政府采購中公職人員利益沖突防范研究

盧小君+魏曉峰

[摘 要]近年來隨著政府采購范圍的擴(kuò)展和金額的日益擴(kuò)大，利益沖突問題日漸凸現(xiàn)。政府采購過程中的采購需求確定、采購方式選擇、采購信息發(fā)布、采購文件編制、投標(biāo)、專家抽取、評標(biāo)和履約驗(yàn)收成為利益沖突的高發(fā)環(huán)節(jié)。究其原因，在政府采購的委托—代理關(guān)系中，公職人員對公共權(quán)力的壟斷、作為“經(jīng)濟(jì)人”的利益驅(qū)動，以及制度供給不足和監(jiān)督乏力會引致利益沖突發(fā)生。通過加強(qiáng)政府采購領(lǐng)域的利益沖突制度建設(shè)、健全政府采購監(jiān)督機(jī)制、建立合理的公職人員利益獎懲機(jī)制和完善政府采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)手段，才能實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域利益沖突的有效防范。

[關(guān)鍵詞]利益沖突；政府采購；委托—代理；公職人員

[中圖分類號]D630；F812.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）09-0066-05

2012年全國政府采購金額達(dá)到13977.7億元，比2011年增長了23.3%。隨著政府公共支出的不斷增加，公共權(quán)力也明顯擴(kuò)張，量多、面廣、與私人部門接觸最多的政府采購成為腐敗的高發(fā)區(qū)域[1]，面臨著嚴(yán)重的信任危機(jī)[2]。究其根源，主要在于負(fù)責(zé)政府采購的公職人員在履行職責(zé)過程中，經(jīng)常發(fā)生私人利益與公共利益相沖突的行為，導(dǎo)致采購活動的目的和公共消費(fèi)過程被異化。黨的十八大報告提出“深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風(fēng)險，防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防止腐敗”。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域利益沖突的防范已經(jīng)成為我國廉政建設(shè)的重要議題之一。

然而，現(xiàn)有研究中對于政府采購中的利益沖突的外顯形式、形成機(jī)理、防控機(jī)制等問題的研究較為缺乏。因此，本研究在對政府采購領(lǐng)域利益沖突的復(fù)雜現(xiàn)象與形成機(jī)理進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，將對公共權(quán)力的制約視作正式約束與非正式約束的互動過程，探索政府采購領(lǐng)域利益沖突的防范措施。

一、政府采購流程及關(guān)鍵環(huán)節(jié)利益沖突的外在表現(xiàn)

我國政府采購采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價采購等方式，其中公開招標(biāo)是最主要的采購方式，主要流程如圖1所示。

在實(shí)踐操作中，下列環(huán)節(jié)較易產(chǎn)生利益沖突問題，其外在表現(xiàn)形式如下①：

（1）采購需求確定環(huán)節(jié)：一些政府采購部門為達(dá)到特定供應(yīng)商中標(biāo)目的，參照特定供應(yīng)商的特定品牌產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)和價格編制采購需求和采購預(yù)算。

（2）采購方式選擇環(huán)節(jié)：由于公開招標(biāo)的透明性被認(rèn)為是政府采購中預(yù)防利益沖突的一個更為有效的方式，一些采購單位經(jīng)常以項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、工藝技術(shù)復(fù)雜、時間要求緊等理由，或者采取“劃整為零”的方式規(guī)避公開招標(biāo)，進(jìn)而利用邀請招標(biāo)、競爭性談判，甚至是單一來源等非公開招標(biāo)方式組織采購活動。

（3）采購信息發(fā)布環(huán)節(jié)：政府采購人員可能會在采購信息公開之前將信息透露給個別關(guān)系人或關(guān)系單位，或者通過一定理由縮短信息公開的時間，使非關(guān)系單位難以有充分時間準(zhǔn)備和參加投標(biāo)，進(jìn)而提升關(guān)系單位的中標(biāo)機(jī)會。

（4）采購文件編制環(huán)節(jié)：采購單位在委托政府采購代理機(jī)構(gòu)組織采購時，會要求代理機(jī)構(gòu)在采購文件編制中帶有傾向性內(nèi)容，設(shè)置技術(shù)性壁壘或商務(wù)性壁壘，意在限制或減少投標(biāo)人參與競爭。

（5）投標(biāo)環(huán)節(jié)：代理機(jī)構(gòu)泄露投標(biāo)人信息，為投標(biāo)人串標(biāo)提供條件，或者投標(biāo)人通過不正當(dāng)手段獲取預(yù)算價，為本企業(yè)最低價中標(biāo)創(chuàng)造條件。

