試論落實(shí)黨的群眾路線的有效機(jī)制和保障體系

王小京 鄧鈞宏

摘 要：當(dāng)前落實(shí)黨的群眾路線主要存在的問題有：黨內(nèi)法規(guī)不健全，黨的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理體制的限制；落實(shí)黨的群眾路線的主要機(jī)制包括人大、政協(xié)，以及各種人民團(tuán)體等，黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部所轄區(qū)內(nèi)的群眾關(guān)系屬于上下級(jí)關(guān)系，側(cè)重于人與人的交往，尤其是上級(jí)主動(dòng)打通與下級(jí)群眾的聯(lián)系是落實(shí)群眾路線最為有效的方法；黨的群眾路線的落實(shí)需加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)思想教育，完善黨內(nèi)法規(guī)，以及發(fā)揮紀(jì)檢的作用。

關(guān)鍵詞：黨的群眾路線；有效機(jī)制；保障體系

中圖分類號(hào)：D2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）34-0012-02

一、當(dāng)前貫徹落實(shí)黨的群眾路線存在的主要問題

“全心全意為人民服務(wù)”，“從群眾中來，到群眾中去”是黨長期以來形成的一條根本的政治路線和組織路線，也是黨的宗旨。黨的歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分證明：黨的生命的力量源泉來自人民群眾，密切聯(lián)系群眾是黨的三大優(yōu)良傳統(tǒng)之一。如今我國已經(jīng)進(jìn)入了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，中國共產(chǎn)黨是否能夠領(lǐng)導(dǎo)全國人民實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)，是否能夠面對(duì)各種挑戰(zhàn)立于不敗之地，這其中最為關(guān)鍵的因素就是黨是否還能夠一如既往地受到廣大的人民群眾的擁護(hù)和支持，正如習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局常委同中外記者見面會(huì)中所指出的那樣：“作為馬克思主義執(zhí)政黨，一刻也不能離開人民群眾，離開了人民也就背叛和葬送了自己?！钡牵瑑H有理論上、思想上的深刻認(rèn)識(shí)，而沒有實(shí)踐上有效可行性措施，或者在行動(dòng)上沒有形成落實(shí)黨的群眾路線的有效機(jī)制和保障體系，那么群眾路線就會(huì)變成一種理論與實(shí)踐相脫離的純理論的空想。因此，當(dāng)今落實(shí)黨的群眾路線最迫切需要解決的問題就是要盡快形成一套行之有效的實(shí)踐方案。然而首先澄清當(dāng)今貫徹落實(shí)黨的群眾路線的主要問題是什么，才能找到解決問題的根本辦法。

本人認(rèn)為，當(dāng)前貫徹落實(shí)黨的群眾路線的機(jī)制和保障體系主要存在兩個(gè)關(guān)鍵問題：

1.黨內(nèi)法規(guī)就群眾路線問題沒有清晰的行為規(guī)范。主要體現(xiàn)在：第一，黨內(nèi)法規(guī)就領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾需達(dá)到什么樣的程度，以及聯(lián)系什么樣的群眾等，都沒有具體規(guī)定；第二，黨內(nèi)法規(guī)就領(lǐng)導(dǎo)干部長期脫離群眾將面臨什么樣的紀(jì)律約束和懲罰等問題也沒有相應(yīng)的措施。

例如，1998年中共中央批準(zhǔn)的《黨政干部考核工作暫行規(guī)定》，就領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容規(guī)定了五項(xiàng)，將密切聯(lián)系群眾作為其中的一項(xiàng)，這樣的規(guī)定存在兩個(gè)問題，第一，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)聯(lián)系什么群眾未做明確規(guī)定，如領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷聯(lián)系有利益交往的人士算不算聯(lián)系群眾等；第二，密切聯(lián)系群眾僅僅作為考核的五個(gè)項(xiàng)目之一，那么這就意味著領(lǐng)導(dǎo)干部即使密切聯(lián)系群眾得分很低，但只要在其他四項(xiàng)考核中得分較高，那么通過考核將不成問題。特別是該規(guī)定列舉了六項(xiàng)考核不合格的條件，而且是一票否決，即使說只要領(lǐng)導(dǎo)干部不符合六條中的任何一條都將被視為不合格，但唯獨(dú)沒有密切聯(lián)系群眾這條規(guī)定。

又如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中規(guī)定了七條問責(zé)內(nèi)容，其中只有“對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的”，或者“給國家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的”才實(shí)行問責(zé)，這就意味著，地方領(lǐng)導(dǎo)干部只要確保一方平安，即使出現(xiàn)群體事件，只要領(lǐng)導(dǎo)處理得當(dāng)就可以避過問責(zé)。

可見，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)落實(shí)黨的群眾路線問題，并沒有明確追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的內(nèi)容，或者說并沒有將此問題上升到法律法規(guī)的約束層面上加以規(guī)范，致使領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾與否完全取決于個(gè)人自覺、自愿的行為。

