農(nóng)村集體經(jīng)濟謀變

文 《法人》記者 肖黎明 呂斌

農(nóng)村集體經(jīng)濟如何發(fā)展壯大和有效實現(xiàn)？農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利體系如何建立并得到法律保障？陳小君等數(shù)十位專家試圖在新近完成的課題研究報告中，一一揭示許多人都在尋找的答案

剛剛閉幕的十八屆三中全會，令外界對于農(nóng)村集體經(jīng)濟改革充滿憧憬。會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》特別提出，今后將“全面深化改革”。這實際上已為接下來相當長的一段時間各領(lǐng)域的改革方向定下基本基調(diào)。

其中，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟改革的相關(guān)內(nèi)容，引發(fā)了各界高度關(guān)注，《決定》明確提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。而在相關(guān)政策推出背后，是長達數(shù)年的調(diào)查與研究，相關(guān)工作的進行一直如火如荼。

四年前的2009年12月，中南財經(jīng)政法大學中國農(nóng)地法律制度研究中心接受了一項國家社科基金重大課題“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度研究”。歷經(jīng)四年調(diào)研，以中心主任、著名民法學家陳小君教授為首的數(shù)十人組成的課題組，于2013年12月撰寫出《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度研究》的研究報告。

陳小君教授認為，此項研究有利于從法律角度促進農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)問題的解決，并提供符合現(xiàn)實國情的農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的立法思路與政策建議。該課題所做的大量調(diào)查研究工作及基于此得出的相關(guān)數(shù)據(jù)、結(jié)論，恰與十八屆三中全會的《決定》中有關(guān)堅持“壯大集體經(jīng)濟”和“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”以及集體建設用地入市運行的法律規(guī)則體系、農(nóng)民成員權(quán)、土地股份合作社等一系列重要問題相互印證。重點涵蓋了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)中法律制度的作用如何發(fā)揮、農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)中各主體利益關(guān)系的協(xié)調(diào)如何規(guī)范、農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)中如何平衡公權(quán)與私權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)營方式及其運行機理的制度構(gòu)建等重要內(nèi)容。

這些內(nèi)容，均是農(nóng)村集體經(jīng)濟改革長期以來面臨的一些難題和瓶頸，也是下一步改革深化的必答之題。

歷時四年的報告

黨和國家對于集體經(jīng)濟的改革探索從未間斷，黨的十七大報告提出“探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)”，十七屆三中全會《決定》要求“發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務功能”，黨的十八大報告和十八屆三中全會再次強調(diào)“壯大集體經(jīng)濟實力”“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”。

由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)是黨中央高度關(guān)注的重大戰(zhàn)略部署。陳小君教授主持的這項研究，正體現(xiàn)出此意。

陳小君教授在接受記者采訪時認為，該項研究的主要目的是，在明確農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)基本內(nèi)涵與價值目標、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟主體及成員權(quán)制度的基礎(chǔ)上，以財產(chǎn)權(quán)利理論構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)利體系、以財產(chǎn)權(quán)利之市場化運行機理為農(nóng)村集體經(jīng)濟之實現(xiàn)提供有效的運作方式和運行規(guī)則，并探索、健全農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的經(jīng)營運作和配套法律制度，竭力為農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)提供新的理論范式和制度規(guī)則。

中南財經(jīng)政法大學中國農(nóng)地法律制度研究中心承擔的本項研究，是國家社科基金重大課題，直接針對農(nóng)村集體經(jīng)濟法律制度進行研究，其得出的結(jié)論將成為今后一段時間集體經(jīng)濟改革政策的重要參考。

陳小君教授認為，該項研究的意義，首先在于從法律角度促進農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)問題的解決，有利于農(nóng)村集體主體性的充分彰顯，提供符合現(xiàn)實國情的農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的立法思路與政策建議。

“該項目于2009年12月立項，歷時四年，最終成果為《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度研究》研究報告1冊、調(diào)研報告1冊，階段性成果有專著2本，公開發(fā)表的學術(shù)論文計64篇?！标愋【淌诮榻B說。

