農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案的研究

肖烈釗

摘要：農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，是十七屆三中全會(huì)的重要議題。作為關(guān)系到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的重大政策，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》、《國土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等國家文件也多次著重強(qiáng)調(diào)。2014年8月，《國土資源部 財(cái)政部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 農(nóng)業(yè)部 國家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》文件中又再次強(qiáng)調(diào)，并要求同步開展地上房屋及其附屬設(shè)施調(diào)查工作，我們必須積極去探析確權(quán)登記工作實(shí)施方案的合理性。

關(guān)鍵詞：確權(quán)登記；實(shí)施方案

1、引言

所謂農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，就是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記和發(fā)證工作（以下簡稱“三權(quán)發(fā)證”）。這是為了全面厘清農(nóng)村權(quán)利關(guān)系而確立的政策法規(guī)，法規(guī)的確立有助于為我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

2、三權(quán)發(fā)證工作概況

（1）三權(quán)發(fā)證工作目標(biāo)

三權(quán)發(fā)證工作的開展，有著多方面的實(shí)踐意義。工作目標(biāo)可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面內(nèi)容：一，依據(jù)《地籍調(diào)查規(guī)程》要求，以權(quán)屬合法，界址清楚，面積準(zhǔn)確的原則，依照相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以現(xiàn)有土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，對于農(nóng)村土地資源的屬性進(jìn)行徹查，并且將其納入到地籍調(diào)查體系中去，這是發(fā)證工作的主要依據(jù)；二，建立健全農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，將集體所有土地，集體建設(shè)用地，農(nóng)民宅基地，基礎(chǔ)地理，影像圖和土地登記發(fā)證數(shù)據(jù)納入其中，形成現(xiàn)代化的農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)體系；三，遵守國家相關(guān)發(fā)證工作規(guī)定，明確農(nóng)村范圍內(nèi)宅基地、集體建設(shè)用地權(quán)屬調(diào)查和地籍測量，并同步開展地上房屋及其設(shè)施的調(diào)查工作基本要求。在此過程中以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和尊重事實(shí)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（2）三權(quán)發(fā)證工作原則

從本質(zhì)上來講，三權(quán)發(fā)證工作是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工作，涉及千家萬戶，影響方方面面，應(yīng)該秉持以下幾方面的原則：一，標(biāo)準(zhǔn)化原則，也就是說數(shù)據(jù)信息應(yīng)該在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上形成數(shù)據(jù)庫，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供基礎(chǔ)；二，準(zhǔn)確性原則，也就是說數(shù)據(jù)信息應(yīng)該保證是與實(shí)際情況相互吻合的，因?yàn)閿?shù)據(jù)信息關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益，不能因?yàn)榘l(fā)證數(shù)據(jù)的失誤對農(nóng)戶利益造成負(fù)面影響；三，協(xié)調(diào)性原則，也就是說國土資源信息化的過程中，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)硬件、軟件、數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用系統(tǒng)的統(tǒng)一性，土地使用權(quán)和房屋（附屬設(shè)施）地上數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性，使得各數(shù)據(jù)彼此之間可以很好地兼容，有著比較理想的協(xié)調(diào)性最佳；四，階段性原則，三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行涉及面比較廣泛，存在很多不確定性因素，各個(gè)階段的目的不同，工作重點(diǎn)也有所不同，應(yīng)該在不同階段做到具體問題具體分析。

3、三權(quán)發(fā)證工作實(shí)施方案

從三權(quán)發(fā)證工作的特點(diǎn)出發(fā)，完成宅基地和集體建設(shè)用地及房屋等地上建筑物、構(gòu)筑物的權(quán)屬調(diào)查和地籍測量工作，我們可以將其分為多個(gè)階段：政策制定、方案出臺(tái)、宣傳發(fā)動(dòng)、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、資料收集、地籍測量、權(quán)屬調(diào)查、內(nèi)業(yè)上圖、數(shù)據(jù)匯總、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、公示公告、形成確權(quán)發(fā)證成果、成果應(yīng)用等階段。主要工作流程如圖：

