推進和規(guī)范政府購買公共服務的對策與思考

文/韋運雪 趙弋平 梁 晟 陳 宏

政府是提供公共服務的主體。如何為民眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務，是各國政府需要研究的共同課題。政府購買服務是政府提供公共服務的重要方式之一。與發(fā)達國家相比，我國政府購買公共服務起步較晚。1995年為提升新建的羅山市民休閑中心的績效，浦東新區(qū)社會發(fā)展局委托上?；浇糖嗄陼υ撝行倪M行管理，這是比較早的政府購買服務的探索嘗試。此后各地方都進行了探索。2013年9月國務院辦公廳印發(fā)《關于政府向社會力量購買服務工作的指導意見》，從更高層面開啟政府購買服務的進程。目前，部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了政府購買公共服務相關意見，制定了政府購買服務的指導性目錄。根據(jù)中央精神和要求，政府購買服務是一項改革創(chuàng)新，各地進展不一，且方式各異。

2014年3月，廣西壯族自治區(qū)出臺了《廣西壯族自治區(qū)關于推進政府購買服務工作的實施意見》，進一步放開公共服務市場準入，引入市場競爭，創(chuàng)新公共服務提供機制和方式。本文重點介紹南寧市政府購買服務的一些探索和思考。

一、政府購買服務的內(nèi)容

二是開展科研與教育合作。

2013年通過政府購買服務的方式，開展科技研究項目356項，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會發(fā)展等領域，總投資12.13億元。如廣西離源寶農(nóng)林科技發(fā)展有限責任公司承擔的“木薯渣肥料資源利用關鍵設備開發(fā)”重大科技專項，投入經(jīng)費100萬元，實現(xiàn)關鍵設備及有機固廢資源利用產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。又如廣西田園生化股份有限公司承擔的“新型防治植物病毒產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)開發(fā)”，投入科技經(jīng)費100萬元，實現(xiàn)配套制劑的研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化。在教育方面，批準設立了南寧市育才實驗學校、北京大學南寧附屬實驗學校、南寧市卓立實驗學校等公助民辦學校，有效緩解了教育資源短缺問題。

三是委托開展招投評標和行業(yè)評比。政府采購項目招投標，均由市政府集中采購中心在專家?guī)熘须S機抽取行業(yè)專家，對招投標工程進行評標，確保政府采購質(zhì)量。行業(yè)評比也委托社會組織舉行，如市交通運輸局委托市交通運輸協(xié)會對營運單位、駕駛員個人進行評比表彰，協(xié)會通過對運營企業(yè)、駕駛員的明察暗訪，對客戶投訴及服務等情況進行綜合評價后，以協(xié)會的名義對信用好、服務好的企業(yè)和駕駛員進行表彰，對服務好的出租車司機進行星級評定，將檢查出的問題通告全行業(yè)，問題嚴重的向交通運輸主管部門提出取消其運營資質(zhì)的建議。

四是購買輔助性的行政事務與城市管理。市、城區(qū)與保安公司共聘用了700多名交通協(xié)管員參與交通管理，治理交通擁堵、緩解公安交警警力不足等問題。全市城區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生保潔工作面向社會招投標，政府將保潔經(jīng)費全面包干給中標的物業(yè)公司、環(huán)保公司等有資質(zhì)的企業(yè)，中標單位按路段（標段）進行保潔，由各城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生主管部門具體組織實施和監(jiān)督。市本級醫(yī)院聘用了一定數(shù)量的醫(yī)護人員、護工以緩解醫(yī)院人員不足。

五是社區(qū)服務與管理。民政服務、助老、助殘、社區(qū)管理等公益服務項目，大部分采用了政府購買服務的方式。如政府號召社會愛心人士在部分社區(qū)設立了愛心超市，并由政府出資建設社區(qū)娛樂健身設施、開展法律援助、建立社區(qū)文化活動室、設立社區(qū)保健中心等公益服務。服務涉及居家養(yǎng)老、家政服務、文化娛樂、精神慰藉、權(quán)益維護、衛(wèi)生保健等方面。

