貴州省土地整治工程預算存在問題及建議

羅 睿，何騰兵，李 博

（1. 貴州大學資源與環(huán)境工程學院，貴州 貴陽550025；2. 貴州大學農(nóng)學院新農(nóng)村發(fā)展研究院，中國西部能力發(fā)展研究中心，貴州 貴陽550025）

90年代末，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)[1997]11 號）提出，要積極推進土地整理，搞好土地建設(shè)[1]；1999年修訂的《土地管理法》提出，國家鼓勵土地整理。2012年，新一輪的《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》指出：“土地整治是以保護耕地資源、提高土地利用效率、改善土地利用條件為主要目的，采取工程、生物措施對現(xiàn)有土地資源所進行的一系列活動的總稱，是對土地資源數(shù)量、結(jié)構(gòu)布局和利用方式重新進行組織和優(yōu)化升級的過程”[2]。

2005年以前，土地整治尚無本行業(yè)預算標準定額，只能依據(jù)暫定預算編制辦法的要求，套用其他行業(yè)的預算定額進行工程預算的編制。而其他行業(yè)工程建設(shè)標準通常高于土地整治工程建設(shè)標準，個別地方在編制預算時甚至隨意套用較高造價標準的定額標準，給預算審查、資金管理帶來一定困難。針對這些情況，國土資源部在2000年先后頒布了《土地開發(fā)整理項目資金管理暫行辦法》和《土地開發(fā)整理項目預算編制暫行辦法》等管理辦法并開展了一系列實際工作，使項目預算編制方法基本實現(xiàn)了全系統(tǒng)的格式規(guī)范。但土地整治項目預算編制的依據(jù)標準仍存在選用定額偏高的現(xiàn)象，尚未從根本上解決問題。2005年4月，財政部聯(lián)合國土資源部發(fā)布了《土地開發(fā)整理預算定額標準》（試行稿）[以下簡稱《標準》（2005）]，該標準在加強土地整治項目預算管理、規(guī)范土地整治項目預算的編制和審查等方面發(fā)揮了重要作用[3]。但隨著土地整治的逐步規(guī)?；途C合化、社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展以及不同地區(qū)間的工程施工差異等，《標準》（2005）出現(xiàn)了人工費用單價偏低、費用構(gòu)成部分不合理、計費方法不能準確地反映實際情況等問題[4]，很多編制規(guī)定已經(jīng)不能正確地對土地整治項目進行預算，于是符合當前國情和土地整治現(xiàn)狀的新版《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》[以下簡稱《標準》（2012）]便應(yīng)運而生。該標準在《標準》（2005）的基礎(chǔ)上進行了調(diào)整、加強和完善。

我國土地整治預算的研究起步較晚，2000年，國土資源部設(shè)置《土地開發(fā)整理項目預算標準研究》課題以后，對于土地整治預算編制的種種問題才開始被重視，如取費標準不統(tǒng)一、隨意套用高定額、預算編制主觀性強等，此時的研究重點是如何制定一個專門的土地開發(fā)整理定額標準。隨著《標準》（2005）和《標準》（2012）的陸續(xù)施行，研究的方向轉(zhuǎn)向了當前施行的全國標準在土地整治實際應(yīng)用中的適應(yīng)性和預算編制人員操作的規(guī)范性問題以及在各個地方施行的要點、難點，并提出針對性建議。貴州省自1999年開展土地整治工作以來，走出了一條具有貴州特色的山區(qū)多元化土地整治道路，為該省經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)保障。然而，隨著貴州省土地整治事業(yè)的不斷發(fā)展和深化，問題也不斷出現(xiàn)，特別是工程預算編制問題較嚴重，亟需規(guī)范化、合理化和科學化；而且針對貴州省地方性土地整治工程預算的研究甚少，筆者認為在提高預算人員專業(yè)水準的同時，應(yīng)根據(jù)貴州省土地資源情況和特色，規(guī)范貴州省土地整治項目預算編制，更加合理地確定工程投資，在國家宏觀標準下因地制宜地建立一套貴州省地方性土地整治項目預算標準體系。

