中外監(jiān)督制度比較及啟示

張雯

摘要：由于基本政治制度不同，中國與西方國家監(jiān)督制度也存在較大的差異。中西方監(jiān)督制度在其源流與理論基礎(chǔ)方面分屬于不同的文化系統(tǒng)，導致其監(jiān)督制度結(jié)構(gòu)及其內(nèi)涵呈現(xiàn)極強的民族和地域文化色彩。但文化和監(jiān)督系統(tǒng)又因相互的交流與借鑒而博采眾長，對比較中西方監(jiān)督制度，有利于中國在監(jiān)督系統(tǒng)的頂層設(shè)計、獨立性塑造、監(jiān)督立法和監(jiān)督重點和突破口等方面得到一些啟示。

關(guān)鍵詞：中外；監(jiān)督制度；比較；啟示

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1001-7836（2014）09-0199-02

所謂監(jiān)督，主要是指人們?yōu)榱诉_到政治、經(jīng)濟、軍事、司法方面的某種目的或目標，仰仗一定的權(quán)力，通過對社會公共管理中若干事務(wù)的內(nèi)部分工約束或外部民主性參與控制等途徑，針對公共權(quán)力的資源、主體權(quán)責、運作效能等而相對獨立地開展的檢查、審核、評議、督促活動。從公共治理角度看，監(jiān)督制度的功能在于降低治理成本，糾正智力偏差，促進社會合作，服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，抑制腐敗，提高管理效能。為此，比較中西監(jiān)督制度，借鑒西方監(jiān)督制度中的積極成分，為中國監(jiān)督制度的完善與效能的提升具有很強的積極意義。

一、中外監(jiān)督制度的源流及相關(guān)理論

（一）中外監(jiān)督制度的源流

1雅典城邦和古羅馬共和國的權(quán)力制約觀念與實踐

在雅典城邦時期，梭倫改革建立的四百人議事會和民主機構(gòu)“陪審法庭”為平民控制國家權(quán)力和監(jiān)督政府行為提供了重要途徑。后來克里斯提尼建立十將軍委員會和陶片放逐法防止權(quán)力集中和濫用，完善陪審法院以保證公民權(quán)利的維護。

在羅馬共和國時期，權(quán)力制約機制變換比較頻繁，包括由執(zhí)政官、市政官、財務(wù)官等組成的行政長官機構(gòu)，以及公民大會、元老院等權(quán)力中心。從這一發(fā)展歷程可以看出，這是一種相互制約與演進發(fā)展的機制，各權(quán)力中心均有一定的權(quán)力偏重來制約來自另一方權(quán)力的侵犯，甚至這種權(quán)力可以在很大程度上抑制另一種權(quán)力的發(fā)揮。

2中國古代御史監(jiān)察機制的發(fā)展

早在先秦時期，中國就出現(xiàn)了諸如調(diào)查民意的詢問官“小司寇”、“掌諫王惡”的“保氏”，以及協(xié)助冢宰管理王都百官和糾舉違失的小宰等監(jiān)察官職。秦朝時，設(shè)置御史大夫一職，監(jiān)督和糾舉百官。漢朝時，在縱向上設(shè)置三級監(jiān)察系統(tǒng)，即監(jiān)察中央官吏的御史府、監(jiān)察州郡二千石官吏的州刺史，察訪縣級官吏的督郵；橫向上建立互不統(tǒng)屬的三大機構(gòu)：御史府、丞相司直和司隸校尉。唐朝至明清以來，中國的監(jiān)察系統(tǒng)基本上形成由中央監(jiān)察系統(tǒng)、地方監(jiān)察系統(tǒng)、特殊監(jiān)察系統(tǒng)組成的分工合作、相互補充又相互制約的監(jiān)察系統(tǒng)。

（二）中外監(jiān)督制度的相關(guān)理論

1西方國家監(jiān)督制度的相關(guān)理論

第一，主權(quán)在民論。盧梭認為：“行政權(quán)力的受任者決不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們?！盵1]這說明，行政權(quán)力完全處于人民的監(jiān)督甚至掌控之中。第二，分權(quán)制衡論。早在古希臘時期，亞里士多德就提出分權(quán)的思想。孟德斯鳩提出以權(quán)力制約權(quán)力的觀點，實行職能分權(quán)，即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分工制約的機制。第三，法治論?！胺ㄖ闻c人治的主要區(qū)別在于專橫的消除以及隨之確保的可預見性和‘恒常正義?！盵2]亞里士多德認為“法治優(yōu)于人治”，并且法治不僅要有善法，還要必須遵循；同時，隨著法制環(huán)境的變遷而慎重修訂與補充。

