國(guó)內(nèi)外突發(fā)事件危機(jī)管理比較研究

左殿升+杜子平+肖強(qiáng)

［摘要］通過梳理突發(fā)事件、危機(jī)管理的內(nèi)涵與類別，在比較分析美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)家危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)突發(fā)事件危機(jī)管理對(duì)策：將危機(jī)管理納入國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，成立國(guó)家危機(jī)管理學(xué)院，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理法制化，建立高效的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，充分整合信息資源，大力加強(qiáng)危機(jī)管理的科研與培訓(xùn)，積極培育民間社團(tuán)組織，提高社會(huì)自救能力。

［關(guān)鍵詞］突發(fā)事件；危機(jī)管理；比較研究

［中圖分類號(hào)］D63［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1671-8372（2014）02-0060-06

Comparative study on crisis management of emergencies at home and abroad

ZUO Dian-sheng1,2, DU Zi-ping1, XIAO Qiang3

（1.College ofEconomics and Management, Tianjin University of Science and Technology, Tianjin 300222, China; 2.Business School, Qilu Industrial University, Jinan 250353, China; 3.College of Economics and Management, Qingdao University of Science and Technology, Qingdao 266061，China）

Abstract：By analyzing the connotation and category of emergencies and crisis management, we put forward the countermeasures of emergency and crisis management based on the comparative analysis of the experience of United States, Japan, Germany and other developed countries, which takes the crisis management into the strategic selection of states development, setting up national crisis management institute, realizing the legislation of crisis management, establishing efficient leadership system, fully integrating information resources, strengthening the scientific research and training of the crisis management, and actively cultivating the civil society organization, improving the social self-help ability.

Key words：emergencies; crisis management; comparative study

一、前言

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的深入變革，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、生活方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，人們的思想意識(shí)形態(tài)和社會(huì)觀念發(fā)生了重大變化，國(guó)內(nèi)矛盾復(fù)雜多變，突發(fā)重大事件層出不窮。

2013年11月22日，青島市黃島區(qū)石油管道燃爆，62人遇難；2013年2月15日，山西洪洞曲亭水庫(kù)漏水垮塌，導(dǎo)致鐵路中斷、村莊淹沒；2012年2月26日，重慶市副市長(zhǎng)王立軍私自進(jìn)入美國(guó)駐成都總領(lǐng)事館滯留，引起國(guó)內(nèi)外極大關(guān)注；2010年11月15日，上海余姚路高層公寓起火，58人遇難；2011年7月23日，甬溫線D3115列車脫軌墜橋，35人遇難；2009年6月5日，成都9路公交車發(fā)生縱火事件，27人遇難；2008年5月12日，四川汶川發(fā)生里氏7.8級(jí)地震，69227人遇難；2008年3月14日，拉薩發(fā)生嚴(yán)重暴力事件，18人遇難……以上事件驚心動(dòng)魄，造成的損失觸目驚心。幾乎每時(shí)每刻都在發(fā)生的規(guī)模不一的公共突發(fā)事件，考驗(yàn)著我國(guó)各級(jí)政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，事件處理的好與壞直接關(guān)系到構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的偉大事業(yè)，直接關(guān)系著黨和國(guó)家的繁榮穩(wěn)定。因此，厘清突發(fā)事件的產(chǎn)生、演變機(jī)理，構(gòu)建高效的應(yīng)急機(jī)制，研究、借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家危機(jī)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提高政府的危機(jī)處理能力和科學(xué)執(zhí)政水平意義重大。

二、突發(fā)事件概述

（一）突發(fā)事件的內(nèi)涵

突發(fā)事件又稱緊急事件，一般指突然發(fā)生，對(duì)部分地區(qū)或國(guó)家安全和法律制度、社會(huì)安全和公共秩序、公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)影響的涉及公共安全的緊急公共事件。由戰(zhàn)爭(zhēng)和全國(guó)總動(dòng)員、局部動(dòng)員所引起的緊急狀態(tài)則是一種最為嚴(yán)重的突發(fā)公共事件［1］。突發(fā)事件分為常規(guī)性和非常規(guī)性突發(fā)事件。常規(guī)性突發(fā)事件指用常規(guī)的處理程序和處理方式就能解決的、有一定規(guī)律可循的事件。非常規(guī)的突發(fā)事件是指前兆不充分，具有明顯的復(fù)雜性特點(diǎn)和潛在次生、衍生危害，破壞性嚴(yán)重，采用常規(guī)管理方式難以應(yīng)對(duì)處置的突發(fā)事件［2］。非常規(guī)的突發(fā)事件又稱為危機(jī)型事件，這類事件是和平社會(huì)里的“炸彈”，一旦觸發(fā)，無論是自然災(zāi)害還是人為事件，都可能演變?yōu)槲C(jī)，通過擴(kuò)大、耦合、變異而失去原來事件的特征。這類事件還具有異構(gòu)性和超大性。異構(gòu)性是指與常見事故災(zāi)難相比，其動(dòng)力學(xué)趨勢(shì)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“異?！?，幾乎無規(guī)律可循。超大性是指規(guī)模和強(qiáng)度超出了我們的想象空間和應(yīng)對(duì)能力［3］。目前，世界各國(guó)均把非常規(guī)性突發(fā)事件作為研究重點(diǎn)。

