公平視野下中國(guó)城鄉(xiāng)教育一體化路徑探析

周慧超

摘 要：公平是一個(gè)社會(huì)良性發(fā)展的道德標(biāo)尺和重要?jiǎng)恿?，在現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)中，公平更顯得彌足珍貴。城鄉(xiāng)教育一體化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，消除城鄉(xiāng)之間教育不公的重要手段，是實(shí)現(xiàn)教育公平的重要舉措。當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)教育一體化的發(fā)展受到發(fā)展思路不清晰、城鄉(xiāng)二元體制障礙、單向度發(fā)展明顯等因素的制約。要促進(jìn)城鄉(xiāng)教育全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鄉(xiāng)教育一體化，需要從發(fā)展思路、經(jīng)費(fèi)投入和制度安排等方面下功夫。

關(guān)鍵詞：教育公平；城鄉(xiāng)教育一體化；政府職能

中圖分類號(hào)：G52 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）25-0215-03

2010年7月29日，中國(guó)正式發(fā)布了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020年）（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。《綱要》明確提出了中國(guó)今后一段時(shí)期教育改革的兩大重點(diǎn)任務(wù)，即，“促進(jìn)公平”和“提高質(zhì)量”。目前，中國(guó)城鄉(xiāng)教育在資源分配、軟（件）硬（件）建設(shè)、師資力量等方面還存在很大差距。促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化是實(shí)現(xiàn)教育公平的一條重要路徑，也是縮小城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡的重要手段。

一、教育公平是城鄉(xiāng)教育一體化的起點(diǎn)和歸宿

自古以來(lái)，不同社會(huì)形態(tài)下的社會(huì)共同體都十分注重對(duì)公平的追逐，這種始于分配領(lǐng)域的道德觀在人類社會(huì)發(fā)展和更迭中一直都受到統(tǒng)治階級(jí)的重視。20世紀(jì)60年代，以霍曼斯（Homans）為代表的一批西方學(xué)者逐漸建構(gòu)起基于實(shí)踐基礎(chǔ)上的公平理論，該理論把以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和以卡爾·馬克思為代表的科學(xué)社會(huì)主義等關(guān)于公平的觀點(diǎn)和理論進(jìn)行了歸納和總結(jié)。公平理論認(rèn)為，公平與不公平，都是人的主觀感覺，在很大程度上取決于人對(duì)客觀事物的認(rèn)識(shí)水平、價(jià)值觀念、行為準(zhǔn)則等因素[1]。中國(guó)古代著名的思想家、教育家孔子曾經(jīng)提出“有教無(wú)類”的教育思想，即，生活在社會(huì)中的每一個(gè)個(gè)體都有受教育的權(quán)利，不能因?yàn)橘F賤、智愚、貧富、善惡等原因而被排出在教育對(duì)象之外。古希臘的思想家柏拉圖也提出了教育公平的思想，他認(rèn)為教育公平保障了每個(gè)人的社會(huì)地位和社會(huì)角色的平等，只有受到平等的教育，人們才可能維護(hù)個(gè)人權(quán)益和尊嚴(yán)。教育公平作為公平形式的一個(gè)重要組成部分，它體現(xiàn)了社會(huì)主義中國(guó)在新時(shí)期教育改革中最基本的價(jià)值追求和時(shí)代責(zé)任。要真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)教育公平，就必須重視城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，換言之，中國(guó)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)教育公平的有效途徑。那何謂教育公平呢？長(zhǎng)期以來(lái)，理論界對(duì)教育公平的概念并未達(dá)成一致，不同的學(xué)者從不同的角度闡述了教育公平的涵義和屬性。綜合近年來(lái)學(xué)界關(guān)于教育公平的界定，本文認(rèn)為，所謂教育公平，就是指國(guó)家對(duì)教育資源進(jìn)行配置時(shí)充分考慮和兼顧個(gè)體均衡、區(qū)域均衡、階層均衡，為社會(huì)個(gè)體充分享有平等的受教育的權(quán)利和義務(wù)提供相對(duì)平等的機(jī)會(huì)和條件。

