我國廣告管理體制改革芻議

□ 周茂君

我國廣告管理體制改革芻議

□ 周茂君*

改革我國行政主導(dǎo)型廣告管理體制，打破行政主導(dǎo)型體制中廣告行政管理主宰一切的固有模式和框架，建立行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制，用“行業(yè)主導(dǎo)”代替“行政主導(dǎo)”、“行業(yè)管理”取代“行政管理”，并將廣告行政管理、廣告審查和廣告社會(huì)監(jiān)督統(tǒng)一納入這個(gè)體制內(nèi)，構(gòu)成一個(gè)完整的廣告市場(chǎng)管理體系，由此必將促使廣告管理體制在整體結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、相互關(guān)系、運(yùn)行流程以及它們各自在廣告管理過程中扮演的角色隨之發(fā)生變革。

廣告管理體制 行政主導(dǎo) 行業(yè)主導(dǎo)

進(jìn)入新時(shí)期以來，我國逐步建立起以廣告行政管理系統(tǒng)為主體，以廣告審查制度、廣告行業(yè)自律制度和廣告社會(huì)監(jiān)督機(jī)制為必要補(bǔ)充的行政主導(dǎo)型廣告管理體制。這種“泛行政化”廣告管理體制造成體制不順和管理缺位，致使我國廣告管理內(nèi)容雷同、方法簡單、手段缺乏、形式單一，難以形成管理行為的層次性和管理方式的豐富性。

改革現(xiàn)行的行政主導(dǎo)型體制，建立既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和WTO規(guī)則要求，又符合國情的行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制，其核心就在于剝離政府部分行政管理職能，強(qiáng)調(diào)“小政府、大社會(huì)”和與國際慣例接軌，使廣告行業(yè)管理、廣告行政管理、廣告審查和廣告社會(huì)監(jiān)督既分工明確、職責(zé)清晰、運(yùn)作獨(dú)立，又相互配合、補(bǔ)充協(xié)調(diào)。

一、我國行政主導(dǎo)型廣告管理體制運(yùn)行現(xiàn)狀

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國設(shè)置了專門的廣告管理機(jī)構(gòu)并制定了專門的綜合性廣告管理法律、法規(guī)，這是比較少見的。①同時(shí)，和西方發(fā)達(dá)國家一樣，我國也建立起了廣告管理體制。但是，由于中、西方廣告管理體制在整體框架上完全不同，在結(jié)構(gòu)上存在巨大差異，在運(yùn)作上有著明顯區(qū)別，使得我國行政主導(dǎo)型廣告管理體制運(yùn)行起來，就不像西方發(fā)達(dá)國家那樣顯得得心應(yīng)手，游刃有余，其管理也難以真正到位。

(一)集行政管理與行業(yè)指導(dǎo)于一身的廣告行政管理

在我國，各級(jí)廣告管理機(jī)關(guān)的主要職能是進(jìn)行廣告市場(chǎng)管理，同時(shí)，還把本來應(yīng)該由廣告行業(yè)組織做的事承擔(dān)下來，身兼二職:“國務(wù)院明確規(guī)定工商行政管理機(jī)關(guān)在承擔(dān)廣告市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，還要承擔(dān)廣告行業(yè)發(fā)展的職能。這種由一個(gè)部門承擔(dān)兩種職能的現(xiàn)象，不僅在現(xiàn)行政府部門的職能中不多見，在國外廣告監(jiān)管體制中更是少見?！雹趶V告管理機(jī)關(guān)對(duì)廣告行業(yè)的指導(dǎo)體現(xiàn)在:其一，代行行業(yè)管理工作。我國目前還沒有統(tǒng)一的廣告行業(yè)主管部門，廣告管理機(jī)關(guān)實(shí)際上代行著行業(yè)管理的某些工作，如反映廣告行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、表達(dá)廣告業(yè)呼聲、為廣告業(yè)服務(wù)等。其二，指導(dǎo)同級(jí)廣告行業(yè)組織。廣告管理機(jī)關(guān)還應(yīng)指導(dǎo)同級(jí)廣告行業(yè)組織的工作，充分發(fā)揮其作用。其三，對(duì)廣告主、廣告經(jīng)營者的引導(dǎo)與指導(dǎo)。即指導(dǎo)廣告主正確進(jìn)行廣告宣傳，制定、實(shí)施適合廣告主自身和市場(chǎng)環(huán)境的廣告戰(zhàn)略，取得最佳的廣告效果，增加經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益;指導(dǎo)廣告經(jīng)營者建立、健全規(guī)章制度，保證合法經(jīng)營的順利進(jìn)行。所有這些工作都應(yīng)該是行業(yè)主管部門和廣告行業(yè)組織分內(nèi)的事，但卻被政府職能部門賦予了廣告管理機(jī)關(guān)。顯然，這種將行政管理與行業(yè)指導(dǎo)皆賦予廣告管理機(jī)關(guān)的做法，不僅加重了它的工作負(fù)擔(dān)，使其心系兩頭，難以兼顧，而且繁重的行業(yè)指導(dǎo)任務(wù)更使它深陷廣告行業(yè)的具體事務(wù)之中，難以將自己的全部精力集中在廣告管理的本職上，因“當(dāng)局者迷”而容易對(duì)廣告行業(yè)發(fā)展失去判斷，最終影響廣告監(jiān)管工作的正常開展。

