巫山探索高山生態(tài)扶貧搬遷之路

朱欽萬

中共重慶市委四屆三次全會作出的主體功能區(qū)劃分的戰(zhàn)略部署，明確地將地處庫區(qū)腹心的巫山定位于“渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)”，這意味著巫山面臨保護(hù)生態(tài)環(huán)境和加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的雙重壓力。

巫山縣委、縣政府立足生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)功能定位，積極探索科學(xué)發(fā)展之路，旗幟鮮明地提出走“生態(tài)立縣”之路，對高寒邊遠(yuǎn)山區(qū)村民實(shí)施生態(tài)扶貧搬遷。

這是一個(gè)全新的課題，也是一個(gè)成功的探索——在沒有任何可借鑒的“范本”前提下，巫山縣大膽試大膽闖，成功實(shí)施高山生態(tài)扶貧搬遷。就這樣，巫山人便成了“整鄉(xiāng)搬遷”扶貧的第一個(gè)敢吃“螃蟹”的人。

成千上萬的高山貧困人口通過什么方式搬走，搬走之后如何解決基本生產(chǎn)生活資料問題以保障搬遷戶穩(wěn)定居住并逐步致富，一連串“問題”后面，是被老百姓形象地稱為“摸著石頭過河”的探索之路。這條路充滿艱辛，充滿挑戰(zhàn)，憑著勇氣和智慧，還有“窮縣”不甘受窮的頑強(qiáng)抗?fàn)?，還有眾志成城的堅(jiān)強(qiáng)意志，最終還是被一步一步趟出來了。

高山的特點(diǎn)就是自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后、思想意識禁錮，這些一直是山區(qū)群眾脫貧致富的最大障礙。一個(gè)曾經(jīng)讓巫山人很無奈的現(xiàn)實(shí)是：由于區(qū)位的劣勢，盡管高山地區(qū)群眾也付出了艱苦努力，但仍然難以根本擺脫貧困。2007年以前，盡管竭盡所能扶貧，大力實(shí)施扶貧項(xiàng)目，但這種單純的“填鴨式”扶貧雖然也幫助部分貧困戶實(shí)現(xiàn)了“脫貧”，但其真實(shí)效果遠(yuǎn)不及預(yù)期，按當(dāng)時(shí)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全縣仍有8萬余貧困對象。

細(xì)致分析貧困原因，主要包括六個(gè)方面：

一是農(nóng)村貧困程度深。巫山是全國11個(gè)連片特困地區(qū)——秦巴山區(qū)貧困縣之一，仍有93個(gè)市級貧困村，占全縣幅員面積的37%。農(nóng)民人均耕地不足1畝，25度以上應(yīng)退耕還林的坡耕占耕地總面積的40%以上。貧困人口主要生活在地域偏遠(yuǎn)、自然環(huán)境惡劣、市場發(fā)育程度較低的深山峽谷區(qū)，一方水土難以養(yǎng)活一方人。同時(shí)，縣境內(nèi)山高坡陡，相對高差達(dá)2500多米，土地瘠薄，農(nóng)耕地資源相對短缺。

二是群眾增收渠道窄。貧困群眾多數(shù)仍從事“糧豬型”傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，文化素質(zhì)低，缺乏專業(yè)技術(shù)，加之干旱、冰雹、洪澇、低溫冷凍等自然災(zāi)害影響，農(nóng)業(yè)農(nóng)村抗御自然災(zāi)害能力較弱，貧困對象自我發(fā)展能力提升難。因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給社會穩(wěn)定造成壓力。

三是資金整合難度高。近年來，國家逐步加大扶貧開發(fā)力度，增大貧困地區(qū)投入，巫山扶貧資金年投入從幾百萬元增加至上億元，通過扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，部分貧困村逐步實(shí)現(xiàn)整村脫貧，一大批貧困戶越過貧困線。但巫山立地、交通等條件差，開發(fā)難度大，項(xiàng)目投入資金需求遠(yuǎn)高于平壩地帶，需開發(fā)資助的范圍廣，且上級部門下達(dá)資金用途明確，大多要求?？顚Ｓ茫瑓^(qū)縣統(tǒng)籌難度大，整體效益難以充分發(fā)揮。

四是環(huán)境保護(hù)壓力大。巫山位于三峽庫區(qū)，屬生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，隨著退耕還林和荒山綠化的大力實(shí)施，森林覆蓋率大幅提升，猴子、野豬等保護(hù)動物出沒頻繁，高山貧困群眾存在“人獸爭食”現(xiàn)象，雖然已實(shí)施46個(gè)村整村脫貧，但仍不穩(wěn)定。

五是農(nóng)村人才隊(duì)伍弱。受自然條件和經(jīng)濟(jì)待遇因素所限，有文化、懂技術(shù)、善管理的人才不愿到邊遠(yuǎn)地區(qū)工作，現(xiàn)有人才隊(duì)伍不能滿足農(nóng)村工作實(shí)際需求。同時(shí)，農(nóng)村稍有文化和一技之長的人大多出門打工，致使農(nóng)村勞動力缺失和素質(zhì)低下，嚴(yán)重阻礙家庭生產(chǎn)、經(jīng)營發(fā)展。