（二）突發(fā)事件的特點(diǎn)

1．爆發(fā)性，突發(fā)性。出人意料，沒有征兆或前兆不足，突然發(fā)生。其爆發(fā)的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、種類及影響程度超出人們的常規(guī)思維，使人猝不及防、手足無措。

2．高度不確定性。事件發(fā)生具有隨機(jī)性、偶然性和高度不確定性。事前難以預(yù)防，事后難以預(yù)測(cè)，對(duì)事件向什么方向蔓延、事態(tài)如何衍變、將產(chǎn)生什么樣的后果都無法預(yù)測(cè)和把握。

3．衍生性，耦合性。突發(fā)事件一旦發(fā)生，馬上會(huì)成為焦點(diǎn)和火源，容易迅速向四周蔓延，積累到一定的熱量和溫度，遇到合適的土壤和空氣，達(dá)到“臨界值”，就會(huì)“燃爆”，容易引起相關(guān)的共振和多米諾骨牌效應(yīng)，形成惡性循環(huán)。

4．后果嚴(yán)重性，持久性。由于事發(fā)突然，人們來不及做出準(zhǔn)備和反應(yīng)，造成的生命、財(cái)產(chǎn)、健康和環(huán)境損失往往是巨大甚至無法估量的。如切爾諾貝利和福島核電站泄漏事件都是突發(fā)的，過后雖然一切歸于平靜，但損失極其巨大，后果是災(zāi)難性的、影響深遠(yuǎn)的。

5．不可逆性。事件發(fā)生后，造成的影響和損失，尤其是身心的創(chuàng)傷是無法恢復(fù)和彌補(bǔ)的，只能留下永遠(yuǎn)痛苦的記憶，例如汶川地震、印度洋海嘯等。

6．信息不全性，不對(duì)稱性。由于種種原因，突發(fā)事件時(shí)，尤其是在事發(fā)初期，信息不通、信息不全、信息不準(zhǔn)，流言、謠言四起，信息紊亂，政府與突發(fā)事件中心的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致“雙盲”現(xiàn)象頻發(fā)，而“雙盲”又將加劇事件危害［4］。

7．政治關(guān)聯(lián)性。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)貧富差距加大的國(guó)情下，政治體系各部分的“政治應(yīng)力”更為不平衡，社會(huì)矛盾及其集中反應(yīng)的群體性事件更容易在那些“政治應(yīng)力”最為脆弱的“節(jié)點(diǎn)”發(fā)生［5］，突發(fā)事件往往會(huì)成為一個(gè)凸透鏡和導(dǎo)火索，處置稍有不慎，將會(huì)迅速引發(fā)大規(guī)模的群體性事件，進(jìn)而影響黨和政府形象，如甕安事件、王立軍事件、美國(guó)“卡特里娜”颶風(fēng)事件等。

（三）突發(fā)事件的分類

突發(fā)事件根據(jù)發(fā)生源頭、過程、性質(zhì)和機(jī)理，可以劃分為突發(fā)事故、突發(fā)社會(huì)安全事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害和突發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全事件等五類（見表1）。

根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生和終結(jié)的速度分類，芬蘭危機(jī)研究專家烏里爾?羅森塔爾將其分為龍卷風(fēng)型、腹瀉型、長(zhǎng)投影型、文火型四類 ［6］（見表2）。

表1突發(fā)事件過程、性質(zhì)、機(jī)理分類

類型 范圍 事例

突發(fā)事故 工礦企業(yè)各類重大安全事故，鐵路、航空重大交通運(yùn)輸事故，核輻射事故，造成重大影響和損失的水、電、油、氣等安全事故，重大環(huán)境污染等 2009年火車