二、承接服務主體

一是社會組織。截至2012年底，南寧市登記社會組織2200個，其中社會團體1010個，民辦非企業(yè)單位1190個，社會組織從業(yè)人員13713人。南寧市轉(zhuǎn)移給社會組織的職能有20多項，目前已有20%的社會組織承接了政府轉(zhuǎn)移的職能，15%的社會組織承接政府購買服務。

二是專業(yè)機構(gòu)和行業(yè)專家。除了向有資質(zhì)的機構(gòu)購買專業(yè)性強、技術(shù)要求高的公共服務以外，南寧市還通過專家?guī)斐槿⌒袠I(yè)專家，參與教育、科研、科技鑒定、專業(yè)分析、規(guī)劃編制、文化體育等公共服務活動。市城鄉(xiāng)建委負責建立、維護管理政府采購專家?guī)?，市醫(yī)學會負責建立醫(yī)療事故技術(shù)鑒定專家?guī)?，政府采購時按程序從相關專家?guī)熘谐槿＜议_展項目委托、技術(shù)指導、技術(shù)評審、技術(shù)鑒定等工作，例如委托廣西專家咨詢服務協(xié)會編寫《南寧市橫縣六景鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等。市人民政府還出資聘請中高職校、技校老師對農(nóng)民工、農(nóng)村貧困戶等困難群體進行免費技能、再就業(yè)培訓。

三是社會和市場提供公共服務的人員成為生力軍。市本級聘用人員較多的是交通協(xié)管員和醫(yī)院醫(yī)護人員，縣（區(qū)）級聘用較多的是城市管理人員和環(huán)衛(wèi)工人。各有關單位向社會和勞務公司聘用公共服務人員有助于加強行業(yè)管理、引進特殊人才、提高行政效能、促進各項事業(yè)有序發(fā)展。

速凍蔬菜是指加工處置新鮮蔬菜，通過低溫使其迅速凍結(jié)，且在-18℃環(huán)境下貯藏，以實現(xiàn)長期保存的一種方法。其相較于其他加工手段更可以保證新鮮蔬菜原本的色澤、風味與營養(yǎng)價值。

三、政府購買服務存在的問題

表1 部分南寧市社會組織承接的公共服務職能表

一是對政府購買服務的內(nèi)容界定不明確。政府購買服務涉及面廣，內(nèi)容繁雜，且購買需求呈動態(tài)變化，若把握不準易將本應由政府承擔的基本職能轉(zhuǎn)移出去，造成行政不作為甚至腐敗問題。

二是政府購買服務的市場還不成熟。長期以來，民政、教育、文化、環(huán)保等公益性服務，是由事業(yè)單位來承擔的，公益事業(yè)投入主體單一，社會力量和市場機制作用沒有得到充分發(fā)揮，政府購買服務的市場還未形成。如馬山縣是國家級貧困縣，該縣政府擬面向社會購買公共環(huán)衛(wèi)保潔服務，但無人響應，只能仍由財政撥款的事業(yè)單位承擔。

三是購買服務的體制機制還不完善。南寧市還未將政府購買服務的內(nèi)容納入公共預算范圍，政府購買服務的方式、程序不夠規(guī)范，在購買服務的招投標、資金審核、監(jiān)督管理、績效評估、社會機構(gòu)提供服務的退出機制等方面尚沒有配套的政策法規(guī)。

四是政府購買服務的監(jiān)管還不到位。在生產(chǎn)和提供公共服務方面普遍缺乏科學系統(tǒng)的評價體系，且由于監(jiān)管分散在多個部門，這些部門既是主管部門，又與提供服務的機構(gòu)有著千絲萬縷的聯(lián)系，造成監(jiān)管乏力，難以達到預期目的。

四、推進和規(guī)范政府購買公共服務的政策建議

一是建立政府購買服務的綜合動態(tài)管理模式。政府購買服務應是動態(tài)調(diào)整的。當公共服務項目、采購方式、承接主體發(fā)生變動時，相應地要調(diào)整融資方式或生產(chǎn)主體，充分發(fā)揮社會其他主體的潛力，以最小的成本，發(fā)揮政府服務最大的效益。

