甘肅省民族地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給創(chuàng)新機制研究

杜永奎

摘 要：三農(nóng)問題一直是限制中國經(jīng)濟社會發(fā)展的“瓶頸”。為農(nóng)村提供供需對路的公共產(chǎn)品，既是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必要條件，同時也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必經(jīng)之路。甘肅少數(shù)名族地區(qū)由于地理位置、自然環(huán)境、文化差異等諸多因素制約，其農(nóng)村公共產(chǎn)品存在供給總量不足，供給成本高，供需結(jié)構(gòu)失衡等問題。以甘南藏族自治州為代表性個案，就少數(shù)民族地區(qū)供給問題中的共性與個性進行深入剖析，并因地制宜，構(gòu)建一套以政府供給為主導(dǎo)，以農(nóng)民所需為核心，以特色產(chǎn)業(yè)供給為重點的循環(huán)創(chuàng)新機制，以實現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟社會的多方面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給；創(chuàng)新機制

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0043-03

一、甘肅省民族地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

甘肅省地域遼闊，自然資源豐富，其點一軸型的區(qū)位分布，是接青藏高原、新疆、內(nèi)蒙古三大經(jīng)濟區(qū)的便捷門戶，是具有較大潛力的西部地區(qū)的樞紐省份。然而，由于受其氣候弱質(zhì)性，地理位置差異性，人口布局不均等因素影響，甘肅省經(jīng)濟發(fā)展水平處于全國中下游水平。2013年甘肅省GDP為6 300億元，人均GDP為24 668.15元，局全國第三十位。作為一個由54個民族構(gòu)成的多民族，多宗教文化的西部大省，其流動人口多聚集于大中型城市及周邊要道，邊遠(yuǎn)地區(qū)尤其是少數(shù)民族聚集區(qū)分布較為分散。目前，甘肅少數(shù)民族人口和農(nóng)村人口約占全省總?cè)丝诘?3.31%。可見該類人口在全省人口基數(shù)中占有較大的比重。實施西部大開發(fā)政策以來，盡管各級政府投入了大量公共產(chǎn)品用以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活需求，但純公共產(chǎn)品如農(nóng)村基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、大江大河治理等供給不足，準(zhǔn)公共產(chǎn)品如道路建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育等提供主體錯位等現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，農(nóng)村公共產(chǎn)品具有多層次性。在2005年甘肅調(diào)查總隊對861個行政村的問卷調(diào)查中統(tǒng)計，40.84%的仍是土路，94.17%的沒有生產(chǎn)和生活垃圾、污水處理設(shè)施，72.07%的沒有科技服務(wù)，23.37%的村民未去過文化活動場所，參加養(yǎng)老保險的僅占4.2%。①

可見，村民的最低生活保障問題仍未解決。尤其是甘肅省少數(shù)民族地區(qū)，其多居住在高寒濕冷、交通不便、自然災(zāi)害頻發(fā)的地帶，導(dǎo)致區(qū)域性、針對性的公共產(chǎn)品供給不足。且該地區(qū)人口分散，公共產(chǎn)品供給也相對分散，公共產(chǎn)品難以形成規(guī)模效應(yīng)。該地區(qū)呈現(xiàn)出公共產(chǎn)品供給難題中的共性與特性已成為甘肅省乃至整個西部地區(qū)發(fā)展的“短板”[1]。由于目前財政轉(zhuǎn)移支付中存有的缺陷，使得資源配置難以達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，況且中央財力有限，僅靠政府“輸血”式的資金投入，恐怕難以根治民族地區(qū)經(jīng)濟落后的這一“頑疾”。因此，各級政府應(yīng)“對癥下藥”，針對該類地區(qū)特征建立一套以政府為主導(dǎo)、多元主體參與，以農(nóng)民需求為核心、合理供應(yīng)公共產(chǎn)品，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為重點，形成自我供應(yīng)能力的公共產(chǎn)品供給創(chuàng)新機制，并形成良性循環(huán)效應(yīng)，使得公共資源配置形成互補效應(yīng)，實現(xiàn)該地區(qū)的“自我造血”功能，是實現(xiàn)甘肅省民族地區(qū)發(fā)展的一劑“良藥”。