1 貴州省土地整治預算概況

1.1 貴州省土地資源概況

貴州省處于中國西部高原山地，平均海拔1 100 m左右，區(qū)域總面積176 167 km2，境內(nèi)地勢西高東低，自中部向北、東、南三面傾斜。貴州省恰好處于喀斯特集中分布的亞洲片區(qū)中心，喀斯特地貌分布面積占全省面積的85%[5]。全省地貌可分為：高原山地、丘陵和盆地三種基本類型，其中山地和丘陵面積占全省面積的92.5%。貴州土地資源利用特征為：坡耕地居多，墾殖系數(shù)高，水土流失嚴重。坡度大于6°的耕地占總耕地面積的81.02%；其中，有69.18 萬hm2耕地坡度大于25°，占總耕地面積的19.8%；而坡度在35°以上的耕地也有18 萬hm2，占總耕地的5.74%[6]。這些土地資源特征造成貴州土地利用結(jié)構(gòu)不合理，土地利用率較低。

1.2 貴州省土地整治項目預算要點概述

土地整治項目的預算，是根據(jù)項目規(guī)劃設(shè)計的工程量、施工單位確定的施工方法與項目預算定額，就人工、材料、機械的市場信息價格，以分部、分項工程為基礎(chǔ)，逐項計算編制而成。經(jīng)審批的項目預算是項目撥款的主要依據(jù)，為工程用款計劃和工程進度撥付資金提供了保證[7]。目前，貴州省土地整治項目預算主要根據(jù)《標準》（2012）所列規(guī)定與條目，再結(jié)合《土地開發(fā)整理項目資金管理暫行辦法》、《土地開發(fā)整理項目管理與預算編制審查及農(nóng)地整理規(guī)劃設(shè)計實用手冊》、《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（TD/T 1012-2000）、貴州省建筑工程《造價信息》、《土地開發(fā)整理項目施工機械臺班費定額》（2011）等綜合編制而成。根據(jù)預算定額編制規(guī)定，土地整治項目按工程性質(zhì)，分為土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保護工程以及其他工程。項目費用則由工程施工費、設(shè)備費、其他費用、不可預見費組成[8]，詳見圖1。

圖1 土地整治項目費用構(gòu)成圖

由于貴州省沒有專門的土地整治預算定額標準，其預算具體編制及實施完全是在《標準》（2012）的基礎(chǔ)上，利用智多星等專業(yè)造價軟件來進行操作的，而實際上由于受到本土項目區(qū)地形、地貌、土壤等自然條件的制約，預算可能會存在不合理之處。而且，與其他類型的工程計費方式已經(jīng)走市場化的道路不一樣，土地整治項目建設(shè)費用須統(tǒng)一執(zhí)行《土地開發(fā)整理預算定額標準》，但是各地區(qū)、各行業(yè)和各個具體項目間存在較大的差異，以及貴州的地形所具有的特殊性導致不適宜硬套國家標準。另外，由于有些預算編制人員對《標準》（2005）的規(guī)定與操作已經(jīng)根深蒂固，不可避免地以原有思路編制預算，缺乏對《標準》（2012）的學習以及對當前土地整治工程內(nèi)涵的理解較膚淺，編制觀念沒有隨著土地整治內(nèi)涵的變化及時轉(zhuǎn)變，這些均給《標準》（2012）的實施帶來一定困難。

