城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地問(wèn)題研究

陳明鶴

[摘 要]土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的土地問(wèn)題要以完善的土地管理制度為土地改革的指導(dǎo)綱領(lǐng)；這就要求同步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和征地制度改革；完善土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化助力城鎮(zhèn)化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]土地管理制度；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；征地制度；土地流轉(zhuǎn)

[中圖分類號(hào)]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2014）09-0052-05

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)在于解決土地問(wèn)題

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須要解決“人、地、財(cái)”這三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，“人”指的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，是潛在的城鎮(zhèn)居民；“地”指的是城鎮(zhèn)化過(guò)程中涉及的土地；“財(cái)”指的是城鎮(zhèn)化發(fā)展資金。

在這三個(gè)問(wèn)題里，最為重要的是土地問(wèn)題，只有解決了“地”的問(wèn)題，才能解決好“人”和“財(cái)”的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化實(shí)施過(guò)程中的土地問(wèn)題主要包括土地流轉(zhuǎn)和土地征收兩個(gè)方面。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中因?yàn)榇罅康霓r(nóng)村勞動(dòng)力被吸引到城市，從事非農(nóng)工作，已經(jīng)導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了農(nóng)村土地撂荒和務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力老齡化等問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)通過(guò)把農(nóng)村的土地集中起來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃生產(chǎn)，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，解決了城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。同時(shí)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化之間相互影響、共同發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)就通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)作用于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。土地征收對(duì)于城鎮(zhèn)化的作用表現(xiàn)的更為直接，首先，以往城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)用地需求都是通過(guò)土地征收來(lái)實(shí)現(xiàn)的；其次，土地征收直接影響被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，在以往的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地征收引發(fā)了失地農(nóng)民問(wèn)題；最后，土地征收帶來(lái)的土地紅利支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而土地征收補(bǔ)償問(wèn)題，也就是土地增值分配問(wèn)題更因?yàn)殛P(guān)系到國(guó)家、集體和被征地農(nóng)民的利益成為焦點(diǎn)。土地征收直接影響了農(nóng)民工市民化的過(guò)程，如何處理有能力進(jìn)城、自動(dòng)選擇進(jìn)城的農(nóng)民的土地，如何保證因?yàn)橥恋卣魇斩粍?dòng)進(jìn)城的農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這些問(wèn)題都關(guān)系到農(nóng)民工市民化的成功與否。土地征收后土地增值收益的分配還直接影響地方政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要的財(cái)政收入問(wèn)題。

可以說(shuō)，土地問(wèn)題關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展以人為本的核心，關(guān)系到城鎮(zhèn)化發(fā)展的方方面面。所以，要順利的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然要解決城鎮(zhèn)化實(shí)施過(guò)程中面對(duì)的土地征收和土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。

？穴二？雪土地征收問(wèn)題

土地征收問(wèn)題直接影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的“財(cái)”的問(wèn)題和土地供給問(wèn)題，是土地問(wèn)題的焦點(diǎn)之一。根據(jù)中科院的調(diào)查，近幾年每年群體性事件多達(dá)數(shù)萬(wàn)起甚至十余萬(wàn)起，征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右。

土地征收最根本的問(wèn)題在于利益博弈，即土地增值的分配問(wèn)題。這一根本問(wèn)題具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.公共利益界定不明確

根據(jù)法律的規(guī)定，只有以公共利益使用為前提，才能征收農(nóng)民的土地，也就是說(shuō)一切征收行為都必須打著公共利益使用的旗號(hào)，而什么是公共利益卻沒(méi)有一部法律做出明確的規(guī)定。因此，以公共利益為名大肆征地的現(xiàn)象屢見不鮮，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，因其特殊的地理位置導(dǎo)致大量土地被征收，征收來(lái)的土地用于商業(yè)用途或者征而不用的情況十分常見。因此農(nóng)民說(shuō)：“公共利益變籮筐，什么項(xiàng)目都能裝”。

