從國庫案例看國庫資金風(fēng)險防范趨勢

陳穎

摘 要：隨著財稅改革的深化、電子聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推進(jìn)以及國庫業(yè)務(wù)的拓展，國庫資金風(fēng)險呈現(xiàn)出反復(fù)化、多樣化、隱蔽化等特點，凸顯出國庫資金風(fēng)險防控工作的復(fù)雜性。選取90個案例，分析國庫資金風(fēng)險的特點、重點，剖析背后的原因，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：國庫案例；資金風(fēng)險；防范

中圖分類號：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）24-0302-02

一、國庫案例呈現(xiàn)出的特點

我們從2011—2013年的國庫案例選編中分別選擇15項、39項和36項案例，共90項案例，綜合這些案例，可以看出有三個特點：

1.從業(yè)務(wù)性質(zhì)上看，撥款、退庫、經(jīng)收業(yè)務(wù)是風(fēng)險高發(fā)區(qū)。90項案例按業(yè)務(wù)性質(zhì)可以分為五種類別：撥款業(yè)務(wù)、退庫業(yè)務(wù)、經(jīng)收業(yè)務(wù)、國庫集中收付業(yè)務(wù)和代理國庫業(yè)務(wù)，2011—2013年，五類業(yè)務(wù)的案例數(shù)量分別為20項、33項、23項、10項和4項，分別占樣本總案例數(shù)的20.2%、36.7%、25.6%、11.1%和4.4%，可以看出，國庫業(yè)務(wù)內(nèi)部控制環(huán)節(jié)的風(fēng)險集中在撥款和退庫環(huán)節(jié)，國庫外部業(yè)務(wù)及國庫代理機構(gòu)的風(fēng)險集中在經(jīng)收業(yè)務(wù)。

2.從案例原因上看，政策型、操作型風(fēng)險突出。90項案例中按案例原因分類，可以分為操作型風(fēng)險、政策性風(fēng)險和技術(shù)型風(fēng)險三類。操作型風(fēng)險主要指財稅、國庫代理機構(gòu)或其他相關(guān)部門人員因工作疏忽，導(dǎo)致業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，如未仔細(xì)審查相關(guān)依據(jù)、誤操作等；政策型風(fēng)險主要指財稅、企業(yè)或國庫代理機構(gòu)人員未充分把握國庫相關(guān)規(guī)定或財稅政策的內(nèi)涵、或故意鉆政策漏洞等導(dǎo)致國庫資金流失的風(fēng)險；技術(shù)型風(fēng)險主要指由于相關(guān)部門技術(shù)升級、改造導(dǎo)致原有業(yè)務(wù)流程改變，與國庫管理相關(guān)規(guī)定不符的風(fēng)險。2011—2013年，操作型風(fēng)險、政策型風(fēng)險和技術(shù)型風(fēng)險的案例數(shù)量分別為39項、45項和6項，政策型、操作型風(fēng)險較為突出。

3.從案例發(fā)現(xiàn)的方式上看，柜面監(jiān)督是主要方式。從國庫人員發(fā)現(xiàn)案例風(fēng)險的方式上看，主要有柜面監(jiān)督、非現(xiàn)場監(jiān)督、現(xiàn)場檢查、舉報等方式，90個案例中，四類方式分別為56項、7項、16項和11項，柜面監(jiān)督占62.2%仍然是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的最主要方式。同時，對于不同的業(yè)務(wù)類型，采取的方式對監(jiān)督的效果有很大的影響，在撥款、退庫等國庫內(nèi)部業(yè)務(wù)中，柜面監(jiān)督是主要方式；而在經(jīng)收業(yè)務(wù)等外部業(yè)務(wù)中，現(xiàn)場檢查是主要方式，此外，咨詢、舉報也是監(jiān)督方式很重要的補充。