（6）評審專家抽取環(huán)節(jié)：對于一些特定領(lǐng)域項(xiàng)目，采購招標(biāo)評審專家很少，并未形成真正意義上的專家?guī)?。因此?shí)際抽取專家并不是“隨機(jī)”抽取，很有可能事先就能夠被供應(yīng)商預(yù)測到某些專家會參加評審。另外，在專家抽取環(huán)節(jié)，有意安排多個屬于同一單位的專家參與評標(biāo)，進(jìn)而操縱評標(biāo)結(jié)果。

（7）評標(biāo)環(huán)節(jié)：一是專家濫用評分自由裁量權(quán)，在評標(biāo)過程中對某一投標(biāo)人打分過高或過低；二是部分項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果不是采購單位所希望的，采購單位通過專家評審，找各種理由惡意廢標(biāo)。

（8）履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)：采購單位與供應(yīng)商合同履約過程中或采購單位驗(yàn)收采購項(xiàng)目中，供應(yīng)商通過非正常途徑，代替采購單位驗(yàn)收項(xiàng)目或者變更原招投標(biāo)確認(rèn)的合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容，如增加工程款、延長工期、降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。

二、政府采購中利益沖突的形成機(jī)理分析

造成上述現(xiàn)象的根本原因在于國家公職人員在政府采購過程中，由于私人利益因素的介入，引致私人利益與公共利益之間發(fā)生沖突，進(jìn)而背離公共性的利益指向，妨礙公共職責(zé)的履行[3]。在許多情況下，利益沖突會演變?yōu)楦瘮4]。國外學(xué)者將腐敗模式概括為：權(quán)力+腐敗動機(jī)+腐敗機(jī)會=腐敗行為。鑒于利益沖突與腐敗之間的演化關(guān)系，因此可以借鑒此公式對利益沖突的形成機(jī)理進(jìn)行分析，如圖2所示。

（一）公共權(quán)力的壟斷為利益沖突的形成提供了必要條件

在政府采購領(lǐng)域，市場本應(yīng)在資源配置中起到主導(dǎo)作用。完全競爭的市場環(huán)境通過價格的漲落引導(dǎo)生產(chǎn)要素的自由流動，最終使資源配置達(dá)到帕累托效率狀態(tài)[5]。然而，市場失靈的存在，需要通過委托—代理的方式，由政府運(yùn)用公共權(quán)力加以干預(yù)。公職人員代表民眾行使公共權(quán)力，即意味著他們對一定資源具有壟斷權(quán)或支配權(quán)。因此，擁有公共權(quán)力的公職人員可以通過運(yùn)用、影響或操縱權(quán)力來實(shí)現(xiàn)公共利益，也可以借此為個人謀取私利，進(jìn)而導(dǎo)致公共權(quán)力的異化。而且，政府采購專業(yè)化和多樣化的特點(diǎn)，也擴(kuò)大了公職人員運(yùn)用自由裁量權(quán)的空間。由于自由裁量權(quán)具有一定的彈性，為公職人員在進(jìn)行采購決策時違背與委托人的契約而按照自己的意愿進(jìn)行決策創(chuàng)造了條件。在政府采購領(lǐng)域，自由裁量權(quán)的濫用會導(dǎo)致政府采購流程中隨意性增加，“人工操作”的痕跡明顯。

（二）公職人員作為“經(jīng)濟(jì)人”的利益驅(qū)動是利益沖突形成的主觀成因

公職人員并非如傳統(tǒng)政治學(xué)所假定的那樣是為了追求公共利益，在現(xiàn)實(shí)社會中同樣是具有利己動機(jī)的“經(jīng)濟(jì)人”[6]。具有“公”與“私”雙重角色的公職人員在政府采購過程中，如果“經(jīng)濟(jì)人”角色凸顯，而“公共人”角色弱化，則有可能在政府采購決策與具體決策人的私人利益沖突時，選擇將私人利益置于公共利益之上。而且，委托—代理關(guān)系中的“激勵不相容”問題會進(jìn)一步催化公職人員的“經(jīng)濟(jì)人”角色。在市場經(jīng)濟(jì)中，如果能夠通過制度安排，使行為人追求個人利益的目標(biāo)能夠與實(shí)現(xiàn)組織價值最大化的目標(biāo)相一致，則達(dá)到了“激勵相容”。然而，在政府采購領(lǐng)域，委托人與代理人的利益并不完全一致。廣大民眾作為委托人，其目標(biāo)是創(chuàng)造盡可能多的公共利益，而公職人員作為代理人，他們合理采購物資能夠給社會創(chuàng)造效益，但是并不能帶來自身利益的明顯增加，其薪資待遇和職位晉升的機(jī)會都不會隨之變化。公職人員作為“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益最大化的目標(biāo)并沒有隨著社會公共目標(biāo)的達(dá)成而實(shí)現(xiàn)，即形成了“激勵不相容”，由此誘發(fā)公職人員利用公共權(quán)力為個人謀取私利的動機(jī)。endprint