相撞事件，

福島核電站

泄漏事件

突發(fā)社會(huì)

安全事件 涉外突發(fā)事件、惡性重大刑事案件、恐怖襲擊事件以及群體性突發(fā)事件等 甕安事件，

拉薩3.14暴力事件

突發(fā)公共

衛(wèi)生事件 重大食物中毒、大范圍爆發(fā)性職業(yè)病，重大傳染病疫情、重大動(dòng)物疫情、群體性不明原因疾病以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件等 2003SARS，

2008三聚氰胺事件

自然災(zāi)害 地震、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，臺(tái)風(fēng)、旱澇、沙塵暴、暴雪等氣象災(zāi)害，重大生物災(zāi)害和森林火災(zāi)等 1998長(zhǎng)江洪水，

2008春節(jié)雪災(zāi)

突發(fā)網(wǎng)絡(luò)

安全事件 網(wǎng)絡(luò)竊密、網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)上謠言、網(wǎng)絡(luò)欺詐、網(wǎng)絡(luò)封鎖、網(wǎng)絡(luò)泄密等 各種“網(wǎng)絡(luò)門”事件

表2突發(fā)事件速度分類

類型 特點(diǎn) 事例

龍卷風(fēng)型 事件來的快、去的快 俄羅斯人質(zhì)事件

腹瀉型

事件發(fā)生前后醞釀時(shí)間長(zhǎng)，

發(fā)生后結(jié)束快 5.12地震，印度洋海嘯

長(zhǎng)投影型 事件突然爆發(fā)，但影響深遠(yuǎn) 2003SRS，福島核電站泄漏

文火型

事件來的慢、去的也慢

南海黃巖島事件，

銀河號(hào)事件

此外，根據(jù)誘因不同，可分為自然性事件和人為性事件；根據(jù)范圍不同，可分為區(qū)域事件、國(guó)內(nèi)事件和全球事件；根據(jù)事件主體應(yīng)急的態(tài)度和目標(biāo)不同，可分為一致性事件和沖突性事件，如2003年“非典”疫情，5.12汶川地震屬一致性事件，甕安事件、黃巖島事件則屬?zèng)_突性事件；按照事件后果，可分為大規(guī)模惡性、惡性、嚴(yán)重、一般性事件。

三、危機(jī)及危機(jī)管理的內(nèi)涵

根據(jù)專家對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家人均國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）的增長(zhǎng)規(guī)律與社會(huì)穩(wěn)定性的研究發(fā)現(xiàn)，人均國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）在1000美元~3000美元時(shí)，社會(huì)突發(fā)事件處于增長(zhǎng)階段，3000美元~5000美元屬于高發(fā)階段，5000美元~8000美元處于穩(wěn)定階段，10000美元以上為下降階段［7］。我國(guó)2010年人均GDP為4382美元，2011年為5432美元，應(yīng)處于社會(huì)安全事件的高發(fā)期，即我國(guó)正進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)期。所謂“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”是德國(guó)社會(huì)學(xué)家（Ulrich Beck）在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中提出的，其在書中斷言工業(yè)時(shí)代對(duì)現(xiàn)代制度產(chǎn)生根本性沖擊的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”已經(jīng)來臨，我們正坐在“文明的火山上”［8］，形象地展示了現(xiàn)代社會(huì)的高度風(fēng)險(xiǎn)性。我國(guó)社會(huì)發(fā)展中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，主要來自社會(huì)轉(zhuǎn)型中的國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)和全球化進(jìn)程中的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)必然導(dǎo)致危機(jī)，危機(jī)管理是新時(shí)期各級(jí)政府必須擅長(zhǎng)的本領(lǐng)之一，這是國(guó)家角色由應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)型的“警察型國(guó)家”轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)型的“警戒型國(guó)家”所必須具備的執(zhí)政能力［9］。

危機(jī)管理（Emergency Management）,又稱緊急事態(tài)管理或應(yīng)急管理，是指在各種災(zāi)難和危機(jī)事件發(fā)生或即將發(fā)生之時(shí)，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警、控制、處理的整體活動(dòng)和制度安排，是一個(gè)全面綜合的系統(tǒng)管理［10］。所謂政府危機(jī)管理就是指政府在危機(jī)意識(shí)或風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)指導(dǎo)下，對(duì)可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行情報(bào)搜集、情報(bào)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、決策制定、計(jì)劃控制、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、恢復(fù)重建的系統(tǒng)工程。危機(jī)管理的目的就是在盡可能短的時(shí)間內(nèi)規(guī)避事件、控制事件、降低損失、重新控制以保持政府的公信力和國(guó)家的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。因此，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)建立一個(gè)全面整合的危機(jī)管理體系（Comprehensive and integrated emergency management System）是十分必要的［11］。