2.上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理體制有礙群眾路線的實(shí)行。近期，新華社報(bào)道了一些地方干部脫離群眾表現(xiàn)為“三負(fù)責(zé)三不負(fù)責(zé)”現(xiàn)象，即對(duì)上面的領(lǐng)導(dǎo)很負(fù)責(zé)，而對(duì)下面的群眾不那么負(fù)責(zé)；對(duì)富豪商人前來投資等很負(fù)責(zé)，而對(duì)平民百姓辦事不那么負(fù)責(zé)；對(duì)宣傳鼓動(dòng)工作很負(fù)責(zé)，而對(duì)行動(dòng)上貫徹落實(shí)不那么負(fù)責(zé)。甚至一些地方干部對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的到訪關(guān)懷細(xì)致入微，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)指示不過夜，而碰到群眾問題躲著走，敷衍群眾。

然而，系統(tǒng)分析只對(duì)上而不對(duì)下負(fù)責(zé)任的管理體制障礙黨的群眾路線落實(shí)的弊端可以歸納如下：

第一，下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否要向群眾負(fù)責(zé)與其升遷、榮辱無直接關(guān)系。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中有些領(lǐng)導(dǎo)是由上級(jí)直接任命的，或被上級(jí)圈定后通過程序被選舉出來的，同時(shí)他們的“仕途”是否有發(fā)展前途也主要視上級(jí)而定，這就極易造成下級(jí)官員直接向人民群眾負(fù)責(zé)成為多此一舉的行為。

第二，領(lǐng)導(dǎo)決策失去走群眾路線的程序，將意味著其決策的客觀性與科學(xué)性將大打折扣。走群眾路線不僅要解決實(shí)現(xiàn)“全心全意為人民服務(wù)”的黨的宗旨問題，而且還關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)決策的可行性和科學(xué)性的重大問題，即關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)方法問題。

第三，領(lǐng)導(dǎo)決策失去走群眾路線的程序，還將嚴(yán)重影響政策實(shí)施的效果。人民群眾總是被動(dòng)的政策執(zhí)行者，既不參與政策的抉擇，也不參與政策的咨詢，在這種情況下，如果政策中夾雜有違背客觀實(shí)際，或違背百姓利益的內(nèi)容，那么長此以往領(lǐng)導(dǎo)干部決策就會(huì)失去人民群眾的信任和支持，導(dǎo)致政策的執(zhí)行質(zhì)量將無法保障。因而，只對(duì)上而不對(duì)下負(fù)責(zé)任的管理體制的問題是一個(gè)制度層面的問題，需要通過進(jìn)一步的改革與完善來加以解決。

二、貫徹落實(shí)黨的群眾路線的兩大有效機(jī)制

1.人大、政協(xié)，黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制，以及黨領(lǐng)導(dǎo)的各種人民團(tuán)體和群眾組織等，這些是黨聯(lián)系群眾的重要渠道。從近年來人大、政協(xié)會(huì)議提案辦理情況看，黨的群眾路線能夠得到貫徹落實(shí)的狀況可謂喜憂參半。例如，十一屆政協(xié)會(huì)議期間，政協(xié)委員、政協(xié)各參加單位和政協(xié)各專門委員會(huì)，“提出提案28 930件，經(jīng)審查，立案26 699件。其中，委員提案25 114件，八個(gè)民主黨派中央和全國工商聯(lián)提案1 347件，人民團(tuán)體提案26件，界別、小組提案190件，政協(xié)專門委員會(huì)提案22件。截至2013年2月20日，提案已辦復(fù)26 583件，提案中的許多意見和建議已被吸納并落實(shí)到國家相關(guān)決策、發(fā)展規(guī)劃或部門工作中”[1]，又例如某省在舉行的2013年全省“兩會(huì)”上，“省人大代表、省政協(xié)委員共提出并經(jīng)審查立案代表建議640件、政協(xié)提案794件。省政府提出今年建議提案辦理工作的目標(biāo)是：做到8月底以前回復(fù)率100%，與代表和提案人見面率100%，滿意率和基本滿意率95%以上”[2]。但是，另據(jù)某省就2013年政協(xié)提案存在的問題分析：“提案辦理單位積極性不高，重視不夠，存在消極應(yīng)付、敷衍了事的現(xiàn)象，提案辦理單位明示或暗示提案提出方對(duì)其辦理工作表示滿意，也就是提方‘被滿意現(xiàn)象較多，辦理形式大于內(nèi)容，重辦理而輕落實(shí)，紙上談兵多，真正落實(shí)的少之又少”[3]。