四年間，課題組的足跡遍布全國12個省份的72個村莊，還奔赴日本、我國臺灣地區(qū)、歐盟，分別就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度、農(nóng)會制度及農(nóng)地租賃和征收制度展開調(diào)研。課題組在農(nóng)村集體經(jīng)濟及其有效實現(xiàn)的法律內(nèi)涵、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律再造、農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)及其體系、堅持并完善集體土地統(tǒng)一經(jīng)營制度等方面有新闡釋、新突破和新見解。期間所取得的理論突破與創(chuàng)新，得到業(yè)界認可。

研究結(jié)束后，課題組部分調(diào)研成果及研究報告提交給全國人大常委會法工委，國務院法制辦、發(fā)展研究中心，湖北省人大常委會，湖北省委政研室、省政府法制辦等單位后均獲得反饋，且得到積極評價。

“農(nóng)地入市”破題

2013年11月12日閉幕的十八屆三中全會，被認為是全面深化改革的新進之舉。會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”。

在這一理念之下，農(nóng)村集體經(jīng)濟改革也迎來新的生機，以集體土地上市流轉(zhuǎn)為代表的新的重大探索備受關(guān)注。

“在法律制度構(gòu)造的過程中，一切目標模式或方案的科學性、合理性、有效性及其現(xiàn)實可行性，均取決于它們是否以對現(xiàn)實關(guān)系的正確而全面的認識為基礎(chǔ)或前提。時有發(fā)生的制度無效、制度‘走樣’、制度多變等現(xiàn)象，都是與未獲得對現(xiàn)實關(guān)系的正確認識有關(guān)的?！标愋【诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時說。

在十八屆三中全會上通過的《決定》指導下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地將被允許出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這些前所未有的政策突破，拉開了中國農(nóng)村土地改革的新序幕。

集體土地上市流轉(zhuǎn)，被認為是農(nóng)村集體經(jīng)濟改革的點睛之筆，該政策將賦予農(nóng)民對承包土地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)以及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這一方面使得大量農(nóng)村閑置土地得以高效利用，另一方面則意味著集體土地將給農(nóng)民帶來更多的財富。

政策突破之后，很快迎來實踐案例。12月20日，深圳市首宗“農(nóng)地”入市拍賣成功，這塊最終成交價1.16億元的土地，盡管只有唯一競價人，且土地性質(zhì)并非完全意義上的“農(nóng)地”，但仍被認為具有標本意義。

深圳在2004年左右基本實現(xiàn)土地國有化，但原農(nóng)村集體實際占用的大量土地，卻因土地權(quán)益不明晰、缺乏相關(guān)政策支持而無法入市。今年初，深圳市政府出臺相關(guān)政策助推此類集體土地入市交易。

深圳市的情況在全國頗具代表性，由于歷史遺留原因及政策限制，全國其他省市與深圳情況類似的大有人在。如何突破農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)瓶頸，是很多地方的當務之急。

按照現(xiàn)行政策，我國土地所有權(quán)歸屬分為國有和集體所有兩類，農(nóng)村的集體土地歸集體所有。一般來說，如果農(nóng)村集體土地變?yōu)閲型恋?，應通過法定的征收程序，并給予農(nóng)民相應的補償。

在被征收之后，土地性質(zhì)發(fā)生改變，通過出讓國有土地使用權(quán)，政府獲得財政收入。這意味著，增值的部分往往由政府所得，而原來的農(nóng)村集體組織及農(nóng)民不再獲取土地增值的利益?！罢元毷场币渤蔀橐恢贝嬖诘馁|(zhì)疑。

不過，深圳的這個新事例盡管意義重大，但能否推向全國，仍存不確定因素。

“改革既要賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，也要防止在執(zhí)行過程中走樣，侵蝕農(nóng)民權(quán)利。面對這個兩難選擇，三中全會《決定》有限制地開放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓?！蓖恋貑栴}專家、國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村研究部副部長劉守英在12月18日舉行的財新峰會上解讀土改新政時說。

在《決定》中關(guān)于“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”的開放中，明確限定為“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地”，但有關(guān)具體操作細節(jié)，以及上市交易模式，利潤分配原則等重要內(nèi)容尚需進一步完善。陳小君教授認為，建立土地改革中的集體建設用地使用權(quán)法律規(guī)則體系，是集體建設用地制度改革的關(guān)鍵。