二、國庫案例呈現(xiàn)出國庫資金風(fēng)險防范的重點

1.撥款業(yè)務(wù)。從20項撥款樣本案例來看，撥款業(yè)務(wù)的風(fēng)險主要有五種：一是財政人員工作疏忽，如重復(fù)撥款、撥款要素有誤等；二是通過各種途徑向非預(yù)算單位撥款，如無依據(jù)、借用預(yù)算單位賬戶撥款、改變收款人以及通過直接支付方式撥款；三是擅自變更預(yù)算科目或用途，如用途與科目不符、更改專項資金受益對象、無預(yù)算等；四是用撥款調(diào)劑財稅、企業(yè)收入，如為企業(yè)繳稅、還貸，完成財稅任務(wù)等；五是向財政專戶撥款，如為商業(yè)銀行完成任務(wù)或便于調(diào)劑財政收入。從風(fēng)險發(fā)生的原因來看，財政部門主觀調(diào)節(jié)預(yù)算執(zhí)行的居多，說明其對預(yù)算變更的嚴(yán)肅性認(rèn)識不足，隨意調(diào)整年初預(yù)算。

2.退庫業(yè)務(wù)。從33項退庫樣本案例來看，退庫業(yè)務(wù)風(fēng)險點集中在七個方面：一是退稅權(quán)限不當(dāng)，沒有退稅權(quán)限的征收機關(guān)審批退稅；二是退稅要件有誤，包括所附的文件依據(jù)有效期已過、退稅有效期的把握有誤、科目使用錯誤、退稅企業(yè)不符合條件以及退稅金額有疑義等；三是退稅收款人和原繳稅人不符，包括故意變更收款人、企業(yè)名稱變更等、個人以企業(yè)名義繳稅等；四是退稅政策難點，包括土地增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、總分機構(gòu)退稅、不同級次繳退稅、契稅、福利企業(yè)退稅、優(yōu)惠退稅等；五是退稅流程有誤，涉及待繳庫稅款、退庫款項的支付、不必要的退庫等；六是人為調(diào)節(jié)收入退庫。在這六個方面中，第四大類由于涉及具體稅收政策，難度較大，騙取退稅款項的可能性也較大。

3.國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)。國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)是國庫代理機構(gòu)風(fēng)險比較集中的領(lǐng)域，從23項案例樣本來看，經(jīng)收業(yè)務(wù)的風(fēng)險點主要表現(xiàn)在延壓稅款、未使用“待結(jié)算財政款項”以及拒收款項。這些風(fēng)險點雖然比較普通、常見，但國庫代理機構(gòu)的違規(guī)做法卻多種多樣，且履查履犯，說明違規(guī)行為的復(fù)雜性，同時國庫經(jīng)收處對違規(guī)行為并沒有引起重視，加上國庫部門無法實時監(jiān)控，因此國庫經(jīng)收處更加無所顧忌。

4.國庫集中支付業(yè)務(wù)。國庫集中支付業(yè)務(wù)的樣本案例10個，風(fēng)險點集中在五個方面：一是額度錯誤；二是“先清算、后支付”；三是集中支付退回未及時處理；四是集中支付資格認(rèn)定；五是違規(guī)從零余額賬戶劃款。

5.代理國庫業(yè)務(wù)。從選取的案例來看，代理國庫業(yè)務(wù)的較少，僅4例，其中3例為計息業(yè)務(wù)，1例為代理支庫監(jiān)管不力，風(fēng)險點較為單一。

三、國庫案例呈現(xiàn)出國庫資金風(fēng)險產(chǎn)生的原因

1.預(yù)算約束力弱使財稅部門調(diào)整自由度大。近年來，雖然中國預(yù)算改革不斷深化，但中國預(yù)算還缺乏起碼的法治性，未能起到約束政府行為的作用，各級政府和預(yù)算部門依法執(zhí)行預(yù)算的意愿較低，預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大。從撥款、退庫等案例來看，財稅部門除了少數(shù)業(yè)務(wù)差錯或政策理解偏差外，很多情況都是為了某種目的而人為故意改變年初預(yù)算。如為了幫助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或融資平臺，由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)簽字而變更預(yù)算用途或借款等，是典型的長官意志大于預(yù)算；將國庫資金撥往財政專戶或調(diào)節(jié)預(yù)算收入進(jìn)度，是財稅部門利益高于預(yù)算的表現(xiàn)；更有甚者，因為自身工作疏忽而假造事實變更受益人，則更是無視預(yù)算的表現(xiàn)。