四、發(fā)達(dá)國(guó)家危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)

隨著全球重大突發(fā)事件的不斷增多，世界上幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了比較完備的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危機(jī)管理機(jī)制。突發(fā)事件的應(yīng)急工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)急安全管理正逐漸成為越來越多國(guó)家安全戰(zhàn)略的核心，雖然由于政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)情和發(fā)展程度不同，各國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的具體做法不盡相同，但殊途同歸，目的都是一致的。發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

（一）美國(guó)模式

美國(guó)是世界上最重視危機(jī)管理的國(guó)家之一，已經(jīng)從單項(xiàng)防災(zāi)、綜合防災(zāi)發(fā)展到今天的循環(huán)和持續(xù)改進(jìn)型防災(zāi)，形成了美國(guó)作為全球性大國(guó)的綜合危機(jī)管理模式［12］。

1．組織結(jié)構(gòu)完善、職能清晰、分工明確

美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署原來是聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是對(duì)災(zāi)害事件應(yīng)急處理，進(jìn)行災(zāi)害防治、減輕等工作，其成立可追溯至1803年的國(guó)會(huì)法。1979年，卡特總統(tǒng)頒發(fā)12127號(hào)行政令，成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency, FEMA），這是美國(guó)聯(lián)邦政府應(yīng)急管理統(tǒng)籌決策的核心機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的職能不僅包括防御自然災(zāi)害，還包括應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、公共安全和戰(zhàn)爭(zhēng)在內(nèi)的立體防災(zāi)，局長(zhǎng)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。FEMA的成立標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代危機(jī)管理機(jī)制的正式建立，2003年FEMA納入國(guó)土安全部。9.11事件后，2001年10月，布什總統(tǒng)在白宮設(shè)立了國(guó)土安全辦公室（Office of Homeland Security）。2002年6月7日，布什將國(guó)土安全部由跨部委協(xié)調(diào)單位升格為內(nèi)閣級(jí)大部，即國(guó)土安全部（Department of Homeland Security），同時(shí)將原來的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局更名為應(yīng)急預(yù)防響應(yīng)局。至此，美國(guó)建立了聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)五個(gè)層級(jí)組成的層級(jí)式危機(jī)管理體制。

2．危機(jī)管理法制基礎(chǔ)雄厚

早在1976年，美國(guó)就通過了《全國(guó)緊急狀態(tài)法》。除了這一部總法外，美國(guó)還推出了針對(duì)不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的專項(xiàng)突發(fā)事件法案。如，1950年制定的《災(zāi)害救助和緊急援助法》（DREAA），1959出臺(tái)的《災(zāi)害救濟(jì)法》，1977年10月國(guó)會(huì)通過的《地震災(zāi)害減輕法》，9.11事件后誕生的《國(guó)土安全法》等相關(guān)法律。這些法律組成了一個(gè)保障體系，為美國(guó)危機(jī)管理體制建設(shè)和協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)提供了有利的發(fā)展環(huán)境。

（二）日本模式

1．危機(jī)管理法律體系完善

日本是全球較早制定災(zāi)害管理及應(yīng)急管理基本法的國(guó)家。早在1880年，日本就推出了第一部防災(zāi)法《備荒儲(chǔ)蓄法》。1961年，日本政府頒布了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，盡管這一法律幾經(jīng)修改，但“依法防災(zāi)，科學(xué)應(yīng)急”的思想進(jìn)一步深入體現(xiàn)。時(shí)至今日，日本已經(jīng)形成了《日本國(guó)民保護(hù)法》《地震災(zāi)害防護(hù)的特殊實(shí)施法律》《首都整備法》在內(nèi)的五大類、數(shù)十項(xiàng)法律組成的應(yīng)急管理法律體系［13］。