城鄉(xiāng)教育一體化是推進(jìn)教育公平、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的重要路徑選擇，在新時(shí)期，中國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的關(guān)鍵就是要有效促進(jìn)城鄉(xiāng)教育全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。教育公平作為教育的一種基本價(jià)值取向和觀念選擇，其與城鄉(xiāng)教育一體化有著密切的聯(lián)系，簡(jiǎn)言之，教育公平既是城鄉(xiāng)教育一體化的出發(fā)點(diǎn)，又是城鄉(xiāng)教育一體化的歸宿。首先，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鄉(xiāng)教育一體化，就必須秉承教育公平的理念，如果沒有教育公平，也就無(wú)從談及城鄉(xiāng)教育一體化，換言之，教育公平是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的基本前提；其次，作為一種全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的教育發(fā)展模式，城鄉(xiāng)教育一體化推進(jìn)的最終目的是實(shí)現(xiàn)教育公平。因?yàn)槭芙逃侨说暮侠?、正?dāng)性要求，是人的基本權(quán)利。而公平在教育階段就意味著人的基本權(quán)力，就在于凸顯和保障這種權(quán)利[2]。所以，不管通過(guò)何種途徑有效推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化，最后的落腳點(diǎn)都要回歸到實(shí)現(xiàn)教育公平上來(lái)；再次，作為城鄉(xiāng)教育一體化的教育公平是衡量城鄉(xiāng)教育一體化實(shí)施效果的重要指標(biāo)，它貫穿在城鄉(xiāng)教育一體化工作的全過(guò)程。

二、轉(zhuǎn)型期中國(guó)城鄉(xiāng)教育一體化存在的問(wèn)題

當(dāng)前，中國(guó)正處于改革開放向縱深推進(jìn)發(fā)展的特殊歷史時(shí)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的種種差異（如城鄉(xiāng)之間的差異、地區(qū)之間的差異、階層之間的差異等）一定程度上阻礙了改革開放的步伐，城鄉(xiāng)教育不均衡發(fā)展就是其中之一?？陀^來(lái)看，目前中國(guó)城鄉(xiāng)教育一體化還存在以下問(wèn)題。

（一）城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展思路不清晰

客觀地來(lái)講，中國(guó)幾千年來(lái)所形成的封建身份等級(jí)思想并沒有因?yàn)闀r(shí)代的不斷進(jìn)步而消弭干凈。哪怕是在“一大二公”為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市與鄉(xiāng)村所存在的差別仍然是不容回避的事實(shí)，城鄉(xiāng)教育也是如此。在人們的內(nèi)心深處和思維定式中，城市與鄉(xiāng)村教育存在差距似乎理所應(yīng)當(dāng)，城鄉(xiāng)教育內(nèi)在的距離與隔閡并沒有因?yàn)楦母镩_放物質(zhì)方面的充裕而完全消除。尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著人口流動(dòng)步伐的加快，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民參與城市建設(shè)成為常態(tài)，其隨遷子女受教育問(wèn)題逐漸成為城市社會(huì)管理中一件必須面對(duì)的重要工作。農(nóng)村留守兒童數(shù)量也隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工而減少，農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施投入由于生源的減少而不斷減少。城市與鄉(xiāng)村教育資源分布不均衡的狀況不但沒有得到有效解決，反而差距越來(lái)越大。究其原因，一個(gè)重要的方面就是對(duì)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的思路并不清晰，這直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教育資源的分配不公，好的教育基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)秀教師資源基本都在城市，而鄉(xiāng)村卻是另外一番景象。