2.征地程序不完善

征地程序顧名思義就是進(jìn)行土地征收的整個(gè)過(guò)程，因此完善的征地程序必然涉及申請(qǐng)征收、征收公告、征收補(bǔ)償安置、征收的實(shí)施以及征收過(guò)程中的糾紛仲裁調(diào)解這諸多環(huán)節(jié)，而不僅僅是當(dāng)前《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》中規(guī)定的“兩通知一確認(rèn)”。在整個(gè)征地過(guò)程中，農(nóng)民都缺乏足夠的知情權(quán)、參與權(quán)和抗辯權(quán)。

3.征地補(bǔ)償機(jī)制存在缺陷

征地制度的焦點(diǎn)在于如何分配土地增值收益，以往的分配比例大約為農(nóng)民占5%-10%，集體占25%-30%，政府占60%-70%，毫無(wú)爭(zhēng)議的是農(nóng)民能夠拿到的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償范圍小。也正是這種利益分配不均為地方發(fā)展提供巨額土地紅利的同時(shí)引發(fā)了失地農(nóng)民問(wèn)題。

（三）土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題

城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地問(wèn)題的另一個(gè)重要組成部分是土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的作用在于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題和城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及到農(nóng)民問(wèn)題，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化支持城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的雙贏。我國(guó)土地流轉(zhuǎn)開始于1984年的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)，最初是采取自發(fā)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；21世紀(jì)初期進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)高速發(fā)展期，截止到2013年11月底，全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到四分之一，為26%左右。

土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題涉及農(nóng)民、國(guó)家糧食安全，同時(shí)影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1.農(nóng)民主觀不愿流轉(zhuǎn)和被強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)之間的矛盾

土地自古以來(lái)就是財(cái)富的象征，并且提供了農(nóng)民的各項(xiàng)保障，傳統(tǒng)觀念影響著農(nóng)民主觀上愿意保有土地。時(shí)至今日，隨著土地價(jià)值的日益體現(xiàn)，農(nóng)民更傾向于保有土地享受土地升值的利益，特別是城市近郊農(nóng)村，持坐等土地被征收獲取高額貨幣補(bǔ)償心理的農(nóng)民不占少數(shù)。同時(shí)，國(guó)家近年來(lái)出臺(tái)了多項(xiàng)惠農(nóng)政策，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性的提高也促使他們傾向于保有土地。與此相對(duì)的是在各地在推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，引發(fā)矛盾，導(dǎo)致農(nóng)民不滿上訪，甚至發(fā)生群體性事件。

2.流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范問(wèn)題在土地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程都有體現(xiàn)。首先，土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱；其次，流轉(zhuǎn)過(guò)程不簽訂流轉(zhuǎn)合同，或者是合同不規(guī)范，導(dǎo)致未來(lái)出現(xiàn)利益糾紛的可能；最后，相關(guān)監(jiān)管、服務(wù)部門的職能缺失。

3.流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重

土地流轉(zhuǎn)的本意是進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，保證我國(guó)糧食安全。因此，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途。但被利益所驅(qū)使，在實(shí)際中流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象屢見不鮮。在城市近郊因?yàn)橥恋氐膬r(jià)值體現(xiàn)的更為市場(chǎng)化，所以流轉(zhuǎn)的土地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重。非糧化現(xiàn)象更為常見，不只是流轉(zhuǎn)土地非糧化導(dǎo)致糧食種植面積減小，更為嚴(yán)重的是在有些地區(qū)出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)土地大片荒蕪的情況，經(jīng)媒體曝光的案例里還有安徽鳳陽(yáng)小崗村，讓人唏噓。

二、解決城鎮(zhèn)化中的土地問(wèn)題

（一）系統(tǒng)推進(jìn)征地制度改革

土地征收最根本的問(wèn)題在于利益分配，各個(gè)利益主體進(jìn)行土地增值分配的博弈，但這也成為了解決土地征收問(wèn)題的突破點(diǎn)。同時(shí)，因?yàn)橥恋卣魇罩苯佑绊懼擎?zhèn)化用地供給，所以進(jìn)行土地征收制度改革要和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)配套進(jìn)行。