2．扎實(shí)的防災(zāi)教育研究工作

日本由于獨(dú)特的地理位置，火山、地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、泥石流頻發(fā)，是一個(gè)飽受各種自然災(zāi)害侵襲之苦的國(guó)家。在長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的過程中，日本逐步積累和摸索出一套比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。日本非常重視災(zāi)害的預(yù)防工作，善于在源頭上下工夫。日本政府非常重視應(yīng)急教育工作，各級(jí)教育委員會(huì)基本上都編寫《應(yīng)急教育指導(dǎo)資料》《危機(jī)管理和應(yīng)對(duì)手冊(cè)》等教材，指導(dǎo)各類中小學(xué)開展災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對(duì)教育，逢災(zāi)自救、遇難互助的觀念深入人心。在日本，不少高校開有“危機(jī)管理”專業(yè)，專門培養(yǎng)高層次的防災(zāi)救災(zāi)、危機(jī)管理專業(yè)人才。此外，日本對(duì)危機(jī)預(yù)防研究工作特別重視，每年投入約400億日元專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)用于應(yīng)急技術(shù)研究。日本的防災(zāi)科技研究所、東京大學(xué)地震研究所、京都大學(xué)防災(zāi)研究所都是世界著名的防災(zāi)科研機(jī)構(gòu)，地震、雪災(zāi)、一般災(zāi)害共通事項(xiàng)研究等領(lǐng)域的研究處于國(guó)際領(lǐng)先水平［14］。

（三）德國(guó)模式

1．層次清晰、分工協(xié)作的運(yùn)行體系

德國(guó)危機(jī)管理的特點(diǎn)是機(jī)制健全、層次分明、隊(duì)伍專業(yè)。德國(guó)把應(yīng)對(duì)突發(fā)事件分為兩個(gè)不同的層級(jí)，聯(lián)邦政府級(jí)別主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的民事保護(hù)，州政府級(jí)別主要負(fù)責(zé)和平時(shí)期的救災(zāi)救難。9?11事件和易北河洪災(zāi)事件發(fā)生后，聯(lián)邦政府對(duì)全國(guó)的民防（Civil Defence）和災(zāi)難防護(hù)（Disaster Protection）進(jìn)行了深入評(píng)估，2002年12月，通過了《民事保護(hù)新戰(zhàn)略》（A New Strategy for protecting the population）。2004年5月，聯(lián)邦設(shè)立了聯(lián)邦民事保護(hù)與災(zāi)難救助局（簡(jiǎn)稱BBK），作為中央一級(jí)處理突發(fā)事件的最高機(jī)構(gòu)，下設(shè)危機(jī)管理與災(zāi)難救援中心、危機(jī)準(zhǔn)備及國(guó)防事務(wù)規(guī)劃中心等7個(gè)中心。BBK的關(guān)鍵作用在于把各專業(yè)結(jié)合為一個(gè)統(tǒng)一、高效的民事保護(hù)體系。國(guó)家一級(jí)的專門機(jī)構(gòu)除BBK以外，還有聯(lián)邦技術(shù)援助局（THW），成立于1950年，隸屬于內(nèi)政部，主要職責(zé)側(cè)重技術(shù)援助，在全國(guó)下設(shè)聯(lián)邦州局8個(gè)，市縣機(jī)構(gòu)66個(gè)以及655個(gè)基層單位，有867名公職人員和7.5萬名志愿者［15］。

2．專業(yè)化及社會(huì)化相結(jié)合的救援隊(duì)伍

德國(guó)是世界上建立民防專業(yè)隊(duì)伍較早的國(guó)家，也是專業(yè)化程度較高的國(guó)家。德國(guó)應(yīng)急救援體系的支柱和基礎(chǔ)是專業(yè)救援隊(duì)伍和社會(huì)救援隊(duì)伍，專業(yè)隊(duì)伍主要是訓(xùn)練有素、裝備精良的消防隊(duì)。德國(guó)政府特別重視危機(jī)管理的社會(huì)化，社會(huì)力量是政府力量的有力支撐和補(bǔ)充。與BBK合作的有德國(guó)紅十字會(huì)（TRK）、德國(guó)工人救援協(xié)會(huì)（ASB）等5家組織，提供了130萬志愿隊(duì)員和50萬義務(wù)工作者。志愿者的加入充分發(fā)揮了民間力量，有助于形成全社會(huì)的危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)。