（三）制度供給不足是利益沖突形成的客觀條件

許多利益沖突發(fā)生的客觀條件是相關(guān)制度體系的缺陷和漏洞。一方面，我國政府采購制度建立時間較短，一些法律法規(guī)、制度規(guī)定尚未健全，尤其是尚未出臺政府采購法的實(shí)施細(xì)則，致使政府采購過程的某些環(huán)節(jié)存在漏洞。如采購信息沒有及時公開發(fā)布、受理指定品牌、濫用單一來源采購方式、專家?guī)斐蓡T少等，使利益沖突成為可能。另一方面，為了有效防范和管理政府采購中的利益沖突，一些國家在政府采購制度中設(shè)置了防范利益沖突的專門章節(jié)，比如美國的《聯(lián)邦政府采購條例》在第三部分專門設(shè)置了“不適當(dāng)?shù)钠髽I(yè)實(shí)踐和個人的利益沖突”，對政府采購過程中，政府采購人員及供應(yīng)商的具體行為進(jìn)行了一系列詳細(xì)規(guī)定，比較細(xì)致地闡述了政府采購過程中針對利益沖突的防范和懲治辦法；香港的《物料供應(yīng)和采購條例》中第一章就明確指出了避免政府采購工作出現(xiàn)利益沖突的相關(guān)規(guī)定，貫穿整個條例也有相應(yīng)的利益沖突防范的制度規(guī)定。而我國政府采購領(lǐng)域的防范利益沖突的現(xiàn)有規(guī)定分散于《政府采購法》《招投標(biāo)法》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)管理辦法》《政府采購評審專家管理辦法》等條文中，缺乏獨(dú)立、明確、系統(tǒng)的制度表述。這種零散性的制度條文一方面不能給人全面完整的認(rèn)識，另一方面也無法凸顯利益沖突防范的重要性和地位。

（四）監(jiān)督乏力為利益沖突的形成提供了外在機(jī)會

在政府采購的委托—代理關(guān)系中，公職人員作為代理方，在無利益沖突的情況下，其效用函數(shù)為：

U=f？穴u1？熏u2？雪

其中U為公職人員在無利益沖突情況下的總效用水平，u1表示公職人員合理行使政府采購的公共權(quán)力為自身帶來的合法利益（如工資、補(bǔ)貼、獎金等），u2表示公職人員合理行使公共權(quán)力為廣大民眾帶來的公共利益。

在發(fā)生利益沖突的情況下，公職人員選擇增加個人的利益，而減少廣大民眾的利益，此時效用函數(shù)表示為：

U'=f？穴u1'？熏u2'？雪

其中，U'為公職人員將私人利益置于公共利益之上的效用水平，u1'表示公職人員在選擇私人利益后為自身帶來的合法利益和額外的私人利益，u2'表示公職人員在選擇私人利益后廣大民眾的公共利益，且有u1'>u1，u2'

？穴1-a？雪U'+aU'-ab>U，即U'-ab>U

由此可見，損公肥私的發(fā)生與被發(fā)現(xiàn)的概率（a），以及發(fā)現(xiàn)后的處罰（b）密切相關(guān)。也就是說，如果監(jiān)督力度和懲罰力度越大，公職人員越有可能抵制利益沖突的發(fā)生。

