放寬育齡夫婦生育子女?dāng)?shù)，保持合理間距，提倡生育1～2個孩子，解決人口老齡化問題，做到老有所養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)家庭與國家人口戰(zhàn)略的和諧關(guān)系。為了避免這一問題，建議政府適當(dāng)調(diào)整計(jì)劃生育政策，根據(jù)社會發(fā)展的不同階段，適應(yīng)社會發(fā)展，制定計(jì)劃生育的不同方案，由政府融資，對育齡家庭進(jìn)行補(bǔ)貼。

第八，解決好進(jìn)入小城鎮(zhèn)中三類群體的民生問題。這三類群體是：一是農(nóng)民工。二是失地或較富裕的農(nóng)民。三是歷年農(nóng)村籍失業(yè)大學(xué)生。

農(nóng)民工是一個比較特殊的群體，他們亦工亦農(nóng)，相對于純農(nóng)戶而言，他們既有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，又有新農(nóng)保，處于一種雙重享受的優(yōu)勢；相對于城鎮(zhèn)職工而言，因?yàn)樗麄児ぷ髁鲃有源?，工作缺乏連續(xù)性，使其往往達(dá)到退休年齡但因其繳納的保險(xiǎn)費(fèi)期限不夠，難于享受與城鎮(zhèn)職工一樣的、高水品的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)金。相對于城鎮(zhèn)居民而言，他們的身份大多數(shù)是農(nóng)民，他們又明顯處于弱勢地位。

失地農(nóng)民他們自身有失地賠償補(bǔ)助和自我積蓄。富裕農(nóng)民他們在農(nóng)村已經(jīng)率先富裕，進(jìn)入小城鎮(zhèn)是他們提高生活質(zhì)量的當(dāng)然過程。這兩種人進(jìn)城后，他們的養(yǎng)老資金來源主要是新農(nóng)保等土地保障，養(yǎng)老方式主要還是以家庭養(yǎng)老為主。

農(nóng)村籍失業(yè)大學(xué)生是一個最為脆弱的群體。他們游離在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間。相當(dāng)多的失業(yè)學(xué)生因?yàn)樗鶎W(xué)非所用、眼高手低等一系列原因，使得他們一方面不愿回家務(wù)農(nóng)，另一方面在城鎮(zhèn)又找不到固定的、體面地、收入較高的工作，在城鎮(zhèn)找尋的工作大都是吃年輕飯的服務(wù)工作。他們由于在學(xué)校期間感受到城市生活的優(yōu)越，再不愿回農(nóng)村吃苦種田，他們中的許多人成為打工游擊隊(duì)，農(nóng)村的新生代啃老族。這部分人群的特點(diǎn)是：無經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，無社會保障，少生產(chǎn)資料，少生活技能。這部分人群的社會保障由于他們社會群體龐大，又是中國龐大的年青一代，所以這個群體的社會保障既關(guān)系到當(dāng)前的公民生活和社會穩(wěn)定，又關(guān)系到中國將來整體富裕和社會穩(wěn)定的大問題。

這三類人群的社會保障筆者認(rèn)為不能實(shí)行“一刀切”的資金運(yùn)用模式。應(yīng)該分清三類群體各自的國家統(tǒng)籌賬戶、個人賬戶的資金來源。例如，將一個人的農(nóng)村戶口遷到城鎮(zhèn)，則之前享受的新農(nóng)村社保就不能繼續(xù)，轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。這期間給他一個3～5年的過渡期，過渡期滿后，強(qiáng)制性地將他們納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。失地或較富裕的農(nóng)民如果他們將戶口遷移到城鎮(zhèn)，就可以實(shí)行土地?fù)Q城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障，或者產(chǎn)品換城鎮(zhèn)養(yǎng)老生活保障。換出的資金主要進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)的個人賬戶。

第九，解決好個人賬戶的流動性問題。隨著社會的發(fā)展，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)需要新的法律來調(diào)和利益沖突與解決新的社會問題，其中最核心的問題是個人賬戶的流動性問題。我國目前規(guī)定，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的個人賬戶的資金可以流轉(zhuǎn)到新農(nóng)保中，但新農(nóng)保中個人賬戶的資金不能轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)的個人賬戶。所以，社會發(fā)展的結(jié)果必然要求這兩種賬戶應(yīng)該互轉(zhuǎn)，前提是由國家來承擔(dān)資金來源。

小城鎮(zhèn)建設(shè)中的重要保證因素是全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保障制度的建立和全面開放，它需要國家立法確立，它的關(guān)鍵是國家責(zé)任，它需要國家來承擔(dān)主要資金來源，而且從現(xiàn)代社會來看，社會保障是政府的應(yīng)該履行的一項(xiàng)主要職責(zé)，是政府管理的社會事務(wù)，它將為推動國家整體小康建設(shè)健康、有序地運(yùn)行和發(fā)展！

參考文獻(xiàn)：

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