2 貴州省土地整治項目預算在套用新《標準》過程中存在的問題

2.1 工程規(guī)劃或設(shè)計的不準確性

有些項目設(shè)計人員或為了滿足項目承包方的想法，或?qū)椖繀^(qū)實際情況缺乏深入了解，其工程設(shè)計與實際情況不符，造成了工程量和預算的偏高，通常有以下形式。（1）工程設(shè)計對項目區(qū)資源情況欠考量，設(shè)計時忽略了因地制宜的原則。工程所需材料源于遠距離外購，從而增加了項目預算。例如，貴州省屬于巖溶石漠化地帶，土地整治工程實施的一項重要措施之一就是炸取裸巖石礫地（也稱臥牛石），來增加有效耕地面積。就地取材的石塊可以直接為項目所用，由炸取的臥牛石加工而成的砂石也有較高的利用率，但由于工程設(shè)計人員未充分利用此種石料，反將其當作廢料外輸處理，不僅沒有節(jié)約部分石料和運輸費用，反而增加了其他工程費用，無形中虛高了預算投資[9]。（2）有些工程為了能向國家申請到更多資金，在對當?shù)氐匦蔚孛?、?jīng)濟水平和投資規(guī)模等制約因素欠考慮的情況下一味追求高標準，造成項目預算增加。例如，貴州省沒有平原支撐，坡耕地是其主要耕地類型，人均耕地較少且權(quán)屬復雜，再加上農(nóng)民發(fā)展規(guī)?；N植的意識薄弱，不愿意將自己的土地權(quán)屬打散進行田塊規(guī)整。所以貴州的土地平整工程實施難度較大，若項目設(shè)計單位僅為迎合建設(shè)單位意愿，而不考慮項目區(qū)的自然、經(jīng)濟和社會限制因素，強行加大土地平整的面積，這種人為加大工程量的做法也會造成工程費用的劇增；另外，盲目打亂原有的田塊布局，另行劃分田塊，加大田面寬度，這樣田塊設(shè)計不合理，導致土方量過大，從而導致此項預算占總投資比例過大。（3）工程土石方量平衡沒有得到有效落實。貴州省屬于喀斯特地區(qū)，土地整理與復墾項目施工時挖填土石方量較大，而現(xiàn)在編制的有些項目工程設(shè)計書沒有真正考慮挖方和填方的運輸線路、施工時間、材料質(zhì)量、標段劃分[10]，在未經(jīng)現(xiàn)場實際勘測以及全面綜合分析的情況下，直接將整個項目所需要的總?cè)×狭颗c總棄渣量對土石方總量進行估算，盲目提出土石方平衡方案，造成部分區(qū)域借方量過大或棄方量過大。挖填土石方量、運輸車輛及挖填機械的使用情況是影響工程成本的主要因素。在實際中各個場地很可能屬于不同單位，多余土方之間的供需和交換難以做到互相協(xié)調(diào)，同時土石方向場地外或場地內(nèi)的運輸需要運輸車輛，從而增加了工程成本。

2.2 材料預算價格不貼合實際

2.2.1 材料預算價格不規(guī)范 在材料費的計算上，《標準》（2012）對11種主材進行了限價，當材料價格等于或小于限價時，直接計入工程費單價；當材料價格大于限價時，超出限價的部分只取材料價差和稅金，不參與其他取費[11]。貴州省建設(shè)工程中的材料價格是結(jié)合市場價格，并參照省建設(shè)行政主管部門發(fā)布的價格信息計取，同時考慮市價風險因素，計算主要材料的風險費用[12]。例如，貴州省六盤水市2013年10月某土地復墾項目的預算材料價格來源于貴州省建設(shè)工程造價信息，即當期六盤水市主要建筑安裝材料市場綜合參考價，當該市材料市場綜合參考價無法查詢時，參照其他地區(qū)的市場綜合參考價，在造價信息無法查找時采用市場調(diào)查法，依據(jù)當?shù)匚飪r部門及水利部門提供的現(xiàn)行價格來計算，主要材料預算價格對比見表1。由此可見主，材價格除了砂石之外，其他均超過了《標準》（2012）中規(guī)定的主材限價，雖然在后面的“工程施工費單價分析表”中，將超出限價部分單獨計算材料價差，但是同一個時期不同地方甚至同一地方不同項目的材料價格差異特別大，這種實際上主要參考項目所在地工程造價信息中的材料信息價格計算材料預算的方式，不經(jīng)過市場調(diào)查就定價，沒有對材料預算價格進行限制的做法，會造成同樣的工程任務(wù)，不同項目間的施工管理費用、計劃利潤產(chǎn)生較大差異。對此情況，預算編制人員往往抱著就高不就低的心態(tài)，致使材料的預算價格可能與實際價格相差甚遠，工程承接方可以從中牟取相當多的利益，這就虛高了項目預算，造成了項目承擔單位的財政負擔。

2.2.2 材料預算單價的人力運雜費不足 結(jié)合土地整治工作在貴州省山區(qū)、丘陵的實施情況，可知交通運輸工具無法直接進入大部分項目施工地，材料需要從最近的運輸工具卸貨點轉(zhuǎn)運到工地倉庫或指定材料堆放地，而這段距離通常得通過人力、畜力或小型的運輸機械進行運輸。該部分人力運輸?shù)馁M用也屬于材料運雜費的一部分，但是在《標準》（2012）中對于運雜費只明確了公路、鐵路和水路運輸?shù)挠嬎銟藴屎头椒ǎ磳⑷肆\雜費納入材料預算價格的計算標準中，而且將原屬于施工輔助費中的二次搬運費剔除，這導致貴州省材料預算費中的運雜費不足，材料預算單價普遍偏低，拉低了項目預算費用。