（二）城鄉(xiāng)二元體制阻礙城鄉(xiāng)教育一體化

城鄉(xiāng)二元體制是中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)逐漸形成的社會(huì)發(fā)展形態(tài)，造成這種二元體制形成的一個(gè)主要原因是由于建國(guó)初期中國(guó)二元戶籍制度的確立，1958年中國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第一次以正式文本的形式區(qū)分了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，自此，中國(guó)城鄉(xiāng)居民就有了兩種戶籍和兩種身份。戶籍的區(qū)分和身份的疏離導(dǎo)致在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生了種種社會(huì)問(wèn)題，教育問(wèn)題也不例外。二元分割制度在當(dāng)初雖有合理的一面，但對(duì)農(nóng)民來(lái)講是不公平的。教育作為社會(huì)的重要組成部分，在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制下，也形成了二元結(jié)構(gòu)[3]。二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)教育資源的分配顯然無(wú)法達(dá)到對(duì)等，同時(shí)也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教育差距的不斷擴(kuò)大，大量?jī)?yōu)質(zhì)的教育資源更多地集中在城市，在硬件如校舍、設(shè)備、儀器、圖書館、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等，在軟件如師資力量、教學(xué)質(zhì)量等方面形成了城鄉(xiāng)兩個(gè)不同的世界。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)傾向于將優(yōu)質(zhì)的教育資源集中在城市學(xué)校的辦學(xué)上，尤其是集中在一些重點(diǎn)學(xué)校的辦學(xué)上，這就使得原本有限的教育投入流向了城市，長(zhǎng)此以往，農(nóng)村教育更加不能與城市教育同日而語(yǔ)，城鄉(xiāng)之間的教育差距反應(yīng)出城鄉(xiāng)居民在受教育上的不平等地位，這是由于城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)所造成的。endprint

（三）城鄉(xiāng)教育資源單向度流動(dòng)特征明顯

自新中國(guó)成立以來(lái)，為了支持城市的建設(shè)和發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村做出了巨大的努力甚至犧牲，教育上也不例外。理論上，城鄉(xiāng)教育一體化要求城市教育與農(nóng)村教育能夠在人力、物質(zhì)、能量和信息等方面雙向互動(dòng)交流。但是，事實(shí)上從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村教育資源單向度地往城市流動(dòng)的特征是十分明顯的，這在師資上表現(xiàn)得尤為突出，農(nóng)村基層教師往城市流動(dòng)的現(xiàn)象屢見不鮮，這就導(dǎo)致原本貧乏的農(nóng)村教師資源更顯得捉襟見肘，農(nóng)村孩子享受不到優(yōu)質(zhì)的教學(xué)。盡管國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到這種問(wèn)題的存在，甚至通過(guò)強(qiáng)制手段力圖改變教師資源“向上”流動(dòng)的狀態(tài)，如，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策要求城市教師下鄉(xiāng)支教，但是這畢竟不是主流的現(xiàn)象，也不能改變農(nóng)村教育資源向城市單向度流動(dòng)的狀況。此外，從生源上來(lái)看，中國(guó)傳統(tǒng)“望子成龍，望女成鳳”的思想導(dǎo)致即使農(nóng)村家長(zhǎng)也會(huì)不惜一切代價(jià)將自己的子女送離農(nóng)村，前往城市學(xué)校，尤其是公辦學(xué)校去讀書，這種流動(dòng)幾乎也是單向度的，因?yàn)榻^大多數(shù)家長(zhǎng)都是把孩子送往教育資源充沛的城市學(xué)校就讀，而極少有城市家長(zhǎng)把孩子送往農(nóng)村學(xué)校就讀的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象說(shuō)明，城鄉(xiāng)教育一體化的理想目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)狀況還存在較大差距。

三、實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鄉(xiāng)教育一體化的對(duì)策建議

作為中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分，城鄉(xiāng)教育一體化盡管在新時(shí)期所表現(xiàn)的利益訴求和價(jià)值取向不盡相同，但是，城鄉(xiāng)教育一體化始終把實(shí)現(xiàn)教育公平作為其自身的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。要真正實(shí)現(xiàn)教育公平就需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源共享，轉(zhuǎn)變教育發(fā)展觀念，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)間教育資源的合理流動(dòng)，完善發(fā)展制度，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育共同繁榮發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展思路