（四）英國(guó)模式

英國(guó)地理、自然條件優(yōu)越，地域、人口規(guī)模相對(duì)較小，歷史悠久、政治穩(wěn)定，這些因素決定了英國(guó)政府應(yīng)對(duì)危機(jī)較其他國(guó)家有很大的不同。英國(guó)的應(yīng)急安全管理體系起步較晚，始于二戰(zhàn)之后，進(jìn)入21世紀(jì)尤其是9?11事件后，隨著倫敦地鐵恐怖大爆炸、夏季洪災(zāi)等大災(zāi)大難的發(fā)生，以及北愛爾蘭、阿富汗等國(guó)內(nèi)外潛在恐怖襲擊的困擾，英國(guó)的危機(jī)管理體系和能力實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。在機(jī)構(gòu)上，2001年成立了內(nèi)閣國(guó)民緊急事務(wù)秘書處（CCS），2010年建立國(guó)家安全委員會(huì)（NSC），將CCS納入NSC內(nèi)，著力構(gòu)建“大國(guó)家安全”管理框架。NSC的主席由首相擔(dān)任，常任成員是政府重要部門的內(nèi)閣大臣。在制度上，英國(guó)政府先后出臺(tái)了《和平時(shí)期民事防務(wù)法案》《國(guó)民緊急狀態(tài)法》《應(yīng)急管理準(zhǔn)備和響應(yīng)指南》《中央政府對(duì)突發(fā)事件響應(yīng)的安排：操作手冊(cè)》等一系列法律。在應(yīng)對(duì)理念上，“系統(tǒng)抗災(zāi)力（Resilience）”理念為英國(guó)危機(jī)管理體系建設(shè)和指導(dǎo)思想的精髓，在這一理念指導(dǎo)下，英國(guó)政府注重指導(dǎo)性的應(yīng)急管理規(guī)程編寫，注重有分有合的體系構(gòu)建，注重應(yīng)急能力體系建設(shè)，形成了獨(dú)特高效的應(yīng)急管理模式［16］。在結(jié)構(gòu)上，英國(guó)政府由于其特有的政治文化，特別注重發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用，經(jīng)過多年摸索，建立了中央政府三級(jí)響應(yīng)、地方層面“金、銀、銅”三級(jí)指揮的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理的多層分工、上下聯(lián)動(dòng)和跨部門有效合作［17］。

五、發(fā)達(dá)國(guó)家危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

一個(gè)國(guó)家如何建立突發(fā)事件危機(jī)管理體系是與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治體制和面臨突發(fā)事件的范圍與頻度等因素相關(guān)聯(lián)的。因此，不可能有全球普適的規(guī)則，但各國(guó)在危機(jī)處理中的一些成功、成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)卻可以對(duì)我們有很多啟發(fā)與啟示。

（一）將危機(jī)管理納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略

中國(guó)無論是在歷史上還是現(xiàn)時(shí)期，都是一個(gè)各種災(zāi)變和危機(jī)頻發(fā)的國(guó)家，在現(xiàn)時(shí)期尤甚。個(gè)體危機(jī)事件有可能與群體危機(jī)事件相互傳染、耦合，從量變引起質(zhì)變，最終導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩和政治動(dòng)蕩。因此，全面提升政府公務(wù)人員、公共管理者和普通公民的危機(jī)意識(shí)十分必要。要把危機(jī)管理納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略之中，制定出國(guó)家的危機(jī)管理戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，在全民中樹立居安思危、居危思危的危機(jī)意識(shí)。

（二）實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理法制化，依法應(yīng)急

從發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)可以看出，完備的法律體系是高效危機(jī)管理的可靠保障。對(duì)于我國(guó)而言，危機(jī)管理的治本之策是建立完善的法律體系。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了以《憲法》為根本，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為基本法，以《國(guó)家突發(fā)公共事件整體應(yīng)急預(yù)案》為制度保障的法律、法規(guī)體系。但總體上系統(tǒng)性不強(qiáng)，憲法層面沒有確立危機(jī)管理法制化的重要地位，沒有一部獨(dú)立、完整的緊急狀態(tài)法?，F(xiàn)有相關(guān)法律缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)和具體操作細(xì)則，部分單行法之間存在矛盾和沖突之處。因此，當(dāng)務(wù)之急是國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)危機(jī)管理的立法工作，真正做到有法可依、有法必依、依法應(yīng)急、科學(xué)救災(zāi)。

（三）建立高效的組織領(lǐng)導(dǎo)體系

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的危機(jī)管理處于分散管理的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一、有效的危機(jī)管理中樞機(jī)構(gòu)，不同領(lǐng)域的事務(wù)由各自的分管部門處理，政出多門、多頭命令十分不利于有效的指揮和資源配置。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)設(shè)立一個(gè)像美國(guó)的FEMA、日本的內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)、俄羅斯的緊急狀況部那樣的處理突發(fā)事件的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)和區(qū)域事件的預(yù)防、控制、指揮和協(xié)調(diào)。在區(qū)域和地方一級(jí)設(shè)立上述分支機(jī)構(gòu)，做到危機(jī)的層層預(yù)防和逐級(jí)響應(yīng)。