2中國監(jiān)督制度的相關(guān)理論

馬克思、恩格斯在充分肯定巴黎公社革命創(chuàng)舉的基礎(chǔ)上，總結(jié)了人民監(jiān)督的特點：一是議行合一制度的確立，建立了民主管理的政權(quán)組織；二是所有公職的公開性和普選性，讓公職人員處于全體公眾的監(jiān)督之下。

在蘇維埃政權(quán)建立以后，列寧致力于建立上下監(jiān)督與平行監(jiān)督相結(jié)合、群眾監(jiān)督與專門監(jiān)督相結(jié)合、黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合的全方位監(jiān)督體系?！白屓嗣穹ㄔ杭颖蹲⒁鈱倭胖髁x、拖拉作風和經(jīng)濟工作上的指揮失當進行司法追究?！盵3]同時，他鼓勵和支持報刊等大眾傳媒發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。

毛澤東、鄧小平的監(jiān)督論述與實踐理論具體體現(xiàn)在：第一，完善民主集中制，開展黨內(nèi)民主生活監(jiān)督；第二，建設(shè)人民政治協(xié)商制度和人民代表大會制度，堅持中國共產(chǎn)黨與民主黨派間的“長期共存，互相監(jiān)督”；第三，實施黨政職能分開，避免黨以黨代政，堅持在民主政治基礎(chǔ)上對政權(quán)運行狀況進行監(jiān)督；第四，建立多種專門性監(jiān)督機構(gòu)相結(jié)合的監(jiān)督系統(tǒng)。

二、中外監(jiān)督制度體系比較

（一）代議機關(guān)監(jiān)督

從監(jiān)督的主體來看，在西方，主要是議會及其委員會和議員擔當監(jiān)督責任。議員一般是專職的，享受在議院內(nèi)發(fā)言不受追究、未經(jīng)議會許可不得被逮捕或拘禁、優(yōu)厚的工資福利和配備助理人員等優(yōu)越條件。在中國，人民大表大會及其常委會和人大代表行使監(jiān)督權(quán)。全國人民代表大會監(jiān)督“一府兩院”及其官員的工作和行為，各級人大及其常委會擁有對本級政府的監(jiān)督權(quán)。

從監(jiān)督對象和內(nèi)容來看，西方國家的議會主要審核和批準政府的預算、決算，監(jiān)督重要人事任免和重大內(nèi)政外交活動；法院的人事安排和法官的行為；監(jiān)督和彈劾國家元首；監(jiān)督議會內(nèi)部機構(gòu)和成員的行為。中國的人民代表大會及其常委會主要監(jiān)督本級人民政府、法院和檢察院的工作，監(jiān)督由其選舉和任命的國家機關(guān)工作人員的行為，監(jiān)督下一級國家權(quán)力機關(guān)和上一級人大代表等。

（二）行政監(jiān)督

第一，行政外向監(jiān)督，主要體現(xiàn)在對立法權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)督。如美國總統(tǒng)可以否決國會通過的立法議案，英國內(nèi)閣可以用立法提案權(quán)引導議會立法的價值取向，德國的聯(lián)邦政府有解散議會的建議權(quán)、立法優(yōu)先創(chuàng)議權(quán)等。而中國的行政機關(guān)基本沒有這些權(quán)力。第二，行政層級監(jiān)督，主要包括中央對地方和上級對下級的監(jiān)督。在英國中央主要對地方政府組織機構(gòu)運行機制、公共事務(wù)管理以及地方權(quán)力的運用進行監(jiān)督；美國主要由州來對地方政府進行監(jiān)督；法國一般是一些部長兼任重要城市市長或中央向地方派駐“共和國專員”代表。在中國，中央政府對各省（市）的人事直接監(jiān)管，對少數(shù)民族地區(qū)實行民族區(qū)域自治，對港澳臺實行擁有高度自治權(quán)的“一國兩制”。在上級對下級監(jiān)督方面，西方國家的高官在形式上支配下屬官員，但建立在公務(wù)員制度上的上級與下級之間實際是相互制約與依賴的關(guān)系，中國堅持“黨管干部”的原則，實行集體領(lǐng)導下的首長負責制。endprint