(二)“雙軌制”的廣告審查

從《廣告法》頒布并施行后，我國就建立了廣告審查“雙軌”制，由有關(guān)行政主管部門依照法律、行政法規(guī)對(duì)“利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊以及其他媒介發(fā)布藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等商品廣告”進(jìn)行審查，其他商品或服務(wù)廣告，則仍由廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者負(fù)責(zé)“審查”，顯示出廣告審查“雙軌”制的固有局限性:其一，由有關(guān)行政主管部門審查其下屬企業(yè)的廣告，鑒于二者的上下行政隸屬關(guān)系，容易造成審查過程難以依法進(jìn)行或?qū)彶榻Y(jié)果的“審而不查”。在廣告管理體制尚不健全的情況下，這種“審而不查”對(duì)社會(huì)、行業(yè)和消費(fèi)者的危害非常大。其二，將上述四種商品以外的其他商品或服務(wù)廣告排除在政府行政主管部門的審查之外，這不能不說是該廣告審查制度的一大弊端。廣告審查“雙軌”制在一定程度上遏制了藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等特殊商品出現(xiàn)虛假或違法廣告的可能，較之單純依靠廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者對(duì)這類廣告進(jìn)行審查，具有進(jìn)步意義;但是，仍然負(fù)責(zé)審查其他商品或服務(wù)廣告的廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者，既是廣告活動(dòng)的組織者、參加者，要從事廣告經(jīng)營活動(dòng)，又是廣告的審查者，要行使廣告審查職責(zé)，集廣告經(jīng)營和廣告審查于一身，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，在審查廣告時(shí)，往往把關(guān)不嚴(yán)，致使虛假或違法廣告“漏網(wǎng)”。因此，無論是有關(guān)行政主管部門審查特殊商品廣告時(shí)的“審而不查”，還是廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者對(duì)其他商品或服務(wù)廣告的“把關(guān)不嚴(yán)”，都凸顯出廣告審查“雙軌”制存在諸多問題，其現(xiàn)狀很難令人滿意。

(三)行政隸屬化的廣告行業(yè)自律

我國各級(jí)廣告管理機(jī)關(guān)代行部分行業(yè)管理的工作，將行政管理機(jī)關(guān)的行政隸屬關(guān)系帶到了廣告行業(yè)，扭曲了廣告管理機(jī)關(guān)與廣告行業(yè)組織的關(guān)系，致使廣告行業(yè)組織與廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者的關(guān)系隨之發(fā)生改變。

傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制習(xí)慣于把行業(yè)組織行政化，一切以行政命令為準(zhǔn)，根本不重視，甚至完全忽視行業(yè)組織的自律功能和作用。因此，我國廣告管理機(jī)關(guān)與廣告行業(yè)組織長期處于一種上級(jí)與下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系，即使在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的今天，這種狀況仍沒有多少改變。這種不正常關(guān)系極大地模糊和混淆了二者的職責(zé)界限:前者是廣告管理機(jī)關(guān)，代表政府，按照一定的法律、法規(guī)行使管理職能，是國家意志的體現(xiàn)，是一種行政行為;后者則代表著廣告行業(yè)，在廣告行業(yè)內(nèi)部按照一定的自律規(guī)則進(jìn)行行業(yè)自律，是一種自律行為，它反映著本行業(yè)的共同愿望。它們之間的正確關(guān)系應(yīng)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，即廣告行業(yè)組織在廣告管理機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下開展工作，而不是在它的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

