從中美決策體制比較看中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)

樊鵬

○ 西方的一些學(xué)者認(rèn)為，決策體制是隱藏在中國(guó)發(fā)展與崛起背后重要的動(dòng)力機(jī)制。

○ 中國(guó)之所以能成功地應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，正是基于中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)：能迅速做出并實(shí)施重大且復(fù)雜的決策。

○ 中國(guó)決策體制的“分工式配合”機(jī)制，其優(yōu)勢(shì)在于盡量減少體制中的“否決點(diǎn)”，增加“協(xié)商點(diǎn)”。

○ 中國(guó)的決策中，立法議程和政策議程并不是先后關(guān)系，而是一個(gè)辯證的、相輔相成的系統(tǒng)。

品評(píng)制度優(yōu)劣，今天更傾向于比較不同政治體制的治理效能。改革開放30多年來(lái)，中國(guó)取得了舉世矚目的成就。今天中國(guó)的政治體制或許并不是西方標(biāo)準(zhǔn)下最“民主”的，但她到底通過(guò)何種機(jī)制維系最大多數(shù)人的認(rèn)同并保持長(zhǎng)期發(fā)展的呢？對(duì)此，西方的一些學(xué)者認(rèn)為，決策體制是隱藏在中國(guó)發(fā)展與崛起背后重要的動(dòng)力機(jī)制。事實(shí)上，中國(guó)之所以能成功地應(yīng)對(duì)危機(jī)與挑戰(zhàn)，正是基于中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)：能迅速做出并實(shí)施重大且復(fù)雜的決策?？v觀世界，美國(guó)是最值得中國(guó)進(jìn)行體制比較的國(guó)家。

美“意識(shí)形態(tài)分化”VS我“路線統(tǒng)一”

從意識(shí)形態(tài)聚合能力看中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)

意識(shí)形態(tài)是一個(gè)國(guó)家決策體制的核心與靈魂。意識(shí)形態(tài)的選擇和定位，決定了國(guó)家的核心代表誰(shuí)的利益，決策為誰(shuí)服務(wù)。

為資產(chǎn)階級(jí)服務(wù)，是美國(guó)兩黨和政府的本質(zhì)特征。作為一項(xiàng)歷史傳統(tǒng)，美國(guó)的任何重大決策議程設(shè)定之前，都易引發(fā)廣泛的倫理、道德和意識(shí)形態(tài)論爭(zhēng)。戰(zhàn)后很長(zhǎng)一段時(shí)期，美國(guó)所堅(jiān)守的資本主義發(fā)展模式相對(duì)符合中產(chǎn)階級(jí)的利益，使國(guó)家決策始終圍繞一個(gè)主流意識(shí)形態(tài)，許多重大立法和決策較好地協(xié)調(diào)了國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)和廣大中產(chǎn)階級(jí)的訴求。

然而，隨著近20年來(lái)自由資本主義的發(fā)展，金融資本使美國(guó)精英集團(tuán)更趨固化，社會(huì)分化程度更深。今天的美國(guó)，意識(shí)形態(tài)分化趨勢(shì)逐漸增強(qiáng)，凝聚傳統(tǒng)“美國(guó)夢(mèng)”的核心意識(shí)形態(tài)一再受到挑戰(zhàn)。“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)提出的“99%反對(duì)1%”的口號(hào)，實(shí)質(zhì)上是將矛頭指向美國(guó)自由資本主義的內(nèi)在痼疾。以克林頓和奧巴馬兩屆政府實(shí)施的醫(yī)療改革為例，反對(duì)黨攻擊克林頓的理由是：這項(xiàng)改革本質(zhì)上是“大政府、高稅收”，徹底違背“美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)的道德觀”。奧巴馬的改革計(jì)劃提出后，反對(duì)派以美國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值觀“選擇自由”為理由堅(jiān)決抵制，也使奧巴馬政府的窘局持續(xù)到今。

對(duì)此，弗朗西斯·福山認(rèn)為，這是由于“美國(guó)的決策機(jī)制變得過(guò)于松懈——也就是說(shuō)太過(guò)民主了，有太多的行為方由此得以阻止政府去調(diào)整公共政策。”

同美國(guó)比較，中國(guó)決策體制顯示出另外一番景象。改革開放30多年來(lái)，中國(guó)政府在涉及絕大多數(shù)民眾福祉的最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等方面，出臺(tái)一系列政策，其保障范圍越來(lái)越廣、保障水平越來(lái)越高。事實(shí)上，這些在其他國(guó)家往往需要數(shù)十年甚至上百年才可完成的改革，中國(guó)在短短十?dāng)?shù)年間就順利推進(jìn)。英國(guó)權(quán)威醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》稱贊，“中國(guó)在為全民提供平價(jià)且公平的基本醫(yī)療服務(wù)方面，已經(jīng)取得巨大的成就”。