由此可見，黨的群眾路線要通過這些正式組織貫徹落實(shí)，并不缺乏溝通渠道、不缺乏溝通形式，缺乏的是實(shí)際內(nèi)容。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)干部管轄區(qū)內(nèi)的上下級(jí)關(guān)系、干群關(guān)系，以及黨內(nèi)關(guān)系等，這些是黨聯(lián)系群眾的又一重要渠道。這種渠道的特點(diǎn)是：可以建立在一定的組織內(nèi)、組織外、工作內(nèi)、工作外的聯(lián)系，并且比較側(cè)重于人與人的交往，交往的形式多種多樣，而且比較靈活，有時(shí)并不受到程序的約束。這種聯(lián)系包括上與下的溝通，以及下與上的溝通兩個(gè)方面內(nèi)容，但最重要的溝通是上與下的溝通。因?yàn)楦鶕?jù)黨群關(guān)系社會(huì)調(diào)查研究的結(jié)果：“干部把群眾當(dāng)親人，為群眾做好事，群眾就擁戴干部；干部脫離群眾，損害群眾利益，群眾就把他當(dāng)仇人。在調(diào)查中我們了解到，廣大基層人民群眾對(duì)干部的要求并不是高不可及，只是要多見到干部，要求他們?yōu)槊穸嘧鰧?shí)事”[4]。

可見，最受群眾歡迎的干群交往方式是由上至下的交往方式，這種方式群眾會(huì)感到最為親近；相反，領(lǐng)導(dǎo)只是依賴下級(jí)的反映，往往會(huì)造成事態(tài)發(fā)展至積重難返的程度，從而增加解決問題的難度，最嚴(yán)重的是，這種消極被動(dòng)的溝通方式容易造成干群之間的隔閡?！八^官府難進(jìn)，官員臉色難看”，正是這種狀況的真實(shí)寫照。

三、落實(shí)黨的群眾路線機(jī)制的幾個(gè)主要保障體系

1.建立健全黨內(nèi)法規(guī)，讓走群眾路線成為黨的各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須要做到的一項(xiàng)硬性規(guī)定。因此，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)上就群眾路線問題加入更加強(qiáng)制性的行為規(guī)范顯得十分必要和迫切。具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的信任度應(yīng)當(dāng)包括在選拔任用、執(zhí)政行為規(guī)范，以及考核制度中；第二，黨組織與領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾聯(lián)系的狀況應(yīng)當(dāng)有數(shù)量和質(zhì)量的規(guī)定；第三，健全聯(lián)系群眾的主要渠道；其四，對(duì)于黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部長期脫離群眾的行為，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。

2.建立領(lǐng)導(dǎo)保障體系，確保群眾路線有組織、有計(jì)劃地推行。有組織、有計(jì)劃地推進(jìn)群眾路線重要意義在于：它可以圍繞著近期黨與政府要推行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化教育的中心工作來開展有針對(duì)性的民意調(diào)查，或推進(jìn)工作落實(shí)

3.各級(jí)黨的紀(jì)律部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起監(jiān)督的主要職責(zé)。監(jiān)督的有效性關(guān)鍵在于：第一，監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)相對(duì)集中，雖然監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制和渠道還有許多，但必須發(fā)揮紀(jì)檢部門監(jiān)督的主要職能；第二，紀(jì)檢的監(jiān)督一定要實(shí)行上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，而不能實(shí)行同級(jí)的監(jiān)督；第三，紀(jì)檢的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)把常規(guī)化和專門化、定時(shí)與不定時(shí)、專項(xiàng)與非專項(xiàng)結(jié)合起來。

4.加強(qiáng)思想教育，不斷增強(qiáng)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾意識(shí)。思想教育的重要性在于：它可以起到積極預(yù)防的作用，將一些可能發(fā)生的問題遏制在萌芽中，或使將那些原本可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害群眾利益的行為得到某種程度的遏制，從而在人們的思想中構(gòu)筑起一道防范的屏障。另外，除舉行一般性的報(bào)告會(huì)、看錄像、參觀、考察外，更加有效的方式就是實(shí)行個(gè)人談話制度，由上級(jí)部門組織力量對(duì)下級(jí)的黨員干部進(jìn)行一對(duì)一的談話，使監(jiān)督到位、教育到位。

參考文獻(xiàn)：

[1]施勇.為民建言為國獻(xiàn)策十一屆政協(xié)提案工作整體形成合力提案辦理成效增強(qiáng).[J]中國科技產(chǎn)業(yè)，2013，（3）.

[2]本刊記者.1434件建議政協(xié)提案交辦——要求件件有回音[J].世紀(jì)行，2013，（2）.

[3]張亞娟.努力做好民主黨派政協(xié)提案[J].前進(jìn)論壇.2013，（3）.

[4]本刊總編室調(diào)研組.發(fā)展好干群關(guān)系：從群眾中來，到群眾中去——云南省“四群教育”調(diào)查.[J]求是，2013，（12）.