（四）充分整合信息資源

當(dāng)今社會(huì)，信息是一種戰(zhàn)略資源，高效的危機(jī)信息管理必須確保以最快的速度將最準(zhǔn)確的信息在最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間傳遞給最需要的人。我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層級(jí)之間信息資源的關(guān)聯(lián)度和共享度低，對(duì)危機(jī)信息資源缺乏一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的描述和整合，缺乏統(tǒng)一的權(quán)威發(fā)布平臺(tái)。我們可以借鑒日本高度統(tǒng)一的信息化應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)、德國(guó)的危機(jī)預(yù)防信息系統(tǒng)（deNIS）和預(yù)警系統(tǒng)（Warnz）,充分收集、分析、整合各種信息資源，建立一個(gè)綜合性、權(quán)威的公用信息平臺(tái)。

（五）加強(qiáng)相關(guān)科研與培訓(xùn)

危機(jī)管理的首要目標(biāo)在于預(yù)防，將危機(jī)識(shí)別在萌芽狀態(tài)，消滅在萌芽狀態(tài)。我國(guó)在危機(jī)管理方面起步較晚，當(dāng)前突發(fā)事件層出不窮，加大對(duì)危機(jī)管理的研究力度，提高公眾的危機(jī)識(shí)別和處理能力很有必要。加拿大是國(guó)際上在危機(jī)管理研究方面做得十分專業(yè)的國(guó)家，1951年成立的加拿大應(yīng)急準(zhǔn)備學(xué)院，擔(dān)負(fù)著為社會(huì)輸送專業(yè)危機(jī)管理人才的重任，課程有100多門，每年都對(duì)公務(wù)人員和企業(yè)主管進(jìn)行培訓(xùn)。澳大利亞也十分重視公民的自救自護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)，全國(guó)各地都按層級(jí)配備了相應(yīng)的應(yīng)急培訓(xùn)和教育機(jī)構(gòu)。在日本，每年的9月1日是日本的“防災(zāi)日”［18］。

鑒于歷史原因和現(xiàn)實(shí)背景，我國(guó)可以采用加拿大模式，成立一所隸屬于國(guó)務(wù)院的國(guó)家危機(jī)管理學(xué)院，專門用來提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)主管的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，培育專家型領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，要加大對(duì)中小學(xué)和公民的危機(jī)知識(shí)普及宣傳，從基層、從細(xì)節(jié)進(jìn)行危機(jī)的防范?？鬃釉弧胺彩拢A(yù)則立，不預(yù)則廢”“事前定，則不困；行前定，則不疚；道前定，則不窮”，危機(jī)管理就要突出預(yù)防為主的方針，將預(yù)防工作做扎實(shí)。

（六）積極培育民間社團(tuán)組織，提高社會(huì)自救能力

從德國(guó)的危機(jī)應(yīng)對(duì)模式可以看出，德國(guó)數(shù)量龐大、訓(xùn)練有素的民間志愿組織在減災(zāi)救災(zāi)中起到了很大的作用。2008年汶川地震后，我國(guó)也涌現(xiàn)出了一批抗震救災(zāi)志愿者，但大部分為政府組織選派，民間志愿人士有參與熱情和愿望，但卻缺少參與救災(zāi)的路徑，也沒有組織協(xié)調(diào)民間志愿者的專門機(jī)構(gòu)。實(shí)踐證明，無論是突發(fā)大災(zāi)大難時(shí)，還是突發(fā)小規(guī)模區(qū)域性事件時(shí)，人在危機(jī)處理中的作用是第一位的，尤其是那些有過專業(yè)訓(xùn)練、有經(jīng)驗(yàn)、有社會(huì)責(zé)任感的人士。突發(fā)事件的高發(fā)性和高度不確定性，要求人們發(fā)揮主觀能動(dòng)性，真正起到“群防群治”功效，自救與他救相結(jié)合，專業(yè)與非專業(yè)相結(jié)合，民間與政府相結(jié)合，只有這樣才能真正彰顯人力資源大國(guó)的優(yōu)勢(shì)，真正體現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的美好。