今天，已經(jīng)很少有人會(huì)否認(rèn)，中國(guó)所有成就的背后，都有一個(gè)重要的基石，這就是黨在不同時(shí)期堅(jiān)持了正確的路線，黨政最高決策系統(tǒng)能夠就各類意識(shí)形態(tài)紛爭(zhēng)凝聚最大多數(shù)人的共識(shí)，以形成改革發(fā)展的決策和議程。在中國(guó)決策體制中，沒(méi)有出現(xiàn)類似于美國(guó)那樣的因意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)而使國(guó)家決策陷入泥沼的困境，而是憑借“路線統(tǒng)一”的優(yōu)勢(shì)，適時(shí)終止紛爭(zhēng)，快速形成改革議程，這是隱含在中國(guó)快速發(fā)展和崛起背后一個(gè)重要的體制密碼。

美利益集團(tuán)主導(dǎo)“多元主義”VS我“有序集體決策”

從改革議程設(shè)置機(jī)制看中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)

古今中外，所有政治體制都需要通過(guò)擬定議程推動(dòng)施政，這包括改革議程、立法議程和政策議程。

今天在以美國(guó)為代表的西方民主體制下，圍繞國(guó)家改革議程的設(shè)置或優(yōu)先排序，遵循的是一種“多元主義”模式。它是由社會(huì)主要利益集團(tuán)參與并主導(dǎo)國(guó)家改革的方向，由分散多元的集團(tuán)分別提出改革議程，并進(jìn)行相互之間的競(jìng)爭(zhēng)。最終的結(jié)果往往是重大利益集團(tuán)占據(jù)主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，形成對(duì)決策體制的綁架。

要看到，在美國(guó)的決策體制中，利益集團(tuán)不僅通過(guò)游說(shuō)決策部門或立法機(jī)構(gòu)來(lái)干擾改革議程，還會(huì)通過(guò)選派代表直接進(jìn)入政府決策圈，從源頭上排除那些不符合他們利益的議程。目前，在奧巴馬新組建的150名過(guò)渡期的白宮班子成員中，至少有幾十人是名副其實(shí)的政府說(shuō)客，他們幾乎都承擔(dān)著為背后那些試圖向政府施加影響的商業(yè)組織提供咨詢的任務(wù)。

以美國(guó)的槍支管制領(lǐng)域的立法和決策為例，盡管普通公眾對(duì)修改槍支管制法案呼聲很高，但是由于行業(yè)年產(chǎn)值約300多億美元，形成了龐大的商業(yè)利益鏈，控槍提案一直未能在國(guó)會(huì)通過(guò)。

對(duì)此，耶魯大學(xué)以研究決策理論著稱的查爾斯·林布隆教授提出，“利益集團(tuán)是造成巨大政治不平等的來(lái)源，這些現(xiàn)象與民主規(guī)范不符合”。

相比而言，中國(guó)則受惠于長(zhǎng)期的革命傳統(tǒng)、群眾路線和集體決策制度遺產(chǎn)，正在探索創(chuàng)造一種有序的集體決策模式。這一模式的特點(diǎn)是集體領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)一系列黨和國(guó)家重大的會(huì)議制度和咨詢、協(xié)商機(jī)制，形成廣泛、有序的參與。

與美國(guó)比較，中國(guó)的“有序集體決策”模式有諸多亮色。首先，中國(guó)的政治體系有黨、政府（國(guó)務(wù)院）、全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)四大班子組成，黨處在核心位置，最高政治議程的設(shè)置是由黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家各組成機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)一系列民主集中制特點(diǎn)的最高會(huì)議機(jī)制做出的。

在中國(guó)政治議程中，還創(chuàng)造了以中央全會(huì)為核心的“全會(huì)式”決策。如，1978年十一屆三中全會(huì)以及四中全會(huì)啟動(dòng)了農(nóng)村改革，全面推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)動(dòng)階段。再如，2013年的十八屆三中全會(huì)，制定了全面深化改革的總目標(biāo)和2020階段性目標(biāo)。隨后中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室先后成立，小組下設(shè)6個(gè)分組，涉及360多項(xiàng)改革計(jì)劃，堪稱人類歷史上前所未有的雄心勃勃、志在必奪的發(fā)展規(guī)劃。

中央全會(huì)反映出中國(guó)政治議程設(shè)置機(jī)制的特點(diǎn)，中國(guó)還有一系列類似的重要集體決策機(jī)制，他們既是政策的糾錯(cuò)和升級(jí)機(jī)制，又是預(yù)期的制造和保障機(jī)制，更是國(guó)家發(fā)展和改革計(jì)劃的共識(shí)凝聚與構(gòu)建機(jī)制。從中不難看出，與美國(guó)式的“多元主義”相比，中國(guó)有序的集體決策議程設(shè)置模式更具有制度優(yōu)越性。

