甘南藏區(qū)開發(fā)式扶貧存在的問題與對策

付泳 李珂 柴玲

摘 要：開展扶貧開發(fā)，是甘南藏區(qū)搞好“三農(nóng)（牧）”工作的重中之重，也是全面建成小康社會的有力抓手和實現(xiàn)途徑。甘南藏族自治州是全國貧困集中區(qū)，雖然政府的扶貧政策在一定程度上促進了甘南州經(jīng)濟的發(fā)展，但甘南州的開發(fā)式扶貧還存在著一些問題。介紹了21世紀頭10年甘南州扶貧開發(fā)的成就，分析指出了甘南州扶貧開發(fā)工作中存在的問題，并針對這些問題，提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：甘南州；扶貧開發(fā)；對策

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0097-02

一、甘南州扶貧開發(fā)取得的成就

甘南州位于甘肅省西南部，轄7縣1市，即合作市、臨潭、卓尼、迭部、舟曲、夏河、瑪曲和碌曲7個縣。新世紀以來，全州各級各部門認真貫徹落實黨的扶貧開發(fā)政策，堅持走開發(fā)式扶貧之路，動員全社會力量廣泛參與扶貧開發(fā)，扶貧工作取得明顯成效。

1.貧困人口持續(xù)下降。全州貧困人口由2000年的44.64萬人一度減少到2010年底的15.22萬人（當(dāng)年1 274元標準），減少29.42萬人；貧困面由83.86%下降到27.4%，下降56.46個百分點。

2.農(nóng)牧民人均純收入明顯增加。2011年，全州農(nóng)牧民人均純收入達到3 106元，比2000年增加1 910元，增長1.6倍。五個國扶重點縣和一個省扶重點縣農(nóng)牧民人均純收入由2000年的1 128元增加到2011年的3 028元，增長2.7倍，高于全州平均水平。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧成效明顯。始終把產(chǎn)業(yè)扶貧作為增加農(nóng)牧民收入的主要抓手，累計投入資金4.22億元，主要實施了暖棚建設(shè)、奶牛養(yǎng)殖、牛羊繁育育肥、良種畜引進、優(yōu)質(zhì)牧草種植和漢藏藥材、日光溫室蔬菜種植等項目。

4.科技和智力扶貧不斷加強。累計開展貧困群眾科技培訓(xùn)25萬人次，勞務(wù)技能培訓(xùn)5.85萬人，完成勞務(wù)移民7 800人，培訓(xùn)“兩后生”6 597人，貧困群眾自我發(fā)展能力進一步提升。

5.基礎(chǔ)條件有效改善。堅持把改善農(nóng)牧村基礎(chǔ)設(shè)施條件放在扶貧開發(fā)的首位，組織開展了村道硬化、水利工程建設(shè)、貧困戶危房改造等一批扶貧工程建設(shè)，使貧困鄉(xiāng)村一些突出問題得到有效緩解。

6.貧困村災(zāi)后重建圓滿完成。歷時兩年多，全面完成了舟曲、迭部兩縣69個貧困村的“5·12”地震災(zāi)后重建扶貧項目任務(wù)，完成投資4 450萬元。完成了舟曲“8·8”特大山洪泥石流災(zāi)后重建扶貧項目。

7.區(qū)域開發(fā)有序推進。截至2011年底，全州累計實施整村推進536個，實施或正在實施合作和臨潭國家級“連片開發(fā)”試點、夏河縣省級扶貧開發(fā)與新農(nóng)牧村建設(shè)相結(jié)合試點、舟曲縣扶貧開發(fā)和防災(zāi)減災(zāi)試點、各縣市整鄉(xiāng)推進試點等扶貧重大專項試點工程，民族地區(qū)特困片帶扶貧攻堅穩(wěn)步推進。

二、甘南州扶貧開發(fā)中存在的困難和問題

1.經(jīng)濟社會發(fā)展相對緩慢，與全國全省的差距持續(xù)拉大。2010年，甘南州全面小康實現(xiàn)程度為52.4%，分別比全國、全省低27個百分點和7.8個百分點，要實現(xiàn)到2020年與全國同步進入小康社會，年均增速必須達到4.1%以上，而2010年該州只有1.6%，如期實現(xiàn)小康的難度大；全州人均GDP只有9876元，僅占全省平均水平的61.29%，全國平均水平的32.93%。2011年，全國農(nóng)民人均純收入為6 977元，全省農(nóng)民人均純收入為3 909元，而甘南州只有3 106元，比全國少3 871元，比全省少803元，按每年平均400元的增長幅度，比全國相差10年左右的時間，比全省相差2年左右的時間，而且這個差距不是在縮小，而是在繼續(xù)拉大。