然而存在于“納稅人-政府-財(cái)政部門-采購部門-采購官員”多層委托代理關(guān)系中的“搭便車”現(xiàn)象、信息不對稱和契約不完全增加了對公共權(quán)力執(zhí)行的監(jiān)督成本。首先，公民個體有效監(jiān)督公共權(quán)力執(zhí)行帶來的社會收益由全體民眾共享，個人獲益很少卻須承擔(dān)全部成本[7]，因此，公民個人的監(jiān)督積極性并不高。同時監(jiān)督的非排他性和非競爭性特點(diǎn)，也使得大多數(shù)公眾都希望由他人進(jìn)行監(jiān)督，而自己則“搭便車”。其次，負(fù)責(zé)采購的公職人員占有信息優(yōu)勢，而公眾和監(jiān)督部門對公職人員的行為難以觀察，更不易控制，委托人和代理人之間的信息不對稱，影響到委托人監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)。最后，委托—代理關(guān)系實(shí)際上是一種契約關(guān)系，契約本身具有交易費(fèi)用，廣大民眾和政府監(jiān)督部門獲取采購的相關(guān)交易信息、監(jiān)督和控制公職人員的行為需要付出較高的成本。委托人難以控制代理人，雙方簽訂的契約也就具有不完全性，進(jìn)而為公職人員擁有大量自由裁量權(quán)提供了合理性，為他們采取機(jī)會主義提供了機(jī)會。

三、政府采購中利益沖突的防范對策

（一）加強(qiáng)政府采購領(lǐng)域的利益沖突制度建設(shè)

制度對人的行為選擇具有支配性的作用，有效的制度安排可以降低利益沖突的發(fā)生機(jī)會。因此防范政府采購領(lǐng)域的利益沖突應(yīng)圍繞政府采購的相關(guān)部門及其公職人員著力加強(qiáng)制度建設(shè)來阻斷以權(quán)謀私的通道。規(guī)范的重點(diǎn)在于以下三個方面：一是加強(qiáng)規(guī)范公職人員在政府采購中的交易行為的制度建設(shè)。針對政府采購中的采購需求確定、采購方式選擇、采購信息發(fā)布、采購文件編制、投標(biāo)、專家抽取、評標(biāo)和履約驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立具體的實(shí)施細(xì)則和行為規(guī)范。二是完善信息公開制度。通過健全制度來保障權(quán)力運(yùn)行的透明度，使發(fā)布的信息內(nèi)容更加規(guī)范，使有關(guān)采購項(xiàng)目名稱、用途、數(shù)量、簡要技術(shù)要求、采購方式、供應(yīng)商資格要求、時間限制等相關(guān)交易信息的公開能夠達(dá)到及時、準(zhǔn)確與全面，讓所有潛在供應(yīng)商都能處于平等地位進(jìn)行公平競爭，同時也應(yīng)該通過信息公開讓社會民眾知曉政府的采購預(yù)算、采購計(jì)劃、采購過程和采購結(jié)果，讓社會民眾能夠了解并監(jiān)督政府采購活動。三是完善多元主體利益申報和利益回避制度。一方面對何謂“私人利益”應(yīng)加以明確界定，利益不僅包括貨幣、賞金或其他有價物、未來就業(yè)與營業(yè)機(jī)會，還要避免在政府采購期間欠下他人的恩惠和人情。例如香港的相關(guān)制度中就規(guī)定所有參與采購的員工應(yīng)避免與供應(yīng)商有過度的社交活動，或接受供應(yīng)商提供過于頻密或奢華的款待。在此基礎(chǔ)上，建立采購官員、代理機(jī)構(gòu)、咨詢專家、供應(yīng)商等多元主體利益申報制度，并且規(guī)定政府采購合同超過一定金額時各方應(yīng)簽署承諾書，明確各相關(guān)主體的違約責(zé)任，形成正式化的契約約束，以避免利益沖突的發(fā)生。另一方面，建立公職人員和評估專家的利益回避制度，在采購之前若發(fā)現(xiàn)存在潛在的利益沖突問題，相關(guān)人員要自行回避，對于應(yīng)回避而未回避者，不僅要采取措施強(qiáng)制回避，情節(jié)嚴(yán)重者還要給予一定的懲罰。

（二）健全政府采購監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力如果不被控制和監(jiān)督，就易產(chǎn)生腐敗，因此建立全方位的政府采購監(jiān)督機(jī)制尤為重要。一方面，應(yīng)對政府采購的全流程進(jìn)行監(jiān)督。政府采購行為不僅僅指采購的實(shí)施過程，還包括政府采購預(yù)算、計(jì)劃、合同履約、資金支付等行為，對各個環(huán)節(jié)都應(yīng)該建立切實(shí)可行的監(jiān)督機(jī)制。另一方面，應(yīng)對政府采購進(jìn)行多層次的監(jiān)督。在政府采購領(lǐng)域，不僅需要通過財(cái)政部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)外部監(jiān)督，部門內(nèi)部也應(yīng)形成針對利益沖突防范的負(fù)責(zé)人提醒制度、發(fā)現(xiàn)他人存在利益沖突問題時的上報制度，并通過建立內(nèi)部制約和控制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)采購計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、合同審核、資金支付等過程相分離[8]。同時，實(shí)施政務(wù)公開和納稅人質(zhì)詢制度，深化社會監(jiān)督機(jī)制，還可以借鑒美國的救濟(jì)第三人權(quán)利的異議制度完善上訴機(jī)制，以保證所有參加招投標(biāo)但未能中標(biāo)或者有權(quán)參加招投標(biāo)但未能參加的供應(yīng)商有權(quán)力和途徑，對于其認(rèn)為的交易過程中有礙公平競爭的不正當(dāng)行為向獨(dú)立的監(jiān)察部門投訴以維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（三）建立合理的公職人員利益獎懲機(jī)制