美“分權(quán)制衡”VS我“分工協(xié)作”

從政策產(chǎn)出模式看中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)

在美國(guó)，三權(quán)分立制度很長(zhǎng)一段時(shí)期曾因其較好的“制衡”功能而受到追捧甚至神化。近年來(lái)，隨著美國(guó)日趨嚴(yán)重的行政司法化現(xiàn)象加劇，立法和司法機(jī)關(guān)攥奪了大量行政職權(quán)，“分權(quán)制衡”機(jī)制逐漸演變?yōu)椤胺駴Q”機(jī)制，這為利益集團(tuán)干擾決策甚至阻撓決策提供了便利的空間和條件。

美國(guó)三權(quán)分立的政治制度過(guò)于“碎片化”，使特殊利益集團(tuán)有了可乘之機(jī)，得以長(zhǎng)期阻礙政府批準(zhǔn)大多數(shù)人所希望看到的政策出臺(tái)。這類現(xiàn)象在美國(guó)越來(lái)越多，無(wú)怪乎《紐約時(shí)報(bào)》專欄作家弗里德曼這樣說(shuō)道：“今天美國(guó)的體制已經(jīng)稱不上是民主政體，而是‘否決政體”。

在現(xiàn)實(shí)中，美國(guó)的特殊利益集團(tuán)可以通過(guò)各個(gè)擊破的方式，劫持整個(gè)決策過(guò)程。高鐵計(jì)劃的癱瘓就是一個(gè)很好例證。奧巴馬在2009年曾提出發(fā)展高鐵計(jì)劃。2011年初，他再次提到將建設(shè)高速鐵路網(wǎng)，在25年之內(nèi)覆蓋80%的美國(guó)人口。這不僅可以改善十分低效的鐵路網(wǎng)，還可刺激就業(yè)。然而，共和黨擔(dān)心奧巴馬此舉會(huì)成為“政治分肥”工程，同時(shí)高鐵網(wǎng)一旦建成，將對(duì)汽車和航空業(yè)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)。于是，龐大的利益集團(tuán)不斷游說(shuō)，使高鐵興建計(jì)劃無(wú)限期推遲。

同美式政治體制中的“分權(quán)制衡”相比，中國(guó)更重視體制各方面的“分工協(xié)作”，這一機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于盡量減少體制中的“否決點(diǎn)”，而盡量增加“協(xié)商點(diǎn)”。

中國(guó)的黨政決策系統(tǒng)分別由四大部分構(gòu)成，地方（主要是省級(jí)）稱為“四套班子”，即黨委、政府、人大和政協(xié)，中央則稱為“四大系統(tǒng)”，其中以中央政治局常委會(huì)為核心，另外包括國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)三大系統(tǒng)。在黨政領(lǐng)導(dǎo)體系頂層，貫穿著民主集中制原則，形成了一個(gè)以分工協(xié)作為特點(diǎn)的一個(gè)大系統(tǒng)。

在這個(gè)系統(tǒng)中，中央政治局把握整體改革走向，國(guó)務(wù)院制定重要領(lǐng)域的各項(xiàng)具體政策，全國(guó)人大履行相關(guān)的法定程序，全國(guó)政協(xié)則發(fā)揮重要的政策咨詢和協(xié)商功能。最高決策者則確保方向不動(dòng)搖，確保政策制定與實(shí)施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性——十一屆三中全會(huì)之后成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將在這方面發(fā)揮重要功能，在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)大膽探索，也允許摸著石頭過(guò)河，推動(dòng)各種實(shí)踐與試驗(yàn)。例如，在中國(guó)影響巨大的五年規(guī)劃，就體現(xiàn)了中國(guó)體制各方面圍繞一個(gè)大目標(biāo)，分工協(xié)作，自下而上和自上而下相結(jié)合，穩(wěn)步推進(jìn)。

在深層次的政治體制方面，中美之間的差異十分明顯。中國(guó)形成了“部委—國(guó)務(wù)院—全國(guó)人大—黨中央”這樣一個(gè)縱向決策體系，各部分之間的分野在于對(duì)重大決策所負(fù)責(zé)的環(huán)節(jié)不同，但高度的政治共識(shí)和授權(quán)關(guān)系，使不同主體統(tǒng)一成為一個(gè)“決策共同體”。其目的是通過(guò)各層面的努力，落實(shí)改革議程目標(biāo)，破解發(fā)展難題，回應(yīng)人民訴求。

美“頂層設(shè)計(jì)”VS我“頂層設(shè)計(jì)”和“摸著石頭過(guò)河”