（三）政黨和社團監(jiān)督

西方國家的政黨制度一般是兩黨制和多黨制，政黨作為競爭性的執(zhí)政黨或者在野黨，其監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在監(jiān)督選舉、議會立法、政府決策及實施、間接影響國家司法機關(guān)等方面。而中國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的民主黨派參政的政黨制度，中共領(lǐng)導，各民主黨派合作參政。在社團方面，西方國家存在著大量的規(guī)范的非政府組織、利益集團來監(jiān)督和影響政府的行為；中國的社團組織一般具有較強的官方色彩，從某種程度上可以說監(jiān)督的作用比較小。

（四）公民和輿論監(jiān)督

在西方，公民的監(jiān)督一般體現(xiàn)在其政治參與過程中，如參與投票、組織政治討論、參加決策、游說政客等；在中國公民的監(jiān)督主要是信訪和舉報制度；輿論監(jiān)督一般包括社會全體輿論監(jiān)督、國際輿論監(jiān)督、社會公論和新聞媒體輿論監(jiān)督等。西方國家的新聞自由度和新聞?wù){(diào)控幅度比較大，而中國的新聞監(jiān)督自由相對較小。

三、對中國監(jiān)督制度的完善及反腐工作的啟示

過去，國家更重視對腐敗后的嚴懲。但十八大召開以后，新一屆領(lǐng)導集體則更強調(diào)監(jiān)督體系的完善與時效性，不僅關(guān)注法律監(jiān)督與懲治，更強調(diào)了對權(quán)力運行中的監(jiān)督，強調(diào)黨的自身建設(shè)，重視監(jiān)督體系和預防腐敗體系的建設(shè)。這反映中國的監(jiān)督制度日益走向法制化、系統(tǒng)化與時效化。因此，通過中西方監(jiān)督制度的比較，為中國監(jiān)督制度的完善與反腐工作的有效開展提出幾點建議：

首先，中央領(lǐng)導集體要有不怕被監(jiān)督和監(jiān)督出問題的精神，為了監(jiān)督的實效敢于得罪既得利益集團的氣魄，更要有推進監(jiān)督制度發(fā)展的長遠規(guī)劃。西方國家的政府領(lǐng)導人時刻處于被監(jiān)督狀態(tài)，為了下一屆可以連任，深入開展監(jiān)督和反腐敗工作，以凈化黨派內(nèi)部環(huán)境和提高其信賴度。雖然中國政府領(lǐng)導人也是任期制，但是由于缺乏必要的監(jiān)督，尤其是頂層設(shè)計即對最高領(lǐng)導層的監(jiān)督，使得監(jiān)督對最高領(lǐng)導層的道德素質(zhì)依賴性極大提高，進而促使監(jiān)督存在不全面性和制度缺陷。因此，在現(xiàn)階段，一方面需要不斷地去探索頂層監(jiān)督制度的設(shè)計；另一方面，需要鼓勵新領(lǐng)導集體監(jiān)督和反腐不能只停留在“新官上任三把火”的形式上。

然后，亟待建立統(tǒng)一、高效、獨立的監(jiān)督體系。北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明指出：“現(xiàn)行體制是條塊系統(tǒng)，三個系統(tǒng)五個機構(gòu)，黨有紀委、行政有監(jiān)察和預防，司法有反貪和預防。盡管1993年中紀委、監(jiān)察部就合署辦公，十六大以來有派出機構(gòu)的統(tǒng)一管理改革、建立巡視制度，但這個改革還沒有完成?！币虼?，他建議應(yīng)當把當前的監(jiān)督系統(tǒng)進行有效整合，即“縱向垂直、橫向整合”——縱向上保留中央和省兩級機構(gòu)，省級以下的監(jiān)督系統(tǒng)都是垂直的，讓監(jiān)督機構(gòu)具備完全獨立性；橫向上整合現(xiàn)在的多分布領(lǐng)域并且呈條塊分割的系統(tǒng)，形成一個規(guī)范性的統(tǒng)一的監(jiān)督系統(tǒng)，提高其監(jiān)督效率。

最后，需要完善監(jiān)督立法體系。西方監(jiān)督制度在程序監(jiān)督、政務(wù)公開和組織權(quán)限劃分等方面的設(shè)計，對當下中國黨政分開、依法辦事、人民監(jiān)督的進展具有積極意義。中國政法大學副校長馬懷德認為，監(jiān)督特別是反腐要靠法治，要制定《重大決策程序條例》、《政務(wù)公開法》、《行政組織法》，以約束和監(jiān)督領(lǐng)導干部的重大決策權(quán)，敦促政務(wù)信息公開與規(guī)范，以及劃分政府權(quán)力的邊界，將公權(quán)力納入法治軌道。

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