1．制訂動態(tài)購買目錄。政府定期（一般每年一次）收集社會和公民關于公共服務需求的相關信息，按照社會發(fā)展總體規(guī)劃、財政預算和各部門職責職能，制訂購買服務的項目及實施方案，確定公共服務的范圍和水平，擬定需要向社會購買的公共服務項目、質(zhì)量和數(shù)量，確保公共服務的有效供給。

2．制訂動態(tài)融資方式。明確哪些項目由政府出資、哪些項目由私人或自愿融資、哪些項目是以財政補貼和稅收優(yōu)惠的形式鼓勵機構(gòu)提供。對購買服務所需資金未納入購買主體單位預算或重大民生事項的，按照財政專項資金管理規(guī)定和“一事一議”原則專項研究確定。

3．實行動態(tài)信息公開。通過多種渠道向社會公開社會服務需求信息和購買服務的資金預算，鼓勵社會機構(gòu)積極參與，選擇最佳項目方案。

4．實施動態(tài)考核、監(jiān)督和評估。按照公開、公正、平等原則，嚴格考核競標對象的專業(yè)資質(zhì)和綜合服務能力。在項目實施的過程中跟蹤監(jiān)督。建立綜合評審機制，對購買服務項目的數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價，評價結(jié)果向社會公布。

二是加大政府購買服務的市場體系建設。政府購買服務的基礎在于社會力量的發(fā)育和供給市場的健全。政府要放寬購買服務領域，采取財稅等優(yōu)惠政策，優(yōu)化社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境。加快建設和規(guī)范服務要素市場，管理好勞務市場、招投標平臺、監(jiān)管平臺。政府財政不僅是一部分社會資源的直接分配者，也是社會資源的調(diào)節(jié)者，改革財政對公益事業(yè)的投入機制，通過合同外包、政府補貼、政府委托等形式，支持和鼓勵社會機構(gòu)提供公益服務，促進公益服務多元化發(fā)展，不斷擴大公益服務的供給總量和供給品種，形成政府主導、多方參與、公平競爭、共同發(fā)展的格局。

三是加強政府購買公共服務的規(guī)范化建設。應建立統(tǒng)一規(guī)范的政府購買服務平臺；建立和完善政府采購法律法規(guī)及相應的制度體系；規(guī)范政府購買服務的內(nèi)容、范圍和流程；規(guī)范政府購買服務的市場競爭行為，促進政府公共服務公開、公平、公正、擇優(yōu)；規(guī)范政府購買服務的預算管理和績效考評等。

四是培育發(fā)展社會服務主體。在充分發(fā)揮現(xiàn)有社會組織和企事業(yè)單位作用的基礎上，通過完善管理體制、適當放寬準入條件和簡化登記程序等措施，鼓勵社會工作專業(yè)人才創(chuàng)立民辦民營的社會工作服務機構(gòu)。采取財政資助、落實稅收優(yōu)惠政策、提供辦公場所、以獎代補等方式支持處于起步階段、具有發(fā)展?jié)摿Φ拿褶k社會工作服務機構(gòu)發(fā)展。引導民辦社會工作服務機構(gòu)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全規(guī)章制度，加強管理服務隊伍建設，提升資源整合、項目管理和社會工作服務水平，增強承接政府購買社會工作服務的能力。建立健全民辦社會工作服務機構(gòu)信息公開制度，著力提高其公信力。培育發(fā)展一批社會工作專業(yè)能力建設與評估咨詢機構(gòu)，為更好開展政府購買服務提供專業(yè)支持。

五是加大政府購買服務的經(jīng)費投入。將政府購買服務經(jīng)費列入財政預算，逐步擴大政府購買公共服務的范圍和規(guī)模，帶動建立多元化公共服務投入機制。探索建立公共服務項目庫，實現(xiàn)項目庫管理與預算編制的有機銜接。探索從民政部門留用的彩票公益金中安排資金，用于購買社會公共服務。鼓勵社會資金支持購買公共服務。嚴格資金管理，確保資金使用安全規(guī)范、科學有效。