六是脫貧致富精神差。部分貧困群眾缺乏發(fā)家致富的信念，懶漢睡溫床，習(xí)慣于“等、靠、要”，自力更生、艱苦奮斗的精神缺失，不愿主動作為。

所謂生態(tài)扶貧搬遷，也就是變“幫”為“遷”做“減法”：通過搬遷減少高山貧困人口，減少低效投入，改支持就地發(fā)展“掙扎式”脫貧為異地發(fā)展“加速式”脫貧。

為了讓搬遷戶“愿搬遷、搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，縣委、縣政府統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，科學(xué)分類布局，不斷創(chuàng)新思路，聚合資源解難題，集中力量辦大事，巧走 “五結(jié)合”之路，促高山生態(tài)扶貧搬遷。

一是堅(jiān)持與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。政府引導(dǎo)，搭建平臺，按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求，合理引導(dǎo)搬遷戶向已建成的新農(nóng)村遷移，使搬遷戶享受新農(nóng)村公共資源和服務(wù)成果。集中安置點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相銜接，把集中安置點(diǎn)建成新農(nóng)村示范點(diǎn)。聚合資源平臺，做到領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任、資金、任務(wù)、措施“五落實(shí)”，推進(jìn)高山生態(tài)扶貧搬遷與新農(nóng)村建設(shè)合力發(fā)展。

二是堅(jiān)持與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、適度擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑。巫山縣在實(shí)施高山生態(tài)扶貧搬遷的過程中，鼓勵(lì)和支持有條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)戶進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)從事非農(nóng)行業(yè)，盡可能降低農(nóng)村資源環(huán)境承載壓力。集中安置點(diǎn)盡可能選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)場鎮(zhèn)周邊，利用場鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果，降低項(xiàng)目資金投入成本，借力壯大小城鎮(zhèn)規(guī)模。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)場鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施也得到相應(yīng)補(bǔ)充和完善。

三是堅(jiān)持與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相結(jié)合。巫山旅游資源得天獨(dú)厚，為了搬遷戶穩(wěn)得住、能致富，巫山把旅游資源區(qū)作為搬遷戶安置的首選地，政府強(qiáng)化協(xié)調(diào)與引導(dǎo)，逐步將集中安置點(diǎn)打造成鄉(xiāng)村旅游接待點(diǎn)，加大搬遷戶鄉(xiāng)村旅游從業(yè)培訓(xùn)，提升致富技能，確保搬遷戶安穩(wěn)致富。

四是堅(jiān)持與農(nóng)村危房改造相結(jié)合。針對農(nóng)村真正的貧困戶搬遷，巫山將高山生態(tài)扶貧搬遷政策與D級危房改造政策疊加，利用農(nóng)村宅基地復(fù)墾資金，組合使用，化解貧困戶建房資金籌措困難。另外，整合農(nóng)村民生改善資金和對口幫扶資金，用于集中安置點(diǎn)配套建設(shè)及貧困戶搬遷差異化補(bǔ)助，讓有搬遷意愿而自身無力搬遷的貧困戶正常實(shí)施搬遷。

五是堅(jiān)持與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合。建設(shè)生態(tài)宜居環(huán)境，按照生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的定位，精心編制規(guī)劃，符合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。全縣所有集中安置點(diǎn)嚴(yán)格按照“一安置區(qū)一規(guī)劃一方案一圖集一特色”的要求，高質(zhì)量設(shè)計(jì)，彰顯各地民俗文化，體現(xiàn)各地景觀風(fēng)貌。科學(xué)合理選址，集中安置點(diǎn)選址時(shí)盡可能避免占用耕地，做到向新農(nóng)村示范村傾斜，向城鎮(zhèn)拓展區(qū)傾斜，向鄉(xiāng)村旅游資源區(qū)傾斜，避免政府重復(fù)建設(shè)、節(jié)約資源和成本，共建共享美麗家園。endprint

保障很給力：“拼盤”提供土地，生態(tài)搬遷實(shí)現(xiàn)“雙贏”

一個(gè)“搬”字，算是“雙贏”：高山人走了，既從根本上改變了這些人的基本生存條件，也為這些地方的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展提供了更廣闊的空間。

但是，在實(shí)施當(dāng)中也有一道難以逾越的“門檻”：就是在土地資源十分緊缺的前提下，大規(guī)模實(shí)施生態(tài)扶貧搬遷，老百姓最擔(dān)心的是“菜園地”問題，沒有土地作生產(chǎn)生活保障，即使暫時(shí)搬走了也很難穩(wěn)得住。可以這樣說，土地問題解決了搬遷才能順利推進(jìn)，因?yàn)檗r(nóng)民最終是以土地為生。為確保安置戶人均0.5畝的“菜園地”，巫山可謂“煞費(fèi)苦心”，根據(jù)各個(gè)安置點(diǎn)的不同情況，因地制宜端出了內(nèi)容豐富又各具特色的“拼盤”，切實(shí)解決農(nóng)民基本生產(chǎn)生活用地。

