項目進(jìn)村、集體債務(wù)與新時期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)
——基于贛北D村的個案分析

尹利民， 全文婷

（1．南昌大學(xué) 廉政研究中心，江西南昌 330031;2．南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西南昌 330031）

1 研究背景與問題

近來，有關(guān)項目制的研究開始進(jìn)入學(xué)界的視野。有學(xué)者認(rèn)為:項目制已經(jīng)成為一種新的國家治理體制［1］，是上級部門調(diào)動基層政府部門工作積極性的主要手段［2］，項目制的分級運作及治理邏輯正是當(dāng)前我國財政體制的客觀反映［3］。然而，這種“項目制”的運作方式，也引發(fā)了諸如基層組織集體債務(wù)的新問題，成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要根源。本文思考的核心問題是:國家在推進(jìn)項目制的過程中，基層組織的集體債務(wù)是如何形成的，這些問題又是如何折射出基層政府的治理邏輯，而已有文獻(xiàn)對此鮮有討論。為了更具說服力，本研究以D村的實證調(diào)查為依據(jù)參與討論。

2 項目進(jìn)村與村級集體債務(wù)的形成——以D村為例

當(dāng)前，我國地方政府許多惠民工程是通過項目制的形式實施的。在我國農(nóng)村，最為普遍的項目制形式就是新農(nóng)村建設(shè)過程中的各種工程項目，比如“村村通”、“農(nóng)村水利”和“農(nóng)村飲水”等工程，我們把這種形式稱作為“項目進(jìn)村”。考察“項目進(jìn)村”有利于探討項目制是如何運作以及對基層治理帶來的影響。

2．1 D村的新農(nóng)村建設(shè)

離縣城約15公里，交通較為便利。D村以水稻種植為主，轄第一，第二，第三，第四等4個村民小組，人口2 000余人，2012年農(nóng)民人均收入2 500元左右。D村是市縣多家單位的扶貧點，在資源的爭取方面有諸多便利，故被A鎮(zhèn)定為重點打造的新農(nóng)村建設(shè)點。

D村的新農(nóng)村建設(shè)是從2010年開始啟動的，目前已完成了第一，第二，第三等小組的改造，剩下第四組的工程量較大，計劃2013年完成。D村的新農(nóng)村建設(shè)在內(nèi)容上并無多大新意，仍然以“改”為主，即“改房”、“改路”、“改水”、“改廁”、“改欄”、“改溝”和“改環(huán)境”。

2．2 “項目進(jìn)村”與新農(nóng)村建設(shè)的啟動

按照我國現(xiàn)有的財政體制，中央財政資金分配通常是通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式實施的，而財政轉(zhuǎn)移支付又有專項轉(zhuǎn)移支付與財力性轉(zhuǎn)移支付等形式。據(jù)統(tǒng)計，從1994年至2003年10年間，總量上專項轉(zhuǎn)移支付一直高于財力性轉(zhuǎn)移支付，直到2005年，后者才超過前者［4］。即便如此，專項轉(zhuǎn)移支付仍然是當(dāng)前我國中央財政資金分配的一種重要的運作和管理方式，而專項財政轉(zhuǎn)移支付通常又是采用項目制方式實行，并在行政層級體制之外實施。這些支付大多數(shù)是由“條線”部門采用專項支付或者項目資金的形式自上而下地轉(zhuǎn)移和流動，而地方政府或基層政府則需要通過申請項目的方式，才有可能獲得轉(zhuǎn)移支付資金［3］。也就是說，如果新農(nóng)村建設(shè)需要得到國家項目資金的支持，那么基層組織就需要以項目的方式向上級部門申請，上級部門對申請項目進(jìn)行評估后來決定是否立項。然而，在財政專項支付的實踐中，往往又是以配套性財政轉(zhuǎn)移支付實施的，即在專項轉(zhuǎn)移支付中，中央政府為了保證專項轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)政策目標(biāo)，不僅要求地方政府?？顚Ｓ?，而且還要求其提供配套資金，配套資金的比例一般從30%至60%不等。這樣，基層組織能否爭取到上級部門的財政項目資金，很關(guān)鍵的一點就是要看是否有配套資金到位。

如前所述，D村第四組新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容是“改”，“改”的預(yù)算投資需要 554．1萬元（見表1）。當(dāng)然，預(yù)算投資與實際投入往往有出入，計劃的項目也不一定能完全到位，比如預(yù)算表中的“普及”項目，電視、電話和太陽能，就目前D村的發(fā)展情況以及上級部門的財力，這些項目是不可能列入新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容。村干部之所以這樣做，他們是希望把“餅”畫大一些，在申請項目的時候能夠多爭取點資金。由于新農(nóng)村建設(shè)屬于專項項目，國家財政每年都有資金安排，而且很多地方有硬性任務(wù)，有具體的考核指標(biāo)要求。因此，只要申請單位符合基本條件（比如，有配套資金到位，有一定的基礎(chǔ)），一般都能獲得立項。

從現(xiàn)有的經(jīng)驗來看，基層組織為了籌集到一定數(shù)額的配套性資金以順利獲得項目的立項，通常的策略是:借債，即向金融機(jī)構(gòu)，或私人貸款，或私人先行項目墊資等;空轉(zhuǎn)，即先轉(zhuǎn)入后抽空，造成有到賬資金的假象等［5］。比如，D村第四組的配套資金的籌集也是運用借債、空轉(zhuǎn)等方式來完成的。借債:D村以工程墊資的名義，向工程承包方借債50萬元;空轉(zhuǎn):D村村干部利用私人關(guān)系，委托個體企業(yè)主轉(zhuǎn)入資金60萬元，等資金到賬檢查完后再由該個體企業(yè)主抽回。資金在帳上過了一遍，但賬上實際上并沒有可用資金。再加之扶貧單位資助10萬元，這樣，D村共“籌集”到了120萬元的“配套資金”，因而順利拿到了國家新農(nóng)村建設(shè)項目的立項批復(fù)，項目資金總額為150萬元。這樣“項目進(jìn)村”了!