2.貧困人口數(shù)量仍然龐大，直接影響全州實現(xiàn)小康的進程。據(jù)統(tǒng)計部門監(jiān)測的數(shù)據(jù)看，甘南州在2 300元新標準下的貧困人口仍有28.39萬，貧困面達51.3%，高于全省平均水平11.18個百分點。從分縣市情況看，舟曲、臨潭、卓尼、夏河、合作等貧困重點縣市貧困發(fā)生率仍然較高。

3.資源和環(huán)境約束進一步加大，貧困農(nóng)牧民增收面臨嚴峻挑戰(zhàn)。甘南州平均海拔在3 000米以上，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)光熱條件不足，廣種薄收，效益低下。全州大部分天然草原退化問題突出，畜牧業(yè)發(fā)展難以擺脫冬瘦、春死、夏壯、秋肥的惡性循環(huán)，產(chǎn)業(yè)扶貧成效不穩(wěn)定。白龍江、洮河等流域重大地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，給農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)及群眾生命財產(chǎn)安全構(gòu)成很大威脅，貧困群眾持續(xù)增收的不確定因素較多。

4.農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基本條件尚未得到根本性改變，脫貧致富的基礎(chǔ)不牢。交通運輸與通信設(shè)備設(shè)施缺乏。行車條件差、公路技術(shù)等級低、通達水平低，電視廣播電話等的信息不發(fā)達，加上牧民居住比較分散，這些都增加了扶貧投入成本。截至2010年末，全州仍有616個自然村不通公路，43個自然村不通電，39個行政村不通電話，35.61萬人存在飲水困難和不安全問題。已基本解決溫飽問題的貧困人口，由于自我發(fā)展后勁不足，加之社會保障體系不健全，因災(zāi)、因病、因教造成返貧的問題突出，全州常年返貧率達20%～30%，災(zāi)年高達50%或更高。

5.勞動者文化素質(zhì)較低，自我發(fā)展能力有限。全州農(nóng)牧村人口受教育年限比全省和全國分別低2.3年、4.3年，思想觀念保守、缺文化、缺技術(shù)的現(xiàn)象普遍存在，加之部分貧困牧民不懂漢語言，外出就業(yè)能力差，自我發(fā)展能力受到嚴重制約，而這部分人是返貧人口的主要群體。

6.農(nóng)牧村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，扶貧開發(fā)投入不足。農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)條件差，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化雖有一定基礎(chǔ)，但規(guī)模不大，層次不高，大部分農(nóng)牧產(chǎn)品以家庭小生產(chǎn)分散經(jīng)營為主，龍頭企業(yè)帶動能力不強，農(nóng)牧村科技服務(wù)體系滯后，農(nóng)牧民穩(wěn)定增收的難度很大，全州貧困地區(qū)財政自給率只有10%～15%，貧困人口的自籌能力有限，自我發(fā)展能力很差。目前安排該州的扶貧專項資金量不能滿足農(nóng)牧村人口比重大，“三農(nóng)（牧）”基礎(chǔ)薄弱，特別是扶貧攻堅難度大的實際需要。

7.扶貧開發(fā)工作與農(nóng)牧村其他建設(shè)項目缺乏有效銜接，“三位一體”的大扶貧工作格局尚在探索當(dāng)中。長期以來，只專注專項扶貧，而且由專項扶貧包攬一切，缺乏對行業(yè)扶貧的有效協(xié)調(diào)，作用發(fā)揮不夠，扶貧開發(fā)的合力不足。

三、甘南州開發(fā)式扶貧的對策建議

1.整合資源、加大投入，在改善農(nóng)牧村基礎(chǔ)條件上實現(xiàn)新突破。創(chuàng)新扶貧資金整合機制，落實各相關(guān)單位的責(zé)任，加強扶貧攻堅各成員單位的組織協(xié)調(diào)，制定行業(yè)部門的扶貧責(zé)任，整合資源，協(xié)調(diào)動作，整合各方面建設(shè)資金投向貧困村，集中用于扶貧重點村和項目建設(shè)，不斷改善貧困村基礎(chǔ)條件。特別要切實抓好整村整鄉(xiāng)推進、連片開發(fā)項目建設(shè)重點村的基礎(chǔ)設(shè)施和增收產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，使全州貧困鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件和貧困戶人居環(huán)境有大的改觀。