黨和政府對(duì)于改革征地補(bǔ)償機(jī)制提出了明確的指導(dǎo)意見，黨的十八大報(bào)告指出，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定）指出，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果。征地制度改革要圍繞土地增值利益這一主題進(jìn)行。

1.縮小征地范圍

如何界定“公共利益”，避免以公共使用為名低價(jià)濫征土地是規(guī)范征地行為的第一步。學(xué)者們對(duì)公共利益這一問(wèn)題有兩種觀點(diǎn)，或是提出借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)公共利益進(jìn)行明確區(qū)分；或是提出依據(jù)公共利益的不確定性，采取構(gòu)建評(píng)斷程序，經(jīng)利益各方博弈達(dá)成共識(shí)的方式。盡管討論廣泛，但在理論界和征地的法律法規(guī)中仍沒(méi)有關(guān)于公共利益的明確定論，在這種情況下，縮小征地范圍提供了新的解題思路。盡管對(duì)公共利益沒(méi)有明確界定，但是有些征地明顯是非公益性質(zhì)的，此類征地要堅(jiān)決禁止，規(guī)范以地?cái)控?cái)?shù)男袨椤？s小征地范圍要規(guī)范政府行為，要賦予和保證被征地主體在征地程中的知情權(quán)、參與權(quán)和抗辯權(quán)，也要避免農(nóng)民漫天要價(jià)妨礙公益征地的行為。同時(shí)，縮小征地范圍直接影響了“轉(zhuǎn)—征—供”三位一體基本框架中土地來(lái)源部分，因此必須以其他方式補(bǔ)充土地供給，這就是征地制度改革的重要配套環(huán)節(jié)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。

2.規(guī)范征地程序

只有賦予和保證農(nóng)民的權(quán)利才能保障農(nóng)民的利益，被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中有知情權(quán)、參與權(quán)和抗辯權(quán)，不僅應(yīng)該了解征地的所有情況，參與征地整個(gè)過(guò)程還要有申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利。針對(duì)農(nóng)民的利益訴求，《土地管理法修正案草案》規(guī)定，補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地，以法律的形式明確了農(nóng)民的權(quán)力。征地程序不僅要賦予農(nóng)民權(quán)利，更要保證農(nóng)民的權(quán)利。因此，要同步完善對(duì)征地補(bǔ)償實(shí)施的監(jiān)督、檢查程序；要建立健全征地糾紛調(diào)解、仲裁機(jī)制，明確行政部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，避免以前出現(xiàn)的行政部門與法院互相推諉，導(dǎo)致政府既是征地者同時(shí)又是糾紛的調(diào)解者的局面，保證糾紛調(diào)解、仲裁的公正性；同時(shí)，規(guī)范違法違規(guī)行為的懲處程序和行政問(wèn)責(zé)制度，對(duì)違法違規(guī)征地行為依法進(jìn)行嚴(yán)肅處理，決不姑息涉案地方政府和部門，追究直接責(zé)任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

3.建立征地補(bǔ)償與安置并重的保障機(jī)制

（1）實(shí)施因地制宜的公平補(bǔ)償原則

《土地管理法修正案草案》規(guī)定，征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序，給予公平補(bǔ)償。公平補(bǔ)償意在突破原本規(guī)定的年產(chǎn)值30倍的最高線。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)原本是提供一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考，但現(xiàn)在反而成為實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)價(jià)值的阻礙，成為地方政府低價(jià)補(bǔ)償理直氣壯的借口。公平補(bǔ)償旨在充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的地區(qū)差異性，賦予地方政府在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)參考土地資源的市場(chǎng)價(jià)值和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，給予地方政府定價(jià)時(shí)較大自由度的同時(shí)，也取消了農(nóng)民爭(zhēng)取自己利益的桎梏。實(shí)施公平補(bǔ)償原則有一個(gè)底線，就是要建立土地增值收益分配的新格局，增加農(nóng)民的分配比例，保證農(nóng)民在失去土地后的生活水平高于原本生活水平。