要實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鄉(xiāng)教育一體化，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變教育發(fā)展思路。這就需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，切實(shí)改變以前那種只重視城市教育忽視鄉(xiāng)村教育的思維定式，樹立起城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、平等互利的價(jià)值理念，積極探索城鄉(xiāng)學(xué)校合作辦學(xué)模式。在城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)公辦學(xué)校合作辦學(xué)發(fā)展迅速，是公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的一個(gè)亮點(diǎn)。公辦學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)、名校辦分校、委托管理等辦學(xué)形式已經(jīng)在部分地區(qū)實(shí)踐，成為促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展、擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的途徑[4]。公辦教育資源屬于純粹公共產(chǎn)品，因此它具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，無(wú)論城市還是鄉(xiāng)村，都有平等地享受國(guó)家所分配的公共教育資源。因此，要求城鄉(xiāng)教育發(fā)展形成一體化的思維，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源的配置和發(fā)展規(guī)劃，在城鄉(xiāng)教育發(fā)展觀念上形成雙向互通，徹底消除城鄉(xiāng)之間的偏見，在教學(xué)設(shè)施、教師隊(duì)伍、生源等方面進(jìn)行均衡配置，在教學(xué)方法、教育理論、課程模式、管理方法和培養(yǎng)理念等方面進(jìn)行無(wú)差別對(duì)待，把城鄉(xiāng)教育作為一個(gè)整體，無(wú)任何歧視和偏向，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展、共同提高。只有從思想上牢固樹立城鄉(xiāng)教育一體化的理念，才能在推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的進(jìn)程中逐步消除城鄉(xiāng)教育差距，實(shí)現(xiàn)教育公平。

（二）打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬

二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是中國(guó)城鄉(xiāng)之間不公平、不平等的體制根源，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平，就必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。城鄉(xiāng)一體是中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平的必然選擇[3]。隨著改革開放的不斷深入，城鄉(xiāng)之間差距愈來(lái)愈大，國(guó)家已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)二元體制對(duì)社會(huì)主義建設(shè)所帶來(lái)的阻力，因此，在黨的十六大、十七大和十八大報(bào)告中都對(duì)消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展予以規(guī)定，中國(guó)明確提出了到2020年，“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立”的目標(biāo)。城鄉(xiāng)教育一體化難題之所以遲遲沒有得到破解，一個(gè)重要的原因就是中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬并沒有完全打破。破除中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要從戶籍制度改革、消除城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差別、摒棄城鄉(xiāng)之間誤解等方面下功夫。真正樹立城鄉(xiāng)一盤棋的總體思想，發(fā)揮城市輻射的帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)和城鄉(xiāng)之間的關(guān)聯(lián)優(yōu)勢(shì)，使城鄉(xiāng)資源共享共贏共榮[3]。

（三）創(chuàng)新城鄉(xiāng)教育一體化制度安排

城鄉(xiāng)教育一體化是中國(guó)教育改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其所關(guān)涉的制度十分龐雜，不僅需要通過(guò)理論創(chuàng)新，還需要通過(guò)制度創(chuàng)新帶動(dòng)實(shí)踐操作。要真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鄉(xiāng)教育一體化，就必須充分發(fā)揮制度在社會(huì)發(fā)展中所扮演的正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)作用。這就要求在制度安排上要更加重視，尤其在教育系統(tǒng)內(nèi)部制度上，通過(guò)完善和提高制度安排的正向作用，從剛性的角度規(guī)制城鄉(xiāng)之間教育資源的無(wú)序流動(dòng)。具體在教育管理制度、辦學(xué)制度、教育人事制度、入學(xué)招生制度、學(xué)生培養(yǎng)制度、教育投入制度等方面要與城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展相適應(yīng)，而不能偏離其正確的發(fā)展軌道。此外，在一些外部制度上同樣不可偏廢。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，確立城鄉(xiāng)一體的教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生培養(yǎng)目標(biāo)，健全相應(yīng)的教育質(zhì)量督導(dǎo)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估機(jī)制[5]。只有創(chuàng)新城鄉(xiāng)教育一體化的制度安排，才能使中國(guó)的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展得到制度保障。同時(shí)，只有實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育一體化，才真正達(dá)到教育公平的最終目的。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]endprint