二、甘肅省民族地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題——以甘南州為例

（一）甘南州概況

甘南藏族自治州地處青藏高原與黃土高原過渡的甘肅、青海、四川三省交界處。境內(nèi)地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜多樣，自然資源豐富。自治州轄夏河、碌曲、瑪曲等七縣及合作市，現(xiàn)有99個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦），664個行政村，總?cè)丝跒?3.07萬，有藏、漢、回、東鄉(xiāng)、保安等24個民族，其中藏族占54.2%，語言、宗教等多元化文化并存。被稱為五大牧區(qū)之一的甘南州西北部的草原，其得天獨厚的4 084萬畝草場養(yǎng)育了66萬多民族人民。州內(nèi)礦產(chǎn)資源及水資源較為豐富，有三河一江及百條大小支流，水資源蘊藏量達215.86萬千瓦，是黃河，長江上游水資源涵養(yǎng)區(qū)。甘南州以其獨具特色的自然神韻和多元文化特色孕育了其獨具一格的自然景觀和人文景觀，被譽為“中國的小西藏，甘肅的后花園”。

（二）甘南州農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題分析

1.甘南州農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本高，覆蓋度低

甘南州地域遼闊，國土面積4.5萬平方公里，人均占有面積達0.06萬平方公里，人口密度較小，農(nóng)牧業(yè)人口達51.3萬人，但其居住、生產(chǎn)多處于游牧，分散化的狀態(tài)。這種離散型的空間布局使得公共服務(wù)半徑過大，受益人數(shù)有限，難以形成規(guī)模效應(yīng)，需求者難以充分、高效地享受公共產(chǎn)品的效用。由于甘南州特殊的地質(zhì)構(gòu)造，易發(fā)生山體崩塌，泥石流等突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害。因此，政府提供的有關(guān)預(yù)防預(yù)警應(yīng)急措施，受災(zāi)群眾安置，災(zāi)害恢復(fù)重建等方面的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)成本相對較高。此外，由于甘南州是多民族聚集地，各民族在語言、宗教信仰等方面不免存在文化沖突，這些因素在一定程度上增加了公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和種類。由于地方財力有限，經(jīng)濟成本偏高，且投資回報期較長，使得政府及其他投資主體更傾向于投資短、見效快的重點縣、鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品設(shè)施建設(shè)，大大降低了農(nóng)村公共產(chǎn)品的輻射范圍，使得資源流動性差。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡首先表現(xiàn)為農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給總量較低。據(jù)2012年甘南州國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2012年全州實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值為96.74億元，在甘肅省各地區(qū)生產(chǎn)總值排名靠后，其經(jīng)濟發(fā)展緩慢，直接制約著農(nóng)村公共產(chǎn)品投入量不足。從固定資產(chǎn)投資來看，城鎮(zhèn)投資150.56億元，農(nóng)村投資23.94億元，其比重較為懸殊，用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的固定資產(chǎn)支出約2.47億元，較2011年下降了46%，且農(nóng)業(yè)設(shè)施老化，機械化程度低，農(nóng)業(yè)科技，農(nóng)業(yè)信息等“軟公共產(chǎn)品”的短缺仍未改變廣大農(nóng)民“靠天吃飯”的命運。2012年，農(nóng)牧民人均收入為3 610元，僅為城鎮(zhèn)居民可支配收入的1/4，農(nóng)牧民家庭恩格爾系數(shù)較高。其中教育和醫(yī)療衛(wèi)生是兩大突出問題。全州仍有22.3%未普及九年義務(wù)教育，高中階段毛入學(xué)率僅達75.7%，且邊遠(yuǎn)山區(qū)校舍破爛，設(shè)施簡陋，師資水平低下。醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，社會保障不足，尤其是邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)牧民看病難，行醫(yī)難，缺醫(yī)少藥的問題嚴(yán)峻。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，直接影響農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。endprint

此外，農(nóng)民較少需求的公共產(chǎn)品供給過剩。由于基層政府更加偏好于投資期限短、見效快的短期公共產(chǎn)品建設(shè)項目，而期限長，具有長期戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品如大型防護林建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)等項目較少提供。西部少數(shù)民族地區(qū)邊遠(yuǎn)閉塞，農(nóng)業(yè)設(shè)施老化失修、道路坎坷不平等現(xiàn)象嚴(yán)重，而政府卻視而不見，更熱衷于在政府機構(gòu)周邊大力修建文化館、服務(wù)站、街心花園等圖名擺闊、彰顯聲勢的形象工程[2]。在一些政府辦公機構(gòu)場所，辦事處行政管理色彩濃重，服務(wù)意識較為淡薄，廣大農(nóng)民“辦事難”現(xiàn)象嚴(yán)重。且部分政府巧立名目，辦事機構(gòu)復(fù)雜臃腫，人員繁多，占用大量經(jīng)費，但辦事效率低下。