由這種行政隸屬關(guān)系出發(fā)，廣告行業(yè)組織與廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者的關(guān)系也相應(yīng)地被行政隸屬化了，甚至廣告行業(yè)組織可以直接干涉廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者的廣告業(yè)務(wù)活動(dòng)，這是一種極端不正常的關(guān)系。按照《中國廣告協(xié)會(huì)章程》的規(guī)定，國內(nèi)各級(jí)廣告協(xié)會(huì)應(yīng)在各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，“按照國家有關(guān)方針、政策和法規(guī)，對(duì)全國廣告宣傳與經(jīng)營進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、咨詢、服務(wù)”，即組織廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者進(jìn)行自我約束與自我管理，而不是任何形式的行政干預(yù)或越俎代庖。

(四)“官意民辦”的廣告社會(huì)監(jiān)督

我國的消費(fèi)者組織由政府出面組建，掛靠于同級(jí)政府機(jī)關(guān)，主要成員來自政府部門，這就意味著二者在組織層面上發(fā)生交叉，并且消協(xié)的組織目標(biāo)必然反映政府的要求，行動(dòng)必然受政府的影響和牽制。當(dāng)然，從總體上看，政府與消協(xié)的總體目標(biāo)應(yīng)該是一致的，此時(shí)的影響與牽制基本上就是正面的，有利于消協(xié)維權(quán)職能的發(fā)揮。比如，2001年轟動(dòng)全國的三菱帕捷羅事件和日航糾紛之所以能得到比較完滿的解決，不僅在于消協(xié)的努力，而且更離不開政府有關(guān)部門的全力支持。但是，政府與消協(xié)的目標(biāo)與意圖并不總是一致的，政府作為整個(gè)國家的管理者，所要考慮的事情往往更宏觀也更復(fù)雜，有時(shí)就不得不犧牲某些局部、群體或個(gè)體的利益。而對(duì)政府而言微觀層面的利益，可能正是消協(xié)一類的組織所要關(guān)注的。由于消協(xié)對(duì)工商局等政府部門的依附，使其不得不重視政府的意見，自覺避免與政府機(jī)構(gòu)發(fā)生矛盾，甚至自覺地將政府組織的意圖化為自己的目標(biāo)。另外，由于對(duì)政府的依賴，在一定程度上影響了消協(xié)提高服務(wù)質(zhì)量的積極性，直接結(jié)果就是損害消費(fèi)者的維權(quán)信心。

二、行政主導(dǎo)型廣告管理體制存在弊端

我國行政主導(dǎo)型廣告管理體制是圍繞著廣告行政管理系統(tǒng)建立起來的。過于濃厚的行政色彩，使廣告行政管理一統(tǒng)天下，并將其行政權(quán)力逐漸向廣告審查、廣告行業(yè)自律和廣告社會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域滲透，為它們打上濃厚的行政管理色彩，彼此之間分工不明確，職責(zé)不清晰，甚至角色錯(cuò)位，功能趨同，難以對(duì)廣告市場(chǎng)實(shí)施切實(shí)有效的管理。

(一)“泛行政化”廣告管理體制造成體制不順

一般來說，廣告行政管理系統(tǒng)的職能，是制定相關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)廣告市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)廣告違法行為進(jìn)行處罰，即只扮演“游戲規(guī)則”制定者和市場(chǎng)監(jiān)管者的角色。但是，具體實(shí)踐中，廣告行政管理系統(tǒng)的管理權(quán)限卻極度擴(kuò)張，不同程度地向廣告審查、廣告行業(yè)自律、廣告社會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域滲透——通過《廣告法》，用立法的形式，規(guī)定由相關(guān)行政主管部門對(duì)藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥和獸藥等特殊商品廣告進(jìn)行審查，將部分廣告審查權(quán)納入行政管理的范疇;廣告行業(yè)主管部門暫時(shí)缺位，廣告管理機(jī)關(guān)肩負(fù)行業(yè)管理的重任，制訂行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，扮演“上級(jí)主管部門”的角色，身兼二職(監(jiān)管者和領(lǐng)導(dǎo)者)，將廣告行業(yè)納入其管轄范疇;在政府行政權(quán)力主導(dǎo)下，廣告社會(huì)監(jiān)督組織也是政府行政管理部門之一，沒有多少獨(dú)立性與自主性可言，它不得不體現(xiàn)政府意志，不得不盡量與官方意見保持一致，而對(duì)消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)，則被放到了第二位。被行政權(quán)力主導(dǎo)的廣告行政管理、廣告審查、廣告行業(yè)自律和廣告社會(huì)監(jiān)督，都存在身份雷同、管理權(quán)限相似、職責(zé)模糊的弊端。