六、結(jié)束語

21世紀(jì)突發(fā)事件發(fā)生的頻率越來越高，影響的范圍越來越廣，造成的傷害越來越大，并且越來越呈現(xiàn)出國(guó)際化、多元化、網(wǎng)絡(luò)化的特征，這些越來越符合開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的特征：多主體、多因素、多尺度、多變性［19］。對(duì)復(fù)雜巨系統(tǒng)的研究，錢學(xué)森先生指出，要把科學(xué)理論與經(jīng)驗(yàn)知識(shí)結(jié)合起來，采用定性與定量相結(jié)合的方法［20］。越復(fù)雜的系統(tǒng)往往越脆弱，頻發(fā)的非常規(guī)突發(fā)事件對(duì)現(xiàn)代文明社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)在的脆弱性提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來，我國(guó)重大突發(fā)事件層出不窮，造成的經(jīng)濟(jì)損失約占我國(guó)GDP總量的5%~6%，引發(fā)了系列深層次的社會(huì)問題。借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，采取相應(yīng)措施，不啻為我國(guó)建立危機(jī)管理體系的有效途徑。

［參考文獻(xiàn)］

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［2］韓志勇，翁文國(guó)，張維，楊列勛．重大科研計(jì)劃“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理研究”的科學(xué)背景、目標(biāo)與組織管理［J］．中國(guó)科學(xué)基金，2009（4）：215．

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［16］ 李雪峰．英國(guó)應(yīng)急管理的特征與啟示［J］．行政管理改革，2010（3）：54-59．

［17］ 李格琴．英國(guó)應(yīng)急安全管理體制機(jī)制評(píng)析［J］．國(guó)際安全研究，2013（2）：124-135．

［18］ 于青．抗災(zāi)應(yīng)急機(jī)制 他國(guó)各有千秋［J］．黨建，2008（7）：62-63．

［19］ 范維澄.國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中科學(xué)問題的思考和建議［J］．中國(guó)科學(xué)基金，2007（2）：71．

［20］ 裘江南，師花艷，葉鑫，王延章．基于事件的定性知識(shí)表述模型［J］．系統(tǒng)工程，2009（10）：2．

［責(zé)任編輯張桂霞］

六、結(jié)束語

21世紀(jì)突發(fā)事件發(fā)生的頻率越來越高，影響的范圍越來越廣，造成的傷害越來越大，并且越來越呈現(xiàn)出國(guó)際化、多元化、網(wǎng)絡(luò)化的特征，這些越來越符合開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的特征：多主體、多因素、多尺度、多變性［19］。對(duì)復(fù)雜巨系統(tǒng)的研究，錢學(xué)森先生指出，要把科學(xué)理論與經(jīng)驗(yàn)知識(shí)結(jié)合起來，采用定性與定量相結(jié)合的方法［20］。越復(fù)雜的系統(tǒng)往往越脆弱，頻發(fā)的非常規(guī)突發(fā)事件對(duì)現(xiàn)代文明社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)在的脆弱性提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來，我國(guó)重大突發(fā)事件層出不窮，造成的經(jīng)濟(jì)損失約占我國(guó)GDP總量的5%~6%，引發(fā)了系列深層次的社會(huì)問題。借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，采取相應(yīng)措施，不啻為我國(guó)建立危機(jī)管理體系的有效途徑。

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［20］ 裘江南，師花艷，葉鑫，王延章．基于事件的定性知識(shí)表述模型［J］．系統(tǒng)工程，2009（10）：2．

［責(zé)任編輯張桂霞］

六、結(jié)束語

21世紀(jì)突發(fā)事件發(fā)生的頻率越來越高，影響的范圍越來越廣，造成的傷害越來越大，并且越來越呈現(xiàn)出國(guó)際化、多元化、網(wǎng)絡(luò)化的特征，這些越來越符合開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的特征：多主體、多因素、多尺度、多變性［19］。對(duì)復(fù)雜巨系統(tǒng)的研究，錢學(xué)森先生指出，要把科學(xué)理論與經(jīng)驗(yàn)知識(shí)結(jié)合起來，采用定性與定量相結(jié)合的方法［20］。越復(fù)雜的系統(tǒng)往往越脆弱，頻發(fā)的非常規(guī)突發(fā)事件對(duì)現(xiàn)代文明社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)在的脆弱性提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來，我國(guó)重大突發(fā)事件層出不窮，造成的經(jīng)濟(jì)損失約占我國(guó)GDP總量的5%~6%，引發(fā)了系列深層次的社會(huì)問題。借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，采取相應(yīng)措施，不啻為我國(guó)建立危機(jī)管理體系的有效途徑。

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［責(zé)任編輯張桂霞］