三、民族地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給限制因素分析

（一）城鄉(xiāng)二元矛盾突出

從國情來看，中國實行的是重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略。政府將大量財政資金投入于城市道路建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面，而農(nóng)村公共物品的數(shù)量和質(zhì)量都較低。“一杯水端不平”導(dǎo)致農(nóng)村公共資源配置不足。受特殊高寒地理環(huán)境和多民族文化的影響，甘南州城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境和社會基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)矛盾突出[3]。目前還停留在以鄉(xiāng)補城的階段，城鄉(xiāng)居民在公共物品和服務(wù)享用上的機會并不均等，公平問題是橫亙在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不均這一現(xiàn)象中的突出矛盾。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度存在問題

依財政分權(quán)理論，農(nóng)村純公共產(chǎn)品應(yīng)由中央財政提供，準(zhǔn)公共物品由地方政府、市場、私人混合提供。但現(xiàn)階段，中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任模棱兩可，中央政府將公共產(chǎn)品供給權(quán)層層下放，同時將財政的控制權(quán)層層回收，造成事權(quán)、財權(quán)極不對稱。在有些西部農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，地方政府通過上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付勉強維持日常辦公，無力承擔(dān)超額支出，不得不通過制度外籌資體制，通過向農(nóng)民收取集資費、攤派費、罰沒支出等費用來彌補地方財政后勁不足的漏洞。這種向農(nóng)民“伸手要錢”的籌資體制使得公共產(chǎn)品供給主體錯位，公共產(chǎn)品的供給壓力實際上轉(zhuǎn)嫁在農(nóng)民身上。尤其是在取消農(nóng)業(yè)稅后，地方財政更為無米之炊，這無形中加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

中國農(nóng)村是最低層的行政單位，傳統(tǒng)的自上而下的官員任命體制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多數(shù)決策多由上級政府說了算，廣大農(nóng)民基本上沒有話語權(quán)。在政績和經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，權(quán)力部門往往違背農(nóng)民的需求意志，致使二者的目標(biāo)函數(shù)并不一致。這種“長官意識”導(dǎo)致了自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機制[4]。由經(jīng)濟學(xué)原理，商品的最優(yōu)狀態(tài)往往是需求數(shù)量等于供給數(shù)量，但由于這種供給決策機制的弊端，使得公共產(chǎn)品的供給和需求難以達到均衡，這不免造成公共產(chǎn)品供給不足或供給過剩，都在一定程度上降低了資源使用效率。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一

政府并不是公共產(chǎn)品的唯一供給者，為凸顯政績，政府提供公共產(chǎn)品往往存在尋租行為，導(dǎo)致供給效率低下。由于農(nóng)村工業(yè)發(fā)展較為落后，稅源基礎(chǔ)薄弱，緊靠政府財政轉(zhuǎn)移支付，僅是杯水車薪，尤其是在甘肅這樣的貧困省份，不足以應(yīng)對龐大的公共產(chǎn)品需求。公共產(chǎn)品的非競爭性使得新增一個消費者的邊際成本為零，非排他性使得公共產(chǎn)品存在“搭便車”的現(xiàn)象，出于利潤最大化的經(jīng)濟人的思考，政府以外的其他投資主體如企業(yè)、社區(qū)、第三部門等很難將資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。

四、解決民族地區(qū)公共產(chǎn)品供給問題的對策

（一）以政府為主導(dǎo)，多元主體參與

由公共產(chǎn)品的特性，使得投資公共產(chǎn)品的規(guī)模大、回收期長，政府一直是公共產(chǎn)品供給的主力軍。但在西方學(xué)界，早就對政府提供公共產(chǎn)品的效率存在質(zhì)疑。1974年，科斯的“燈塔理論”表明公共產(chǎn)品是可以由私人供給的，且是有效率的。布坎南的“俱樂部理論”表明相同偏好的集團成員具有激勵、制約效應(yīng)，可在一定程度上減輕“搭便車”的現(xiàn)象。這些理論在一定程度上為公共產(chǎn)品的市場化奠定了理論基礎(chǔ)。就中國現(xiàn)階段公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀來看，各級政府應(yīng)積極引導(dǎo)，廣納社會財源，激發(fā)農(nóng)民在農(nóng)村建設(shè)中的主人翁意識，來解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道單一、供給不足的問題[5]。這個參與主體可以由政府、企業(yè)、第三部門等組成。根據(jù)公共產(chǎn)品的公共性程度，純公共物品主要由政府提供，對接近私人物品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如電視廣播、文化娛樂等可由其他主體提供，或政府與其積極合作，形成良好的伙伴合作關(guān)系，來滿足農(nóng)村消費多元化、經(jīng)濟承受能力差別化的廣大農(nóng)民的需求，來彌補市場失靈和政府失敗。為積極引導(dǎo)其他投資主體介入，政府應(yīng)給與其一定的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策，以減少經(jīng)營風(fēng)險和降低交易費用，來提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。