這種職責(zé)界限的混淆帶來了廣告管理的諸多問題，“監(jiān)管主觀性強(qiáng)、隨意性強(qiáng)導(dǎo)致的高社會(huì)成本和低效率”，“多頭管理引發(fā)的相互推諉，出現(xiàn)政府管理的缺位或越位現(xiàn)象”，“廣告監(jiān)管條塊分割，導(dǎo)致各主體部門之間執(zhí)法艱難”③?！皬膹V告監(jiān)管體制上說，其運(yùn)行模式存在著缺陷”，“從法律體系上講，廣告監(jiān)管法律體系存在漏洞”④。由此，中國廣告監(jiān)管體系走入“囚徒困境”:“‘多頭管理’并存，眾口難調(diào)”，“監(jiān)管組織體系殘缺不全”，“監(jiān)管法規(guī)亟需完善”，“行政監(jiān)管執(zhí)行力軟弱”，“行業(yè)自律體系不完整”，“社會(huì)監(jiān)管形同虛設(shè)”⑤。“經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國廣告法規(guī)體系和執(zhí)法體系應(yīng)對(duì)日新月異的廣告界，存在著較為嚴(yán)重的‘內(nèi)容缺失’問題，政府、廣告主、廣告經(jīng)營者以及廣告發(fā)布者各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)不明晰?！雹捱@些分析都十分中肯、深刻。

(二)由體制不順帶來廣告管理缺乏層次

將行政化的管理體制引入廣告行業(yè)，習(xí)慣性地用行政管理取代正常的廣告審查、廣告行業(yè)自律和廣告社會(huì)監(jiān)督，使廣告行業(yè)從組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置到運(yùn)作模式的選擇，都深深地打上了行政管理的烙印，成為一種泛行政化的“四不像”，缺乏自身的獨(dú)立身份與獨(dú)立運(yùn)作。由“泛行政化”廣告管理體制決定，我國廣告管理缺乏層次性。按照一般常理，廣告行政管理、廣告審查、廣告行業(yè)自律和廣告社會(huì)監(jiān)督應(yīng)該分屬四個(gè)不同的系統(tǒng)，盡管互相之間不乏交叉重疊的地方，但是卻是各不相同、層次分明的。然而，在泛行政化的廣告管理體制下，它們有太多的相同、相似之處，缺乏彼此之間的明顯區(qū)隔。在我國的廣告管理過程中，無論是哪個(gè)管理系統(tǒng)出手都有幾分行政管理的影子，缺乏行政管理之外的層次性、特色化管理。

三、構(gòu)建行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制的設(shè)想

構(gòu)建行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制，就是要摒棄行政主導(dǎo)型體制，凸顯行業(yè)主導(dǎo)型體制的優(yōu)勢(shì);就是要回歸廣告行業(yè)組織的民間屬性，使其肩負(fù)起對(duì)廣告行業(yè)的指導(dǎo);就是要建構(gòu)新的廣告管理體制的結(jié)構(gòu)，分清主次，協(xié)調(diào)各要素之間的關(guān)系;就是要增加廣告行業(yè)管理規(guī)則和行業(yè)管理的“剛”性。

(一)行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制的結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素及相互關(guān)系

與行政主導(dǎo)型體制相比，行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制的突出特點(diǎn)在于，廣告行業(yè)管理在實(shí)踐中占有主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，行政管理則退居次席。自然而然地，廣告管理體制的結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、相互關(guān)系及其運(yùn)行流程，也隨之發(fā)生變革。

1.行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制的結(jié)構(gòu)

行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制，就是要使行業(yè)管理在廣告市場(chǎng)管理體系中占有主體地位，使廣告行業(yè)管理、廣告審查和廣告社會(huì)監(jiān)督在管理職能、管理方式上更多地與廣告行政管理形成必要的區(qū)隔與差異，表現(xiàn)出各自的獨(dú)立性與自主性。要實(shí)現(xiàn)這種變革，必須從改變廣告管理體制的結(jié)構(gòu)開始，如圖1所示:

圖1 行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制結(jié)構(gòu)圖

圖1由外圈、內(nèi)圈和介于外圈與內(nèi)圈之間的三個(gè)小圈組成。外圈為廣告市場(chǎng)管理體系，它包含了廣告行業(yè)管理制度、廣告行政管理系統(tǒng)、廣告審查制度和廣告社會(huì)監(jiān)督機(jī)制四大部分。其中，廣告行業(yè)管理制度居于中心地位，廣告行政管理系統(tǒng)、廣告審查制度和廣告社會(huì)監(jiān)督機(jī)制則環(huán)繞著它，呈三足鼎立、共同拱衛(wèi)之勢(shì)，處于從屬地位。與行政主導(dǎo)型體制框架圖相比，其改變和創(chuàng)新表現(xiàn)在:打破了行政主導(dǎo)型體制中廣告行政管理系統(tǒng)主宰一切的固有模式和框架，突出廣告行業(yè)管理制度的主導(dǎo)地位，并將廣告行政管理系統(tǒng)、廣告審查制度和廣告社會(huì)監(jiān)督機(jī)制統(tǒng)一納入這個(gè)體制內(nèi)，構(gòu)成一個(gè)完整的廣告市場(chǎng)管理體系。