從決策實(shí)施和落實(shí)機(jī)制看中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)

從議程設(shè)置和政策產(chǎn)出模式來(lái)看，美國(guó)顯然更加注重執(zhí)政的“頂層設(shè)計(jì)”，這使得多元化的利益集團(tuán)可以不經(jīng)任何實(shí)踐檢驗(yàn)，而順利地提出他們中意的議程或政策選項(xiàng)?？梢灾v，“頂層設(shè)計(jì)”是重大利益集團(tuán)通過(guò)立法和司法干預(yù)行政的最好方式。

美國(guó)政策過(guò)程的一般特征可以描述為“先立法，后政策，再實(shí)施”。這一模式中，最重要的政策參與出現(xiàn)在立法階段，各方面的“玩家”圍繞立法過(guò)程展開互動(dòng)和博弈。因此，我們可以理解，為什么在西方國(guó)家十分熱衷于“頂層設(shè)計(jì)”和“立法優(yōu)先”，其根源恰恰在于多元主義的參與模式和三權(quán)分立的政治體制，“頂層設(shè)計(jì)”和“立法優(yōu)先”體現(xiàn)的是重大利益集團(tuán)的訴求。

美國(guó)決策過(guò)程還有另外一個(gè)特點(diǎn)，即所有改革，一旦成功進(jìn)入立法階段，就會(huì)迅速以一系列的政策方式，將改革方案兜售給公眾。在這個(gè)過(guò)程中，有能力的利益集團(tuán)方可進(jìn)行干預(yù)甚至阻撓，但是，一旦政策由利益集團(tuán)推動(dòng)，符合他們的利益，普通公眾難有干預(yù)的能力。

相比而言，中國(guó)則更注重“頂層設(shè)計(jì)”與“摸著石頭過(guò)河”相結(jié)合。不同于“立法優(yōu)先”，中國(guó)的改革議程通常極富彈性，往往先進(jìn)行一系列的政策試點(diǎn)，逐步轉(zhuǎn)化為更大區(qū)域的政策試點(diǎn)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為國(guó)家性的政策或立法。由于黨、政府、人大、政協(xié)四個(gè)方面協(xié)同參與，這一模式兼顧民主與集中，也兼顧民主與科學(xué)。更為關(guān)鍵的是，這種“先試點(diǎn)，后總結(jié)，先局部，后整體，先政策，后立法”的模式，其制度優(yōu)勢(shì)在于立法議程和政策議程并不是先后關(guān)系，而是一個(gè)辯證的、相輔相成的系統(tǒng)。

具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)的重大決策和政策實(shí)施機(jī)制主要建立在三個(gè)重要基礎(chǔ)之上：第一是廣泛而深入的調(diào)查研究；第二是聯(lián)系整體和局部的各類“政策試驗(yàn)”；第三是橫跨黨政部門分野的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。

在中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)集體的日常工作中，很大部分精力是用來(lái)搞調(diào)查研究的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央政治局常委每屆調(diào)研總數(shù)達(dá)到數(shù)百次，平均每位常委多達(dá)數(shù)十次，且調(diào)研的形式十分豐富。然而，如果對(duì)美國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)人的行政日程進(jìn)行研究可發(fā)現(xiàn)，他們很少圍繞政策進(jìn)行直接調(diào)研，而更多是與代表各種利益、尤其是社會(huì)重大利益的人物接觸。中國(guó)決策體制中重視調(diào)查研究和直接經(jīng)驗(yàn)的傳統(tǒng)和特點(diǎn)，是中國(guó)重大決策得以有效推進(jìn)和實(shí)施的重要因素。

在中國(guó)，政策的有效落實(shí)和實(shí)施還有賴于體制內(nèi)廣泛而有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)小組”實(shí)施組織管理、貫徹決策，是中國(guó)政治體制中的一項(xiàng)傳統(tǒng)。改革開放后，根據(jù)不同階段政府工作的任務(wù)，成立了各種形式的協(xié)調(diào)小組和領(lǐng)導(dǎo)小組。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)務(wù)院層面約有幾十個(gè)這樣的小組。這些小組，其縱向貫穿從中央到地方，橫向橫跨黨政分野，因此是一種覆蓋范圍廣、干預(yù)能力強(qiáng)的“立體式協(xié)調(diào)”機(jī)制。

總之，中國(guó)的各項(xiàng)改革，受惠于中國(guó)決策體制的優(yōu)勢(shì)，同樣，中國(guó)的決策體制也隨著中國(guó)的改革發(fā)展而革新，它將在中國(guó)持續(xù)的發(fā)展進(jìn)步中，向人民證明中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的巨大歷史優(yōu)勢(shì)，也將向全世界彰顯中國(guó)政治制度的優(yōu)越性。 （責(zé)任編輯：翁淮南）