在不同階段我們需要處理工作對象是不同的，需要注意的環(huán)節(jié)也是不一樣的，因此我們應(yīng)該以國家政策和發(fā)證標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，做好每個(gè)環(huán)節(jié)的工作。具體來講，主要涉及到以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

（1）三權(quán)發(fā)證工作的準(zhǔn)備階段

中央出臺(tái)三權(quán)發(fā)證工作政策法規(guī)，往往需要地方基層行政單位積極響應(yīng)，依據(jù)實(shí)際國土資源信息，具體問題具體分析，保證如實(shí)地將上級(jí)的工作任務(wù)執(zhí)行到位。我們可以從以下幾個(gè)角度來進(jìn)行探析：一，深入學(xué)習(xí)中央關(guān)于三權(quán)發(fā)證工作的文件精神，為開展各項(xiàng)工作打下基礎(chǔ)；二，健全三權(quán)發(fā)證工作組織體系，保證各項(xiàng)工作都有人去落實(shí)；三，搜集整理資料信息，一般采用最新航攝影像1：5000或1：2000正射影像圖作為開展三權(quán)發(fā)證工作的外業(yè)調(diào)查底圖資料。四，明確各個(gè)部門，各個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整個(gè)發(fā)證工作的方案制定，基層行政單位負(fù)責(zé)執(zhí)行具體的發(fā)證工作。

（2）三權(quán)發(fā)證工作的宣傳階段

三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行需要在前期做好一系列的宣傳工作，以保證全面提高登記發(fā)證工作的質(zhì)量和效益。對此，我們應(yīng)該積極做好以下幾方面的工作：一，積極召開縣域?qū)ｎ}會(huì)議，以保證各個(gè)環(huán)節(jié)都可以切實(shí)地將工作執(zhí)行到位；二，積極通過各種手段，發(fā)布確權(quán)和登記發(fā)證工作公告，及時(shí)地傳播到負(fù)責(zé)單位，社區(qū)范圍內(nèi)；三，基層單位應(yīng)該積極強(qiáng)化宣傳工作，使廣大農(nóng)民朋友積極參與到三權(quán)發(fā)證工作過程中去；四，利用新聞媒體的輿論引導(dǎo)作用，營造良好的三權(quán)發(fā)證工作的社會(huì)氛圍。

（3）三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行階段

三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行階段，是一項(xiàng)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在此過程中，主要采取先行試點(diǎn)，探索方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并遵守先易后難，有重點(diǎn)，有步驟的去執(zhí)行。對于那些歷史遺留的問題，應(yīng)該積極制定有針對性的專題研究方案，從實(shí)際出發(fā)，保證確權(quán)登記發(fā)證工作的順利進(jìn)行。此過程中需要注意以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一，堅(jiān)持尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿、尊重客觀事實(shí)，這“三尊重”原則，保證權(quán)屬依據(jù)信息的準(zhǔn)確性，符合要求，公示無異，將其落到實(shí)處；二，對于發(fā)證過程中的難題，應(yīng)該積極組織專家小組，依據(jù)基本政策要求，穩(wěn)妥地開展發(fā)證工作，避免其對于發(fā)證工作進(jìn)度造成負(fù)面影響，更不能引發(fā)社會(huì)矛盾；三，嚴(yán)格做好執(zhí)行過程的監(jiān)督和管理，保證質(zhì)量。

（4）三權(quán)發(fā)證工作的驗(yàn)收階段

三權(quán)發(fā)證工作的開展過程，牽涉到農(nóng)戶的根本利益，在三權(quán)發(fā)證工作驗(yàn)收的過程中，同樣需要注意很多細(xì)節(jié)，以保證做到做實(shí)做好。一，依據(jù)實(shí)際情況，做好基層補(bǔ)差補(bǔ)缺工作；二，各個(gè)基層領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該建立有效的驗(yàn)收組織體系，對于三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行成果進(jìn)行驗(yàn)收；三，制定符合實(shí)際情況的驗(yàn)收規(guī)范，規(guī)避發(fā)證工作出現(xiàn)缺陷，以保證發(fā)證工作質(zhì)量和效益；四，積極建立有效的資料驗(yàn)收程序，保證依照具體規(guī)定，做好資料整理工作，在此基礎(chǔ)上積極做好檢查驗(yàn)收工作。