2.行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制構(gòu)成要素

行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制的構(gòu)成要素仍由四大部分構(gòu)成，即廣告行業(yè)管理制度、廣告行政管理系統(tǒng)、廣告審查制度和廣告社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。就構(gòu)成要素名稱而言，除了廣告行業(yè)自律制度變?yōu)閺V告行業(yè)管理制度外，其他三大要素的改變不是很大，但是其內(nèi)涵與外延已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，甚至是變革。

(1)廣告行業(yè)管理制度。

與現(xiàn)行的廣告行業(yè)自律制度相比，廣告行業(yè)管理制度似乎只是字面上將“自律”變成了“管理”，但其內(nèi)涵與管理方式已發(fā)生了根本性的變革:廣告行業(yè)自律制度更多地著眼于道德層面的“自律”，強(qiáng)調(diào)廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者的自我約束和自覺遵守，未能形成硬性的約束機(jī)制，約束力微乎其微。很多時(shí)候，自律結(jié)果的好壞，完全取決于市場(chǎng)主體的道德水準(zhǔn)和職業(yè)素養(yǎng)的高低。新型的廣告行業(yè)管理制度則要在四個(gè)層面實(shí)現(xiàn)突破:其一，在組織層面，廣告行業(yè)組織是廣告行業(yè)內(nèi)廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者自發(fā)成立的，是廣告行業(yè)的代言人，是其利益的真實(shí)體現(xiàn)者;其二，在角色定位層面，廣告行業(yè)組織是廣告行業(yè)的管理者，既要站在廣告行業(yè)的立場(chǎng)上為其利益與政府部門進(jìn)行交涉，為全行業(yè)的利益“鼓與呼”，又要擔(dān)負(fù)起行業(yè)管理的重任，對(duì)全行業(yè)實(shí)施切實(shí)有效的管理;其三，在規(guī)則層面，廣告行業(yè)管理規(guī)則既是廣告行業(yè)真實(shí)意愿的表達(dá)，又體現(xiàn)了全行業(yè)遵守它的自覺;這個(gè)規(guī)則不僅僅停留在行業(yè)自律層面，而且還應(yīng)盡快進(jìn)入行業(yè)管理階段，發(fā)揮其行為規(guī)范作用，為全行業(yè)帶來“秩序”;其四，在制度層面，要用制度促管理，用制度帶來廣告行業(yè)管理的規(guī)范化，從而避免在現(xiàn)行廣告管理體制中由于過分“人治”而出現(xiàn)的尷尬與無奈。

(2)廣告行政管理系統(tǒng)。

從表面上看，廣告行政管理系統(tǒng)與現(xiàn)行的相比沒有任何改變，實(shí)則差別巨大:其一，從“現(xiàn)行”到“新型”，就是從“無限”到“有限”的過程。與現(xiàn)行廣告行政管理系統(tǒng)中政府行政權(quán)力被泛化、濫用，甚至被擴(kuò)展到“無限”相比，新型的廣告行政管理系統(tǒng)的管理權(quán)限將被有效控制，它只在廣告行政管理的有限區(qū)域內(nèi)發(fā)揮作用，而且其作用也十分“有限”。其二，作為從“無限”到“有限”的具體體現(xiàn)，廣告行政管理系統(tǒng)的職能主要表現(xiàn)在廣告管理法律、法規(guī)的制定和對(duì)廣告、廣告活動(dòng)的事后監(jiān)管上。其三，廣告行政管理系統(tǒng)的角色轉(zhuǎn)換。在現(xiàn)行體制下，廣告行政管理系統(tǒng)是廣告行業(yè)的管理者——行政管理者和行業(yè)管理者，身兼二職，往往行政管理與行業(yè)管理難以分清，從而造成管理者的角色模糊和管理混亂;新型的廣告行政管理系統(tǒng)促使廣告行政管理的角色轉(zhuǎn)換——由“管理者”到“服務(wù)者”，以及職能轉(zhuǎn)型——由“管理”到“服務(wù)”。