（2）補(bǔ)償與安置并重

城鎮(zhèn)化過(guò)程就是農(nóng)民改變?cè)旧罘绞?，進(jìn)入城市成為城鎮(zhèn)居民的過(guò)程。土地城鎮(zhèn)化是發(fā)展的一個(gè)階段，人口城鎮(zhèn)化才是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)巨大支持作用的有效手段。因征地產(chǎn)生的失地農(nóng)民要想真正融入城市生活，需要的是一份能夠養(yǎng)活自己、養(yǎng)育下一代的穩(wěn)定工作，足以替代原本由土地提供的各項(xiàng)保障。因此，真正消除農(nóng)民的后顧之憂就要建立對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制，補(bǔ)償與安置并重，避免一次性貨幣補(bǔ)償?shù)谋锥?。以往采取過(guò)的安置手段有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置和以土地?fù)Q就業(yè)等，這些手段都在不同的階段發(fā)揮了作用。在當(dāng)前，對(duì)農(nóng)民的安置更應(yīng)該偏重于就業(yè)方面，根據(jù)農(nóng)民的能力和需求可以就地安置農(nóng)民從事簡(jiǎn)單勞動(dòng)，或以就業(yè)培訓(xùn)引導(dǎo)農(nóng)民走向新的工作領(lǐng)域，或以各項(xiàng)政策幫助農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)等。只有讓失地農(nóng)民可以在非農(nóng)領(lǐng)域獲得穩(wěn)定收入，才能讓農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)化過(guò)程，轉(zhuǎn)業(yè)成為真正的城鎮(zhèn)居民。

（3）構(gòu)建新型土地財(cái)政形成機(jī)制

地方政府大量征地，獲取土地紅利以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要這一問(wèn)題的出現(xiàn)是有著多方面原因的。盡管造成了與民爭(zhēng)利的問(wèn)題，但是地方政府面對(duì)日益增大的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生壓力的現(xiàn)狀也是不容忽視的。改革征地制度，重建土地增值收益分配機(jī)制讓利于民必然導(dǎo)致地方政府所能獲取的土地紅利減少，觸及利益的改革比觸及靈魂還難，因此征地補(bǔ)償機(jī)制改革最大的難點(diǎn)就在于此。針對(duì)這一情況，要進(jìn)行土地稅制的改革，構(gòu)建新型土地財(cái)政形成機(jī)制，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，對(duì)土地保有、流轉(zhuǎn)及其收益環(huán)節(jié)的稅收制度進(jìn)行整體構(gòu)建、系統(tǒng)改革。形成穩(wěn)定、支柱性的稅源，把地方政府來(lái)自一次性的土地和房屋交易環(huán)節(jié)的“短期土地財(cái)政”改造為“長(zhǎng)期土地財(cái)政”，保障地方政府的新型收入來(lái)源，只有這樣才能激發(fā)地方政府進(jìn)行征地補(bǔ)償機(jī)制改革的熱情，推進(jìn)征地制度改革的順利進(jìn)行。

4.加快集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市步伐

征地制度改革的趨勢(shì)是逐步縮小征地范圍，這必然減少用地供給，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市正好填補(bǔ)了這一空缺，滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求。同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市避免了土地只有被征收才能使用這一環(huán)節(jié)，讓農(nóng)民直接參與土地資源的配置，實(shí)現(xiàn)以土地的市場(chǎng)價(jià)值來(lái)決定土地交易價(jià)格。既增加了土地供給，又實(shí)現(xiàn)了讓農(nóng)民分享改革成果，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的目標(biāo)。