2.因地制宜、突出重點，在發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上實現(xiàn)新突破。按照因地制宜，分類施策的原則，用足用活扶貧政策，切實加大對循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)開發(fā)等企業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目資金、技術(shù)支撐的扶持力度，提高帶動能力。充分發(fā)揮雙聯(lián)貸款、小額貸款扶貧到戶資金和扶貧互助資金在發(fā)展農(nóng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、擴大扶貧貼息貸款投放范圍，解決部分群眾因各種條件限制貸不到雙聯(lián)貸款的問題，增加貧困群眾收入中的推動作用，扶持貧困人口發(fā)展暖棚養(yǎng)畜、藥材種植、勞務(wù)經(jīng)濟和“農(nóng)家樂”、“牧家樂”、“藏家樂”等特色產(chǎn)業(yè)，大幅度增加群眾收入。

3.以人為本、強化培訓(xùn)，在提升貧困群眾能力建設(shè)上實現(xiàn)新突破。進一步加大“雨露計劃”、“陽光工程”培訓(xùn)項目的實施力度，通過勞務(wù)輸轉(zhuǎn)培訓(xùn)、“兩后生”培訓(xùn)、農(nóng)牧民實用技術(shù)培訓(xùn)等措施，促進貧困勞動力穩(wěn)定就業(yè)。每年完成一定規(guī)模的實用技術(shù)培訓(xùn)和“兩后生”職業(yè)培訓(xùn)，并通過多種形式進行輸轉(zhuǎn)，減輕當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)壓力，使貧困農(nóng)牧民盡快實現(xiàn)脫貧致富。

4.多輪驅(qū)動、通力合作，在加大社會幫扶力度上實現(xiàn)新突破。以“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動為抓手，主動加強聯(lián)系和匯報，搞好協(xié)調(diào)與服務(wù)，為各級幫扶單位營造良好的投資氛圍和工作環(huán)境，爭取幫扶單位的大力支持和扶持，著力營造大扶貧的格局。每年爭取一定的幫扶資金，著力為幫扶村和貧困戶辦好事、辦實事，不斷提高幫扶成效。通過協(xié)調(diào)爭取中央國家機關(guān)（企業(yè)）和沿海發(fā)達地區(qū)，進行對口幫扶，進一步引智引資，加快扶貧開發(fā)進程。

5.采取自愿、另謀出路，在實施生態(tài)移民上實現(xiàn)新突破。在認真總結(jié)以往移民工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照減人增林的發(fā)展方向和自愿搬遷的原則，并在扶貧移民規(guī)劃的指導(dǎo)下，對生存條件惡劣、居住偏遠零散和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、生態(tài)保護重點區(qū)域的貧困鄉(xiāng)村，穩(wěn)步組織實施移民扶貧，卸載生態(tài)壓力，改善貧困戶人居環(huán)境。重點要解決好三方面的問題：一是加強土地、水利等資源開發(fā)，改善安置條件，提高遷入地承載能力；二是結(jié)合搬遷地實際和特點，確定搬遷人口、安置方式、補助標準和建設(shè)內(nèi)容，明確有關(guān)配套政策；三是按照“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的基本要求，高度重視搬遷后的長遠發(fā)展問題，進一步拓寬搬遷群眾的增收渠道。

6.加強領(lǐng)導(dǎo)、細化考核，在落實工作責(zé)任上實現(xiàn)新突破。把扶貧攻堅工作作為新階段新農(nóng)牧村建設(shè)、“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動和推進經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的大事來抓，納入各級黨委政府的重要議事日程。實行扶貧攻堅工作黨政一把手負責(zé)制，堅持“工作到村、扶貧到戶”的工作機制，健全黨政領(lǐng)導(dǎo)包抓制度和考核制度，并把扶貧攻堅工作考核及“一票否決”的剛性要求納入年度目標考核范圍，逐級簽訂責(zé)任書，層層細化工作責(zé)任。教育引導(dǎo)廣大干部群眾，強化大扶貧理念，樹立全州一盤棋思想，各司其職，各負其責(zé)，確保扶貧攻堅各項目標任務(wù)的全面完成。

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