表1 主要材料預算價格對比表 （元）

2.3 人工費預算單價不靈活

人工預算單價是由基本工資、輔助工資和工資附加費組成。《標準》（2005）中甲類工、乙類工的基本工資分別是230 元/月、190 元/月，有效工作時間為241 d；《標準》（2012）中甲類工、乙類工基本工資分別是540 元/月、445 元/月，有效工作時間為240 d[13]。經(jīng)調(diào)整，甲類工由26.4 元/d 調(diào)整為51.04 元/d；乙類工由的15.89 元/d 調(diào)整為38.84 元/d。雖然,目前按新標準人工預算單價可以滿足目前工程項目預算管理工作，但是隨著國家政策的調(diào)控及人力工資水平的提高，在下次全國預算定額出臺前，人工費預算單價可能與市場價格出現(xiàn)較大差異[14]?！蛾P(guān)于調(diào)整2013年貴州省最低工資標準的通知（黔人社廳發(fā)[2013]3 號）》將貴州省2013年最低工資標準調(diào)整為：全日制一類區(qū)1030 元/月；二類區(qū)950 元/月；三類區(qū)850 元/月。非全日制用工最低工資標準為一類區(qū)11元/h；二類區(qū)10 元/h；三類區(qū)9 元/h。以貴州省安龍縣2013年一高標準基本農(nóng)田土地整治項目為例，該縣屬于工資標準區(qū)域劃分二類地區(qū)，其最低工資為950 元/月，但是該項目預算中人工預算單價并沒有結(jié)合最低工資標準并套用《標準》（2012）中的計算方法得出，而是按照當?shù)乜h政府規(guī)定的原標準得出該項目甲類工和乙類工的單價按46 元/d 和39 元/d。這個標準明顯低于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和生產(chǎn)力水平，使得人工預算單價偏低。

2.4 與貴州省實際相關(guān)的科目不明確

貴州省地形地貌較為復雜，有一些只出現(xiàn)在貴州省。這種特殊地形的工程科目在《標準》（2012）中并沒有明確規(guī)定。例如隧洞開鑿工程科目缺失。貴州省有很多季節(jié)性水淹地，排水不暢，導致大部分農(nóng)田成為低洼的“爛水田”，農(nóng)田未能得到有效利用。開鑿隧洞排水能夠解決這些土地資源浪費問題，但定額中無此工程科目，工程預算資金編制無依據(jù)，導致項目實施困難。值得注意的是，該項目在貴州省土地整治項目中，經(jīng)濟和社會效益十分顯著。此外，相關(guān)科目還包括農(nóng)橋、基礎(chǔ)農(nóng)田防洪堤科目不明晰。農(nóng)橋是連通田間道和溝渠等的重要基礎(chǔ)設(shè)施，貴州省農(nóng)村河溪及溝渠數(shù)目較多，由于交通、水利、縣級等重要部門的資金多數(shù)投放在等級較高的工程上，而對等級較低或等級外的工程安排較少甚至不作安排，而當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏資金來源，造成農(nóng)村小型公益性農(nóng)橋普遍缺失。同樣，季節(jié)性洪水是一個貴州的常見災(zāi)害，水利等部門的資金也大多投入到城鎮(zhèn)或等級較高的工程，對農(nóng)村基礎(chǔ)的農(nóng)田防洪堤安排較少，但修建基礎(chǔ)防護農(nóng)田防洪堤是保護耕地和農(nóng)作物不能缺少的重要措施之一。土地整治項目資金能填補當前的不足，但由于《標準》（2012）未明確防洪堤工程科目，造成預算編制無標準，防洪無依據(jù)。

3 解決貴州省土地整治項目預算存在問題建議

3.1 客觀、科學、合理地制定工程設(shè)計方案

由于不同地區(qū)土地特性與利用條件不同，同時受到項目區(qū)自然、社會及經(jīng)濟因素的制約，工程設(shè)計重點也不一樣，所以在確定工程設(shè)計方案的時候應(yīng)遵循“因地制宜”的原則。例如：在確定土石方工程時，有平原支撐的地區(qū)土地平整規(guī)模較大，通常采取能減少挖土方量的區(qū)內(nèi)局部平整的方案；而對于貴州一些地勢低洼、排水不暢的區(qū)域，考慮排澇排漬的需要，整理田塊的規(guī)模可以適當縮小，且一般采取適當抬高地勢的整治方案，以改善灌排環(huán)境[15]；同時，為了減少挖填土方量，一般依照當?shù)馗貤l件、規(guī)模、類型等限制條件進行施工，即在平整的區(qū)域采取條田平整模式，在坡耕地區(qū)域則采取梯田整治模式。在設(shè)計項目施工方案時盡可能地做到土石方平衡，以減少工程成本。