盡管早在2008年的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》中就指出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”但是集體建設(shè)用地入市進(jìn)展緩慢。當(dāng)前，因?yàn)橥恋貑?wèn)題導(dǎo)致的利益矛盾突顯，所以集體建設(shè)用地入市問(wèn)題在黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》中再一次被提起。進(jìn)行集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)時(shí)，要“謀定而后動(dòng)”，科學(xué)設(shè)計(jì)、試點(diǎn)先行，既要積極有為，又要審慎穩(wěn)妥。正如習(xí)近平總書記在山東考察時(shí)強(qiáng)調(diào)的，有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)┉┉把握全局，力爭(zhēng)最大綜合效益。要善于把自覺(jué)維護(hù)中央大政方針的統(tǒng)一性嚴(yán)肅性和因地制宜、充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性結(jié)合起來(lái)。任務(wù)一經(jīng)確定，就要一步一個(gè)腳印、穩(wěn)扎穩(wěn)打向前走，積小勝為大勝，積跬步致千里。

（1）建立建設(shè)用地市場(chǎng)

集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)組成部分，只不過(guò)流轉(zhuǎn)對(duì)象變成了集體建設(shè)用地。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)使農(nóng)用地可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，那么集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)也可以而且必須通過(guò)集體建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)配置土地資源，確定土地交易價(jià)格，因此，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

集體建設(shè)用地市場(chǎng)交易對(duì)象為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。我國(guó)法律規(guī)定的集體建設(shè)用地有三類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。當(dāng)前按規(guī)定能夠入市交易的只有符合規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，諸多限制條件嚴(yán)格限定了可以進(jìn)行交易的土地的數(shù)量，避免因不完善的集體建設(shè)用地交易帶來(lái)混亂，符合“謀定而后動(dòng)”的改革原則。先對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行試點(diǎn)交易，逐步完善后再進(jìn)行推廣。未來(lái)的改革必將深入到如農(nóng)村宅基地等其他類型的集體建設(shè)用地，但當(dāng)前改革的排頭兵是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而且也只能是占比較小的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

確定入市交易集體土地的權(quán)能。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股時(shí)應(yīng)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提和保障是權(quán)利的清晰界定。因此，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證，解決歷史問(wèn)題，明晰各項(xiàng)數(shù)據(jù)，以公正的數(shù)據(jù)和權(quán)利保證權(quán)益，減少未來(lái)交易中可能產(chǎn)生的糾紛。

發(fā)揮市場(chǎng)與政府在集體建設(shè)用地交易中的作用。集體建設(shè)用地市場(chǎng)的職能是為農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律和政策的咨詢，對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)；規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，建立土地流轉(zhuǎn)檔案；建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，搜集、整理和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息；建立獨(dú)立的估價(jià)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的定價(jià)作用。政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)上的作用是提供服務(wù)和進(jìn)行監(jiān)督，主要包括對(duì)市場(chǎng)規(guī)范經(jīng)營(yíng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行懲處。

（2）構(gòu)建流轉(zhuǎn)收益分配新方式

集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的積極作用不言而喻，發(fā)展緩慢的原因也是顯而易見的，仍然是利益分配問(wèn)題，地方政府也是因?yàn)檫@個(gè)原因?qū)τ诩w建設(shè)用地入市持觀望態(tài)度。從各地區(qū)進(jìn)行的各種形式的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐探索來(lái)看，要推進(jìn)這一制度必須構(gòu)建合理的流轉(zhuǎn)收益分配方式，讓集體、農(nóng)民和地方政府都受到積極參與的激勵(lì)。其中，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民直接參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，所以他們是收益分配的主體，直接參與流轉(zhuǎn)收益的分配；地方政府提供了規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)所需的服務(wù)和監(jiān)管，為避免地方政府過(guò)多干預(yù)集體建設(shè)用地市場(chǎng)，所以不能讓地方政府直接參與流轉(zhuǎn)收益分配，而以稅收的方式參與流轉(zhuǎn)收益的分配。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)制度

1.進(jìn)一步夯實(shí)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，從國(guó)家開始大力推廣上述工作，到現(xiàn)在我國(guó)大部分省份已經(jīng)較大程度上完成了對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證的工作。在確權(quán)過(guò)程中，能夠進(jìn)行翔實(shí)的調(diào)查，尊重證據(jù)，尊重農(nóng)民意見，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。在當(dāng)前工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快完成全部工作。對(duì)此工作成果進(jìn)行完善的數(shù)據(jù)管理和及時(shí)的數(shù)據(jù)更新，進(jìn)一步夯實(shí)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