公職人員的效用函數(shù)分析表明，建立合理的獎懲機(jī)制是遏制公職人員利益沖突發(fā)生的重要措施。第一類措施是通過“胡蘿卜加大棒”的方式來減少公職人員利益沖突的機(jī)會。利用高薪養(yǎng)廉的方式，使得公職人員在創(chuàng)造公共利益的同時也能得到較好的自身利益，增加公職人員謀取私利的機(jī)會成本。當(dāng)然，并不是“大鍋飯”式的給予公職人員高薪，而是應(yīng)依據(jù)現(xiàn)代人力資源管理的基本原理，將薪酬與工作績效、廉政程度緊密結(jié)合。但是，即使有很好的“激勵機(jī)制”，公職人員的行為仍然可能偏離公共利益。這就需要通過加大懲處力度，增加公職人員謀取私利需要承擔(dān)的懲罰成本。加大對采購預(yù)算審核、采購方式確認(rèn)、采購文件編制、投標(biāo)人資格預(yù)審、專家抽取、合同履行與驗(yàn)收等方面的利益沖突行為的查處力度，完善懲戒措施，嚴(yán)肅對以公謀私的公職人員的行政處罰或刑事責(zé)任追究，詳細(xì)規(guī)定處罰規(guī)則，并將懲處結(jié)果進(jìn)行及時的公開、公布，做到重罰治腐。

第二類措施是加強(qiáng)思想教育以增加公職人員謀取私利的心理成本。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，意識形態(tài)或倫理道德能起到降低正式制度實(shí)施的成本的作用[9]。在一定程度上，公共倫理是約束“經(jīng)濟(jì)人”行為的最強(qiáng)大和根本性的力量。把防范利益沖突的公共倫理建設(shè)納入政府采購的正式制度建設(shè)中來，發(fā)揮公共倫理價值在防范利益沖突中的基礎(chǔ)性作用，提升政府采購人員的道德水平，形成利益沖突的“軟約束”。一方面，通過制度安排，形成常態(tài)化的倫理教育與培訓(xùn)，把“公共利益優(yōu)先”的核心價值觀內(nèi)化為公職人員的自覺行動。另一方面，建立道德咨詢制度。由于利益沖突存在著多樣性和復(fù)雜性，當(dāng)負(fù)責(zé)政府采購的公職人員在采購期間遇到難以判斷是否為利益沖突的情形時，可以通過向?qū)ｉT機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士尋求咨詢的方式幫助他們進(jìn)行判斷與行為選擇。

（四）完善政府采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)手段

公職人員利益沖突的防范離不開先進(jìn)的技術(shù)手段的支撐。一是加強(qiáng)政府采購代理機(jī)構(gòu)隨機(jī)抽取管理系統(tǒng)和專家數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，通過隨機(jī)抽取方式確定代理機(jī)構(gòu)和評標(biāo)專家，避免其與采購人、招標(biāo)人形成利益共同體。二是加強(qiáng)供應(yīng)商信息管理與信用檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)，在資格預(yù)審階段，對供應(yīng)商的資質(zhì)信息、信用情況進(jìn)行查詢，避免一些不符合資質(zhì)的供應(yīng)商通過與公職人員的特殊利益勾連而獲得投標(biāo)機(jī)會。三是完善評標(biāo)現(xiàn)場的電子化監(jiān)督管理，將評標(biāo)現(xiàn)場的視頻直播給供應(yīng)商，提高評標(biāo)現(xiàn)場的規(guī)范化和透明度。最后，推動金融實(shí)名制、金融機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)等方面的建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)官員的財(cái)產(chǎn)公開提供技術(shù)支持。

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責(zé)任編輯 張小莉endprint