一是實(shí)行土地流轉(zhuǎn)。就是充分利用過去沒有承包到戶的集體果園、茶園，廢舊塘庫，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民“梯度”搬遷后的“撂荒”地，由政府根據(jù)不同的地理?xiàng)l件，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民協(xié)商一致，確定合理流轉(zhuǎn)價(jià)格，簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，一次性付清流轉(zhuǎn)費(fèi)后，交給當(dāng)?shù)卮迳?，重新發(fā)包給外來搬遷戶經(jīng)營使用。建設(shè)用地一般都是撮包填溝，原則上不占用農(nóng)耕地?？玎l(xiāng)、村實(shí)施搬遷的農(nóng)戶基本解決了人均0.5畝“菜園地”。

二是加大協(xié)調(diào)力度。在解決搬遷戶土地流轉(zhuǎn)的過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道充分調(diào)動和發(fā)揮鄉(xiāng)村干部作用，各顯身手，作思想工作，實(shí)行村民一事一議，協(xié)調(diào)非本鄉(xiāng)鎮(zhèn)搬遷戶安置土地。

三是按需置換土地。在搬遷過程中，引導(dǎo)搬遷戶將原有土地與安置區(qū)農(nóng)戶閑置地“以多換少”進(jìn)行置換。安置區(qū)有經(jīng)營能力的農(nóng)戶可以將置換土地成規(guī)模發(fā)展中藥材、草食牲畜等特色產(chǎn)業(yè)。搬遷戶又有基本生產(chǎn)生活用地，從而實(shí)現(xiàn)互利雙贏。

四是強(qiáng)化國土整治。對集中安置點(diǎn)利用低效、撂荒未利用以及自然災(zāi)害損壞、貧瘠的土地通過重新開墾、熟化等方式進(jìn)行專項(xiàng)整治，提高土地利用效率，“無中生有”盤活土地資源，再分包給搬遷戶。

通過這些方法，全縣已盤活和流轉(zhuǎn)土地1000余畝，為推進(jìn)高山生態(tài)扶貧搬遷打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，培育增收產(chǎn)業(yè)能讓搬遷戶致富。縣內(nèi)農(nóng)村特色效益農(nóng)業(yè)布局向安置區(qū)靠攏，規(guī)劃發(fā)展烤煙、畜牧、水果、蔬菜、中藥材等十大產(chǎn)業(yè)，做到每個(gè)搬遷安置點(diǎn)有產(chǎn)業(yè)布局，每個(gè)搬遷戶有一個(gè)以上產(chǎn)業(yè)支撐。圍繞高山生態(tài)扶貧搬遷，因地制宜制定了《2013年～2020年搬遷安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)展有了方向，致富有了路子，好事真的辦好了。

有數(shù)據(jù)表明：2007～2012年，巫山采取農(nóng)村集中安置、分散插花式安置、進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)安置、縣外投親靠友安置、五保集中供養(yǎng)安置等多種方式，完成了生態(tài)扶貧搬遷3.5萬人，成功實(shí)施了“一鄉(xiāng)兩村”（廟堂鄉(xiāng)，大紅村、青峰村）整體搬遷。搬遷實(shí)踐證明：就地扶貧成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于搬遷扶貧成本。以廟堂鄉(xiāng)“整鄉(xiāng)搬遷”為例，該鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要達(dá)到全縣平均水平就需投入資金2億多元，僅通鄉(xiāng)通村公路一項(xiàng)就需要6000萬元左右。而實(shí)施“整鄉(xiāng)搬遷”，政府只投入了2000多萬元，節(jié)省資金上億元。2013年，巫山實(shí)施生態(tài)扶貧搬遷1.2萬人，其中，貧困戶搬遷占59.6%，啟動建設(shè)集中安置點(diǎn)46個(gè)，整合部門資金近1億元，用于安置點(diǎn)配套建設(shè)和搬遷戶培育增收產(chǎn)業(yè)，為跨鄉(xiāng)安置的農(nóng)戶按人均0.5畝落實(shí)基本生產(chǎn)用地。建立縣內(nèi)干部“1+X”幫助搬遷機(jī)制，對有意愿搬遷的真正貧困戶，在縣里出臺補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過幫扶每人增加搬遷補(bǔ)助，幫助貧困戶實(shí)施搬遷。在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，完成“一村兩社”（萬梁村，青山8社、后椅3社）整體搬遷，逐步探索出一條扶貧新路子。

作者：重慶市巫山縣扶貧開發(fā)辦公室主任

責(zé)任編輯：馬 健endprint