2.以利益保護(hù)調(diào)動(dòng)土地流轉(zhuǎn)各參與方的交易意愿

規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是一種市場(chǎng)行為，在流轉(zhuǎn)雙方合意的交易意愿下，以合適的交易價(jià)格主導(dǎo)了交易行為。要保證交易的順利進(jìn)行，就要保證雙方的利益，充分調(diào)動(dòng)雙方的交易意愿。

對(duì)于流轉(zhuǎn)方農(nóng)民來(lái)說(shuō)，保證農(nóng)民的利益包括兩個(gè)方面，一方面是保證農(nóng)民能夠得到以市場(chǎng)價(jià)格確定的流轉(zhuǎn)收益；另一方面是建立土地流轉(zhuǎn)退出機(jī)制，向農(nóng)民提供包括醫(yī)療、養(yǎng)老等方面在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障體系。以保證利益和消除后顧之憂來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

土地流轉(zhuǎn)的受讓方是包括種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)合作社等在內(nèi)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。對(duì)這些主體激勵(lì)的最好方式就是幫助他們獲得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的高收益，針對(duì)這些主體對(duì)資金、技術(shù)、土地等方面的需要，提供相關(guān)政策和資金支持，并予以市場(chǎng)、信息、科技等方面的幫助以規(guī)避自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良性循環(huán)，以利益調(diào)動(dòng)他們參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

3.加強(qiáng)相關(guān)部門的監(jiān)管和服務(wù)

土地流轉(zhuǎn)要以市場(chǎng)來(lái)配置土地資源，所以必然會(huì)涉及政府與市場(chǎng)的關(guān)系處理問(wèn)題。我國(guó)土地行政管理體制以集中統(tǒng)一管理為主，采取相對(duì)集中管理、自上而下監(jiān)督的土地統(tǒng)一管理模式。政府在土地資源配置上過(guò)大的權(quán)力導(dǎo)致了許多與民爭(zhēng)利問(wèn)題的產(chǎn)生，因此，相關(guān)部門要明確自身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的監(jiān)管和服務(wù)作用。具體到土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，相關(guān)部門在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要提供規(guī)范的監(jiān)管和服務(wù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，進(jìn)行糾紛問(wèn)題的調(diào)解和仲裁，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)格的懲處，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方利益，堅(jiān)持有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。

4.解決土地流轉(zhuǎn)中的“規(guī)?！迸c“適度”問(wèn)題

因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要促進(jìn)作用，所以近年來(lái)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度都大幅提高，但是我國(guó)人多地少，農(nóng)業(yè)人口占比較高的基本國(guó)情沒(méi)有改變。2014年中央一號(hào)文件提出要努力走經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，因此，在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要避免出現(xiàn)處于市民化轉(zhuǎn)變過(guò)程中的農(nóng)民在失去土地后生活困難的問(wèn)題，充分認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)這一問(wèn)題的動(dòng)態(tài)發(fā)展特征，結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情，及時(shí)調(diào)整政策的導(dǎo)向性和工作的重點(diǎn)，以土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適度性判斷指標(biāo)，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作，讓土地流轉(zhuǎn)更好的服務(wù)于高產(chǎn)、高收益的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，助力城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)、快速發(fā)展。

李克強(qiáng)總理說(shuō)過(guò)：“城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)深刻的變化，需要各項(xiàng)配套改革去推進(jìn)。在推進(jìn)過(guò)程中，還會(huì)遇到并且必須解決各種問(wèn)題?！边@段話同樣可以用于概括土地問(wèn)題，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地問(wèn)題同樣一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，直接影響城鎮(zhèn)化水平，影響社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響人民群眾特別是廣大農(nóng)民的切身利益。因此，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地問(wèn)題需要各項(xiàng)配套改革同步推進(jìn)，打破固有的利益鏈條，解決遇到的各種問(wèn)題，真正讓人民群眾受益，讓每個(gè)公民公平地享受發(fā)展的成果。

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責(zé)任編輯 魏亞男