(3)廣告審查制度。

相比于現(xiàn)行的廣告審查制度，新型的廣告審查制度最大的改變?cè)谟凇蓮V告審查“雙軌”制變?yōu)椤靶袠I(yè)類型”廣告審查制度。在廣告審查“雙軌”制下，藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等特殊商品廣告由相應(yīng)的行政主管部門審查，實(shí)則是一種行政審查，由于有或多或少的行政因素?fù)诫s進(jìn)去，必然造成廣告審查缺乏獨(dú)立性與自主性;而由廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者共同審查除上述四種特殊商品之外的商品或服務(wù)廣告，則由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使而自縛手腳，最終讓廣告審查變成事實(shí)上的“審而不查”?！靶袠I(yè)類型”廣告審查制度堅(jiān)持“行業(yè)審查”，主要體現(xiàn)在:其一，廣告審查機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為行業(yè)性的民間機(jī)構(gòu)。它盡管可以吸收官方的代表和廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者的成員加入，但絕對(duì)不能因此喪失自身的獨(dú)立性，變成體現(xiàn)官方意志和廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者利益的工具;也就是說，它要獨(dú)立于上述利益主體之外，只對(duì)廣告行業(yè)和廣告受眾負(fù)責(zé)。其二，廣告審查機(jī)構(gòu)的運(yùn)作具有獨(dú)立性與自主性。亦即它的運(yùn)作既不能受政府行政權(quán)力因素的干擾，又不會(huì)被廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，將獨(dú)立審查與自主審查落到實(shí)處。

(4)廣告社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

由“官意民辦”性質(zhì)決定，現(xiàn)有廣告社會(huì)監(jiān)督組織存在著太多對(duì)政府行政權(quán)力的借用和依賴，做了不少體現(xiàn)官方意志卻違背市場(chǎng)規(guī)律和消費(fèi)者意愿的事情，由此將廣告社會(huì)監(jiān)督組織及其運(yùn)作弄得不尷不尬、面目模糊。改革現(xiàn)行廣告社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，就是要實(shí)現(xiàn)其民間屬性的回歸，即實(shí)現(xiàn)“一分離”、“三調(diào)動(dòng)”:所謂“一分離”，就是要讓廣告社會(huì)監(jiān)督組織剝離政府的行政權(quán)力，分離為真正的民間組織，并獨(dú)立運(yùn)作，變成真正意義上的“消費(fèi)者斗士”;而“三調(diào)動(dòng)”則是要調(diào)動(dòng)政府消保機(jī)構(gòu)、企業(yè)消保部門和民間消保組織的主動(dòng)性和積極性，從三個(gè)層面重建全方位廣告社會(huì)監(jiān)督體系及其運(yùn)行機(jī)制。

3.構(gòu)成要素的相互關(guān)系

現(xiàn)行的行政主導(dǎo)型廣告管理體制最突出的特征就是行政權(quán)力的泛化與濫用，由此決定了其構(gòu)成要素的相互關(guān)系:廣告管理實(shí)際上是在以政府行政管理為主導(dǎo)的前提下，以廣告審查、廣告行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督管理作為必要的輔助與補(bǔ)充，四者之間互為依存、互相協(xié)調(diào)和互相補(bǔ)充。在新型的行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制下，廣告行政管理系統(tǒng)仍然存在，并發(fā)揮重要作用，但其中的主導(dǎo)因素由“行政主導(dǎo)”變?yōu)椤靶袠I(yè)主導(dǎo)”，“去行政化”特征顯著。首先，在新型的廣告管理體制中，廣告行業(yè)管理居于中心地位，起著主導(dǎo)作用，其余的廣告行政管理、廣告審查和廣告社會(huì)監(jiān)督則處于從屬和次要地位，是對(duì)廣告行業(yè)管理的補(bǔ)充。其次，廣告行業(yè)管理、廣告行政管理、廣告審查和廣告社會(huì)監(jiān)督既各司其職，互不重疊，又分工協(xié)作，互相配合。這樣，現(xiàn)行體制中極端分散、各自為政、條塊分割和功能趨同的四大管理要素，就形成一個(gè)統(tǒng)一的廣告市場(chǎng)管理大系統(tǒng)，上述四大管理要素則成為其中的四個(gè)子系統(tǒng)。

(二)行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制的運(yùn)行

由于結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素的根本性變革，行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制的運(yùn)行軌跡和運(yùn)行方式隨之發(fā)生改變。具體來說，行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制的運(yùn)行軌跡，主要朝著行業(yè)內(nèi)在管理和行業(yè)外在規(guī)范兩個(gè)方向延伸。如圖2所示:

圖2 行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制運(yùn)行框架圖一

作為行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制的主體部分，廣告行業(yè)管理實(shí)際上是一種廣告行業(yè)的內(nèi)在管理，它主要從廣告行業(yè)管理規(guī)則和廣告道德兩個(gè)層面，對(duì)廣告市場(chǎng)主體、廣告市場(chǎng)運(yùn)作、廣告活動(dòng)和廣告信息進(jìn)行管理;而廣告審查、廣告行政管理和廣告社會(huì)監(jiān)督則構(gòu)成廣告管理新體制的外在規(guī)范部分，在整個(gè)廣告管理體制中居于次要地位，是對(duì)廣告行業(yè)管理的必要補(bǔ)充。最關(guān)鍵的問題是，廣告審查、廣告行政管理和廣告社會(huì)監(jiān)督進(jìn)行外在規(guī)范的對(duì)象是誰?廣告行業(yè)內(nèi)在管理與外在規(guī)范之間到底有沒有關(guān)聯(lián)?要回答這些問題，還得從廣告行業(yè)內(nèi)在管理的管理對(duì)象和外在規(guī)范的規(guī)范對(duì)象入手。關(guān)于這點(diǎn)，可以從圖3中獲得更加直觀的認(rèn)識(shí)和印象:

圖3 行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制運(yùn)行框架圖二

廣告行業(yè)管理作為廣告市場(chǎng)管理的主體部分，其管理范圍和管理對(duì)象較為寬泛，廣告市場(chǎng)主體、廣告市場(chǎng)運(yùn)作、廣告活動(dòng)和廣告信息皆被納入其管轄范圍，成為管理對(duì)象。而廣告審查、廣告行政管理和廣告社會(huì)監(jiān)督，則主要對(duì)廣告信息進(jìn)行外在規(guī)范——廣告審查負(fù)責(zé)廣告發(fā)布前的審查，即事前審查;廣告行政管理負(fù)責(zé)對(duì)廣告發(fā)布過程的監(jiān)管，即事中監(jiān)管;廣告社會(huì)監(jiān)督負(fù)責(zé)對(duì)廣告發(fā)布后的監(jiān)督，即事后監(jiān)督。需要說明的是，廣告行政管理系統(tǒng)盡管也承擔(dān)著對(duì)廣告市場(chǎng)主體、廣告市場(chǎng)運(yùn)作和廣告活動(dòng)的外在規(guī)范任務(wù)，比如，對(duì)廣告主的主體資格管理、對(duì)廣告公司的注冊(cè)登記管理、對(duì)廣告媒體的經(jīng)營資格管理等任務(wù)，但是其工作的重心顯然不是這些，而是對(duì)正在進(jìn)行中的廣告信息發(fā)布過程的監(jiān)管。

圖2和圖3所展示的行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制的運(yùn)行框架，基本上理順了廣告行業(yè)管理與廣告審查、廣告行政管理、廣告社會(huì)監(jiān)督之間的關(guān)系，以及它們各自的管理對(duì)象和規(guī)范重點(diǎn)。然而，行業(yè)主導(dǎo)型體制究竟如何運(yùn)行?行業(yè)內(nèi)在管理與外在規(guī)范如何關(guān)聯(lián)?內(nèi)在管理與外在規(guī)范的交匯處或者連接點(diǎn)在哪里?這些問題，擬用圖4、圖5、圖6來加以說明:

圖4 行業(yè)主導(dǎo)型廣告管理體制運(yùn)行框架圖三

圖5 廣告行業(yè)內(nèi)在管理運(yùn)行流程圖

圖4顯示，廣告信息是行業(yè)內(nèi)在管理與行業(yè)外在規(guī)范的交匯點(diǎn)與連接點(diǎn)。就行業(yè)內(nèi)在管理而言，廣告行業(yè)組織借助廣告行業(yè)管理規(guī)則和廣告道德對(duì)廣告市場(chǎng)主體、廣告市場(chǎng)運(yùn)作和廣告運(yùn)動(dòng)進(jìn)行管理，其最終的落腳點(diǎn)和最后的歸屬都是廣告信息?？梢哉f，廣告信息才是廣告行業(yè)管理的重點(diǎn)。對(duì)行業(yè)外在規(guī)范來說，無論是事前審查的廣告審查，還是事中監(jiān)管的廣告行政管理，抑或是主抓事后監(jiān)督的廣告社會(huì)監(jiān)督，也都圍繞著規(guī)范廣告信息而展開。廣告信息是行業(yè)主導(dǎo)型體制兩大運(yùn)行路徑的黏合劑，正是由于廣告信息的存在，行業(yè)內(nèi)在管理與外在規(guī)范才在運(yùn)行過程中對(duì)接在一起，構(gòu)成一個(gè)完整的運(yùn)行體系。