3.2 限制材料預算單價并完善其中科目

對主要材料限價，可以有效避免因未限制材料預算價格造成收支失衡的現(xiàn)象，材料限價也通常在其他行業(yè)造價管理中實行。結(jié)合貴州省山區(qū)、丘陵農(nóng)村土地整治工作實際，對主材預算單價中必需的人工運雜費用進行調(diào)查研究與試運算，明確計算材料預算價格過程中人工運雜費的計費標準及計算方法。可以在目前材料信息價格的基礎(chǔ)上，補充制定材料人力運輸運雜費或者二次搬運費的說明及取費標準，以滿足貴州省土地整治工作的需要，為規(guī)范、科學地編制材料預算單價奠定基礎(chǔ)。

3.3 建立人工費預算價格與市場實際人工費的動態(tài)關(guān)聯(lián)機制

人工預算單價應(yīng)該與社會經(jīng)濟發(fā)展水平同步，與國內(nèi)整體工資水平變化情況相結(jié)合，同時考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異性，即依據(jù)貴州省經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，可以適當調(diào)整人工預算單價水平，建立土地整治項目人工預算單價與市場人工單價變化的動態(tài)關(guān)聯(lián)機制，對土地整治項目預算實行動態(tài)管理[16]。

3.4 因地制宜，選用并補充合適的定額子目

《標準》（2012）是從宏觀層面制定全國定額標準，不可避免地缺少一些符合地方特色的定額子目。為杜絕借用定額高套的現(xiàn)象，提高土地整治資金使用效率及土地整治綜合效益，應(yīng)結(jié)合貴州省土地整治重大工程、高標準基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地整治示范建設(shè)的實際施工及資金使用情況，針對具有地方特點的工程措施及內(nèi)容，補充并采用適合貴州省實際情況的定額子目，調(diào)整并完善計費標準和其他費用構(gòu)成，頒布具有貴州地方特色的定額標準，高效合理地設(shè)計施工組織方案，提高預算編制的科學性。

3.5 加強對預算編制人員的能力培養(yǎng)

按照全國《土地開發(fā)整理項目預算編制規(guī)定》的要求，預算編制承接單位必須具備相關(guān)的資質(zhì)，預算編制人員必須具有相關(guān)執(zhí)業(yè)資格。土地整治項目預算編制是一項技術(shù)性很強的工種，要求預算編制人員既要具備較高的預算造價專業(yè)技能，又要熟悉土地相應(yīng)的政策法規(guī)知識[17]。所以，土地整治行政主管部門以及相關(guān)的行業(yè)協(xié)會可以組織規(guī)劃設(shè)計、招標管理、工程施工、施工監(jiān)理等相關(guān)單位以及從業(yè)人員進行土地整治工程預算方面的專業(yè)培訓，提高預算編制人員的專業(yè)技術(shù)水平。

4 結(jié)論

綜上所述，由于我國土地整治工作起步較晚，而土地整治是一項綜合性強的系統(tǒng)工程，它涉及到農(nóng)業(yè)工程、林業(yè)工程、土建工程、農(nóng)田水利工程、環(huán)境工程、道路橋梁工程等眾多分項目工程，具有跨行業(yè)、多學科、多技術(shù)的特點[18]，這就需要加快完善相關(guān)政策法規(guī)及技術(shù)操作規(guī)程，同時還要對預算編制工作不斷進行改進，及時總結(jié)土地整治工程預算的編制工作，借鑒湖南、重慶、云南等地理環(huán)境相似省份的做法，制定地方性土地整治工程預算定額標準；同時，土地整治項目涉及多個行業(yè)，預算編制人員在熟練掌握土地整治預算要求的前提下，還需熟悉水利、電力、土建、路林等多個行業(yè)的工程預算要求，從而提高預算的編制水平和嚴謹性，為完善貴州省土地整治工程預算編制工作的合理性、規(guī)范性與科學性，促進土地整治事業(yè)的有序、健康發(fā)展作出貢獻。

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