（二）以農(nóng)民需求為核心，合理供給公共產(chǎn)品

自上而下的公共產(chǎn)品供給機制使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供帶有一定的命令性、隨意性，難免會出現(xiàn)供給不足和供給過剩等現(xiàn)象，難以真正解決農(nóng)民之所需。因此，應(yīng)改革現(xiàn)有公共產(chǎn)品供給機制，借鑒公共產(chǎn)品供給最優(yōu)模型，建立以廣大農(nóng)民需求為核心的自上而下、自下而上相結(jié)合的需求主導(dǎo)型供給機制，使之更具科學(xué)化、民主化[6]。對此，應(yīng)建立一種反應(yīng)廣大農(nóng)民心聲的需求表達機制，使其參與到公共產(chǎn)品供給決策和執(zhí)行中來。如村民通過村民代表大會對本社區(qū)的公共事業(yè)建設(shè)進行投票，最終形成符合農(nóng)民實際需要的資源配置方案。針對甘肅省民族地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展良莠不齊、居住分散，居民消費層次不一等現(xiàn)狀，應(yīng)分階段、分產(chǎn)品類別合理確定公共產(chǎn)品供給優(yōu)先序，統(tǒng)籌整體公平與效率問題。對農(nóng)民急需的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、道路建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育等較低層次的公共產(chǎn)品應(yīng)加大、優(yōu)先供給，對娛樂性、形象性，對農(nóng)民日常生活影響不大的公共產(chǎn)品應(yīng)嚴(yán)格供應(yīng)。

（三）以特色產(chǎn)業(yè)公共產(chǎn)品供給的重點，形成自我供應(yīng)能力

通過對甘南州經(jīng)濟結(jié)構(gòu)情況分析得知，農(nóng)業(yè)所占比重較大，但生產(chǎn)方式較為落后。農(nóng)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基本支撐，更是廣大農(nóng)民賴以生存的基本物質(zhì)載體。帶動弱質(zhì)農(nóng)業(yè)，應(yīng)調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟騰飛。這一目標(biāo)的實現(xiàn)依賴于農(nóng)村業(yè)公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量。根據(jù)甘南州獨特的自然地理環(huán)境，青稞、油料、林果、中藥材等具有區(qū)域性優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)特色。對此，各級政府應(yīng)加大現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設(shè)施供應(yīng)，大力普及農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，重視農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售渠道，以實現(xiàn)優(yōu)化產(chǎn)品品質(zhì)，提高綜合產(chǎn)出效益，增強市場競爭力，從根本上改變農(nóng)業(yè)發(fā)展落后的局面。畜牧業(yè)作為甘南州的龍頭產(chǎn)業(yè)，在帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展過程中起著舉足輕重的作用[7]。

針對甘南州地廣人稀，牧民流動性差，且草場逐漸退化的現(xiàn)狀，政府應(yīng)加大安置牧民和生態(tài)移民住房建設(shè)，集中牧民定居，供給生活、生產(chǎn)所需的水、電、出行等方面的公共產(chǎn)品，以緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本高的局限性，并實現(xiàn)龍頭企業(yè)+生產(chǎn)基地+農(nóng)牧民為模式的現(xiàn)代化生產(chǎn)方式，以企業(yè)外聯(lián)市場，內(nèi)聯(lián)基地，使充足的勞動力即農(nóng)牧民參與生產(chǎn)，或以其所擁有的牲畜，草場等要素參與入股，分配收益，以改變傳統(tǒng)的家庭式生產(chǎn)。加大特色農(nóng)牧業(yè)公共產(chǎn)品的供給，實現(xiàn)現(xiàn)代化的畜牧業(yè)供、產(chǎn)、銷鏈條，可在很大程度上促進農(nóng)牧民收入，帶動經(jīng)濟發(fā)展。其次，發(fā)展特色工業(yè)，加強礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，加大工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以精加工代替?zhèn)鹘y(tǒng)粗加工生產(chǎn)，同時利用當(dāng)?shù)刎S富的水資源為周邊地區(qū)水電建設(shè)提供保障。最后，依據(jù)甘南州具有朝陽勢頭的旅游資源發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，進行本土化創(chuàng)新，打造地方旅游品牌，以此為契機，加大旅游配套公共產(chǎn)品供給，發(fā)展現(xiàn)代化鐵路、等級公路，加強文化，教育水平，增強民族特色，以吸引更多游客資源。三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，增加政府財政收入，各級政府才能以更大的財源供給農(nóng)村公共產(chǎn)品。經(jīng)濟效益提升的同時，又會吸引外界企業(yè)、個人參與投資，由此形成良性循環(huán)，增強該地區(qū)的內(nèi)部資本形成能力，實現(xiàn)真正的“自我造血”功能。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]endprint