圖6 廣告行業(yè)外在規(guī)范運(yùn)行流程圖

再看圖5，廣告行業(yè)內(nèi)在管理流程主要由四個(gè)環(huán)節(jié)組成:管理主體，管理依據(jù)，管理方式，管理對(duì)象;與之相對(duì)應(yīng)的是廣告行業(yè)組織，廣告行規(guī)、廣告道德，行規(guī)約束、道德自律，廣告市場(chǎng)主體、廣告市場(chǎng)運(yùn)作、廣告活動(dòng)、廣告信息。從圖5可以看出，廣告行業(yè)內(nèi)在管理的管理主體是廣告行業(yè)組織，這就與現(xiàn)行的行業(yè)管理由政府廣告管理機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)，形成了鮮明的對(duì)比;其管理依據(jù)是廣告行規(guī)與廣告道德，與現(xiàn)行的注重廣告道德條款、廣告行業(yè)自律規(guī)則“似有若無”不同;其管理方式是行規(guī)約束和道德自律，與現(xiàn)行的只提道德自律、根本無視行規(guī)約束相異;其管理對(duì)象為廣告市場(chǎng)主體、廣告市場(chǎng)運(yùn)作、廣告活動(dòng)和廣告信息，與現(xiàn)行的廣告行業(yè)組織只借助道德輿論的力量對(duì)廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者的行為進(jìn)行道德自律大異其趣。

廣告行業(yè)外在規(guī)范的運(yùn)行流程，請(qǐng)看圖6，規(guī)范主體、規(guī)范依據(jù)、規(guī)范方式和規(guī)范對(duì)象構(gòu)成了廣告行業(yè)外在規(guī)范運(yùn)行流程的四個(gè)環(huán)節(jié)。與現(xiàn)行的行政主導(dǎo)型廣告管理體制相比，作為規(guī)范主體的廣告審查機(jī)構(gòu)、廣告行政管理機(jī)關(guān)、廣告社會(huì)監(jiān)督組織的分工更加明確，管理對(duì)象更加單純——對(duì)廣告信息進(jìn)行事前審查、事中監(jiān)管和事后監(jiān)督，除此之外的其他職責(zé)則處于次要位置。顯而易見，廣告行業(yè)外在規(guī)范的主次更加清晰，實(shí)際管理活動(dòng)更容易到位。

注釋:

① 西方發(fā)達(dá)國家很少設(shè)立專門的廣告管理機(jī)構(gòu)，也很少制定專門的綜合性的廣告管理法律、法規(guī)，只是將廣告作為市場(chǎng)營銷中的一個(gè)環(huán)節(jié)加以規(guī)范。由于其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史悠久，對(duì)市場(chǎng)各個(gè)環(huán)節(jié)的管理十分到位，因而其對(duì)廣告的管理也十分有效。

② 劉凡.中外廣告監(jiān)管體制比較研究.現(xiàn)代廣告，2006:4.

③ 張金海.論我國廣告監(jiān)管體制的合理性建構(gòu).現(xiàn)代廣告，2006:16.

④ 劉玲，趙世清.論我國廣告監(jiān)管制度及完善.現(xiàn)代廣告，2006:35.

⑤ 楊海軍.中國廣告監(jiān)管的“拐點(diǎn)”.現(xiàn)代廣告，2006:32.

⑥ 黃升民，陳素白.對(duì)中國廣告監(jiān)管核心的思考.現(xiàn)代廣告，2006:14.

On the Reformation of the Advertising Management System of China

The reformation of the administration－led advertising management system for treating its dysfunction and drawback of lacking different levels of management is to establish an industry－led advertising management system in which the industry－led system replacing the administration－led one and the management by the industry replacing the one by administration，through breaking the existing model and frame as well as putting the advertising administrative management，advertising censorship and social supervision together into the new system to form a complete system of advertising market management，and hence the advertising management system will definitely change with the above reformation in its whole structure，components，mutual relationship，operating procedure and their individual roles during the management process.

The advertising management system;administration－led;industry－led

Zhou Maojun Ph.D，Professor，School of Journalism ＆ Communication，Wuhan University.Majoring in Advertising communication，Media management and the study of new media.

* 周茂君，博士，武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事廣告?zhèn)鞑?、媒介?jīng)營和新媒體研究。