4、三權(quán)發(fā)證工作方案實(shí)施策略

就我院承擔(dān)過此項(xiàng)工作的執(zhí)行情況來看，主要存在下列問題：一，執(zhí)行主體工作重要性認(rèn)識(shí)不清；二，組織領(lǐng)導(dǎo)能力不佳，農(nóng)民配合程度差；三，經(jīng)費(fèi)保證體系不全，財(cái)政撥付滯后的僵局；四，法律法規(guī)意識(shí)淡薄，影響工作推進(jìn)。對于這樣的情況，我們應(yīng)該積極采取有效的措施去進(jìn)行改善和調(diào)整。

（1）樹立正確的三權(quán)工作觀念

主要途徑有：一，深入學(xué)習(xí)中央和省級(jí)單位文件精神，將其作為開展三權(quán)發(fā)證工作的依據(jù)；二，積極將三權(quán)發(fā)證工作政策進(jìn)行廣泛宣傳，尤其是在農(nóng)村社會(huì)范圍內(nèi)，使得其深入理解三權(quán)發(fā)證工作的重要性，營造良好的社會(huì)氛圍；三，地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視三權(quán)發(fā)證工作的開展，將其作為工作重點(diǎn)，積極健全組織體系，制定監(jiān)督政策，強(qiáng)化調(diào)度，及時(shí)化解矛盾糾紛必須有足夠的經(jīng)費(fèi)保障，樹立正確的三權(quán)發(fā)證工作的觀念。

（2）加大三權(quán)發(fā)證工作的投入

三權(quán)發(fā)證工作涉及千家萬戶，關(guān)乎權(quán)屬利益，常遇矛盾糾紛也是政策障礙，我們應(yīng)該積極預(yù)見縣域財(cái)政的實(shí)際情況，其主要涉及到的內(nèi)容有：住宅基地丈量工作，繪圖工作，權(quán)屬調(diào)查工作，證書表格印制工作，業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，工作復(fù)雜程度，數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作要統(tǒng)籌兼顧，預(yù)算合理，使用得當(dāng)。

（3）樹立三權(quán)發(fā)證的法治觀念

三權(quán)發(fā)證工作的開展應(yīng)該以法律法規(guī)為基礎(chǔ)。一，積極從法律法規(guī)的角度開展宣傳工作，使得行為主體意識(shí)到三權(quán)發(fā)證工作需要在法制的環(huán)境下進(jìn)行，避免出現(xiàn)暗箱操作的情況；二，積極發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，對于違背要求的行為進(jìn)行核實(shí)，發(fā)證工作必經(jīng)依法依規(guī)，界址清晰，面積準(zhǔn)確，四方認(rèn)可，公示無異議的秩序下進(jìn)行。

5、結(jié)束語

綜上所述，三權(quán)發(fā)證工作的實(shí)施涉及面廣，需要我們從多個(gè)角度去進(jìn)行探析。對于行政部門來講，秉持上級(jí)文件精神，切實(shí)的將各項(xiàng)工作執(zhí)行到位；對于公眾來講，積極了解三權(quán)發(fā)證工作的重要性，參與到三權(quán)發(fā)證工作實(shí)施中去。我相信，隨著工作中實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，三權(quán)發(fā)證工作質(zhì)量和效益將不斷提高。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 馬清利. 地籍測量教學(xué)中的農(nóng)村集體土地地籍調(diào)查實(shí)踐[J]. 大眾科技. 2005（06）

[2] 徐勇，李健，江韋希，張純. 第二次土地調(diào)查成果在日常土地管理中的應(yīng)用[J]. 地理空間信息. 2011（03）

[3] 王發(fā)榮，丁銳，劉學(xué). 當(dāng)前城鎮(zhèn)地籍調(diào)查面臨的問題及處理建議[J]. 國土資源. 2010（03）

[4] 王發(fā)榮. 當(dāng)前城鎮(zhèn)地籍調(diào)查面臨的問題及處理建議[J]. 西部資源. 2010（02）

[5] 趙喬貴. 農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證主體確定問題研究[J]. 地礦測繪. 2004（01）