2.國庫監(jiān)管方式無法滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要。從所選的案例來看，目前，國庫監(jiān)管方式存在兩個問題：一是柜面監(jiān)督易流于形式或簡單化。目前，柜面監(jiān)督最常見的是方式是查看外來憑證要素，核對相關(guān)文件依據(jù)，但隨著業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，與以前操作型的風(fēng)險點可以一眼看出不同，很多政策、技術(shù)型的業(yè)務(wù)風(fēng)險比較隱蔽，需要依靠國庫業(yè)務(wù)人員的經(jīng)驗以及認(rèn)真、細(xì)致的工作態(tài)度、并通曉國庫、財稅相關(guān)政策才可以把握，案例中傳統(tǒng)領(lǐng)域資金出口的風(fēng)險仍無法有效杜絕，從某個側(cè)面也反映出財稅部門認(rèn)為國庫監(jiān)管只是形式要件審核有關(guān)。二是對國庫代理機構(gòu)的監(jiān)管方式單一，無法實現(xiàn)實時、全程的監(jiān)督。目前，對國庫代理機構(gòu)的監(jiān)管主要依靠每年一至二次的現(xiàn)場檢查，但現(xiàn)場檢查最大的問題是檢查范圍、檢查時限都是有限的，這樣為了自身利益或迎合財稅部門需求，代理機構(gòu)都存在很大的違規(guī)空間。

3.違規(guī)成本小無法體現(xiàn)國庫監(jiān)管的權(quán)威性。目前，對違背預(yù)算收支運行和國庫相關(guān)制度的行為，相關(guān)法規(guī)處罰力度較弱。對財稅部門的違規(guī)撥款和退庫，國庫部門的手段只能是拒收或要求其補齊相關(guān)資料；對國庫代理機構(gòu)的違規(guī)占壓國庫資金的行為，一般是按照《金融違法行為處罰辦法》、《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》等進(jìn)行處罰，但大部分時候只是采取勸戒或警告的方式，因此，違規(guī)成本小也導(dǎo)致違規(guī)行為常態(tài)化、反復(fù)化，得不到根本解決。

四、政策建議

1.強化預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。提高政府遵守預(yù)算的法治意識，確保預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督主體分離，形成立法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、國庫監(jiān)督、社會監(jiān)督多為一體的監(jiān)督體系，尤其應(yīng)重視人大的實質(zhì)性審查體系構(gòu)建、堅持央行經(jīng)理國庫的體制并授予國庫事中監(jiān)督的權(quán)限，保障財政資金安全。

2.探索有效的國庫監(jiān)管方式。對國庫外來憑證，要加強柜面監(jiān)督和審核的力度。如實行雙人復(fù)核制、大額審批制，對風(fēng)險高發(fā)的特殊業(yè)務(wù)類型如先征后退、出口退稅、非預(yù)算單位撥款等以及重點企業(yè)納稅情況等建立現(xiàn)代化的臺賬，實現(xiàn)重點業(yè)務(wù)的可控化。對國庫代理機構(gòu)，積極探索非現(xiàn)場監(jiān)管方式，如定期要求代理機構(gòu)報送報表，查看稅票（紙質(zhì)、電子）繳款日期、審核集中支付相關(guān)單據(jù)等；同時，現(xiàn)場檢查可以采取突擊和常規(guī)相結(jié)合的方式，切實掌握代理機構(gòu)業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)的真實情況。

3.加大對違規(guī)行為的處罰力度。預(yù)算沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行的表現(xiàn)就是政府違背了預(yù)算法的要求，因此要在《預(yù)算法》中加強可追究責(zé)任的問責(zé)制度的修訂，對法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，加大處分力度，有效遏制政府自由裁量的行為。建立代理機構(gòu)評級制度，對出現(xiàn)違規(guī)的機構(gòu)給予重點關(guān)注，并采取退出、加大處罰力度等懲罰機制，提升國庫監(jiān)管的威懾力。

4.加強新政策、新技術(shù)的學(xué)習(xí)。隨著中國財稅改革的不斷深化以及電子化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的深入，國庫人員需要加強國庫業(yè)務(wù)制度、財稅新政策以及各種聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的學(xué)習(xí)，把握各類制度的要點以及新政策和新技術(shù)可能帶來的風(fēng)險點，嚴(yán)控國庫風(fēng)險。

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