陳小君簡介

陳小君，女，1956年出生，教授，民商法博士生導師，全國百篇優(yōu)秀博士學位論文指導教師?，F(xiàn)任中南財經(jīng)政法大學副校長，民商法研究中心主任、中國農(nóng)村土地法律制度研究中心主任；兼任中國民法學研究會副會長、湖北省人大常委會立法顧問組組長、湖北省婦聯(lián)副主席、華中科技大學、西南政法大學兼職教授等。司法部首屆優(yōu)秀教師，湖北省有突出貢獻中青年專家、湖北省跨世紀學科帶頭人，享受國務院政府特殊津貼。參與國家《合同法》立法工作及《民法典》和《物權(quán)法》的起草研究工作。主要從事民法基本理論與實務以及財產(chǎn)法、農(nóng)村土地法律制度方向的教學與科研。近年來在《法學研究》、《中國法學》、《管理世界》、《法商研究》和《法律科學》等重點核心刊物上發(fā)表學術(shù)論文十余篇，主持教育部重大課題攻關(guān)項目和國家社科重大招標課題各一項，主持科研團隊出版專著4部，獲得多項省部級法學科研獎。

許多農(nóng)地邊上已經(jīng)建起了樓房

農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法制路徑

陳小君教授帶領(lǐng)的課題組撰寫的《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度研究》報告明確指出，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)，一方面需要從農(nóng)村集體所有權(quán)、成員權(quán)和用益物權(quán)等法律權(quán)利的微觀角度對其加以檢討、完善與建構(gòu)，另一方面則需要在集體農(nóng)用地、集體建設用地與集體企業(yè)經(jīng)營運作的宏觀制度層面予以集中研究和表達。

“集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的本質(zhì)在于法律權(quán)利的實現(xiàn)。”陳小君教授認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)離不開相應的物質(zhì)基礎(chǔ)，即法律意義上財產(chǎn)權(quán)，而各主體在經(jīng)營農(nóng)村集體經(jīng)濟財產(chǎn)時一方面需要被賦予財產(chǎn)權(quán)，這是前提；另一方面需要保證其擁有的財產(chǎn)權(quán)有序運行，即公平有效地運用財富，提高財產(chǎn)利用效率，這亦是整個農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)制度的構(gòu)造及經(jīng)營運行中必要的中間環(huán)節(jié)和載體。

財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)在我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)中具有實質(zhì)性意義，包括集體土地所有權(quán)、用益物權(quán)和集體企業(yè)財產(chǎn)權(quán)等多個方面的法律制度，均需進一步完善。

陳小君認為，通過其課題組長達四年的調(diào)查與研究得出的結(jié)論顯示，應從法律上明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟及其有效實現(xiàn)的法律內(nèi)涵，再造農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律主體，完善成員權(quán)制度，構(gòu)建較為系統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營運作方式。

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)范化、法制化運行，并需要健全的法律制度保駕護航，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟的活力，實現(xiàn)有序發(fā)展，最終有效實現(xiàn)。

從實踐情況來看，我國雖然沒有制定專門的法律、行政法規(guī)，但各地大多制訂了地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，如《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》等。但一個現(xiàn)實的問題是，盡管各地在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟中均重視地方性法規(guī)制度的作用。

課題組的調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的獨立性并不強，只有26.4%的受訪農(nóng)戶反映本村具有獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而73.1%的受訪農(nóng)戶反映本村的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會的功能合在一起，沒有獨立性。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍不獨立的現(xiàn)實在客觀上使村委會在代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能時表現(xiàn)積極。法律制度的完善不僅能夠鞏固當前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的已有成果，而且能夠進一步推動農(nóng)村集體經(jīng)濟的壯大。而農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的制度模式應包含農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展主導的主體制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展途徑的經(jīng)營運作制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的配套制度等四個主要方面。

“農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)是一項系統(tǒng)工程。在此發(fā)展過程中，除自主內(nèi)在發(fā)展外，還應強化國家財政金融支持，盡快完善土地管理制度，加快推進土地征收制度改革等?！标愋【淌谡J為，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟與農(nóng)村社會保障體系的良性互動，須在法律制度上進一步有所作為。