表1 D村第四組新農(nóng)村建設(shè)投資預(yù)算表

2．3 集體新債務(wù)的形成

D村第四組新農(nóng)村建設(shè)到位的項目資金為150萬元，加上扶貧單位資助的10萬元，實際可用資金為160萬元。但該項目至少要投入230萬元方可達(dá)到上級部門的驗收要求，這就意味著，D村第四組完成新農(nóng)村建設(shè)后將會形成70萬元的集體債務(wù)。D村支部書記歐陽說:

“整個鎮(zhèn)的村莊里面，一般新農(nóng)村建設(shè)完成后都有負(fù)債，我們村算是欠債最多的一個，什么時候能還清我們也沒底。第一，第二，第三組的新農(nóng)村建設(shè)一共花費170萬元，其中120萬來自財政的配套性轉(zhuǎn)移支付，因此，我們村已經(jīng)欠施工方50萬元的債務(wù)。”（訪談資料:2013－08－20）

D村的新農(nóng)村建設(shè)還沒有完成，再加上之前3個小組留下的50萬元，將會產(chǎn)生120萬元的集體債務(wù)。

新農(nóng)村建設(shè)是一項惠民工程，但如果需要農(nóng)民承擔(dān)一定的成本，此項工程并非都能得到村民的支持。況且，在此過程中，對一些村民還有可能帶來利益的損失，比如，拆房子。村支書歐陽告訴我們:

“很多農(nóng)民不愿意拆掉自己建的房子，也不愿意承擔(dān)村組織攤派給每戶的費用。村委會干部和村中黨員就擔(dān)當(dāng)起了給村民做思想工作的任務(wù)，最后沒有辦法只能強(qiáng)拆了事。村里定期給村民、村中黨員們開會動員，在項目配套性轉(zhuǎn)移支付的資金還未到賬之前，村組織必須先同步進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的前期工作。但是前期拆除舊房、空心房，清掃衛(wèi)生等等都需要資金投入，所以村組織多是向村民們集資，即向每戶村民收取一定的費用。但是，改造之初，村民的積極性并不高，村組織集資十分困難，村組織只有依靠村中的小老板與村委會的感情獲得一些捐款，多則兩千，少則四五百元?！保ㄔL談資料:2013－08－21）

既然有村民不支持，又可能會給村民增加負(fù)擔(dān)，那為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不遺余力地要推動這項工作?

我們知道，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)小康目標(biāo)的一個重要戰(zhàn)略步驟，在2006年被中央提到一個很高的政策層面。正因如此，新農(nóng)村建設(shè)工程作為國家自上而下進(jìn)行主導(dǎo)的社會發(fā)展規(guī)劃而被納入到地方政府的目標(biāo)考核中。但由于資金的問題，大多數(shù)地方的新農(nóng)村建設(shè)重建設(shè)輕管理，屬于典型的“運動式”的工程，甚至后續(xù)的維護(hù)還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資出力，故許多地方的基層政權(quán)并沒有足夠的動力。A鎮(zhèn)鎮(zhèn)長說:

“我們鎮(zhèn)下面的每個村都在新農(nóng)村建設(shè)上下了大功夫，但是資金總是入不敷出，中央下來的配套性轉(zhuǎn)移支付的錢根本不夠，所以在沒有資金去做后續(xù)管理的情況下，長則兩三年，短則一年，那些村里又會雜草叢生，垃圾滿地。最后新農(nóng)村建設(shè)項目成了一個只具其表的空殼子。”（訪談資料:2013－08－22）

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅是項目的執(zhí)行者，同時還是項目的責(zé)任人。一方面要承受來自上級政府的層層壓力，另一方面還有面對村民的壓力。因為上級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核指標(biāo)體系中，就有新農(nóng)村建設(shè)這一項。因此，為了完成上級的考核目標(biāo)，即使本地不具備新農(nóng)村建設(shè)的條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也往往會通過各種途徑去創(chuàng)造條件，那些基礎(chǔ)條件稍微好的村（村干部能力強(qiáng)，地理位置較好，與外聯(lián)系比較密切，有幫扶單位等）自然被列入重點考慮的對象。這也反映了在當(dāng)前我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，積極的政府干預(yù)無處不在。正是這種無處不在的政府干預(yù)，使得本已負(fù)擔(dān)減輕的基層組織再一次陷入了集體債務(wù)的泥潭，在耗盡集體資產(chǎn)的同時，也有可能會侵蝕原有的公共信任和社會關(guān)系，從而削弱鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。

3 項目進(jìn)村、集體債務(wù)與農(nóng)民負(fù)擔(dān):理論分析

以上我們以D村為例，簡要地梳理了“項目進(jìn)村”及其造成的意外后果。盡管D村反映情況或許是個案，但“項目治國”卻是一種新的治理體制。因此，D村所折射的問題具有普遍性。這就促使我們要去反思其背后的制度邏輯，以便更好地理解國家政策的實施與后果。

3．1 項目進(jìn)村:“動員”抑或“管制”的邏輯

自從上世紀(jì)90年代分稅制改革以來，中央財權(quán)不斷集中，事權(quán)不斷下放。中央通過財政轉(zhuǎn)移支付，以“條線”模式進(jìn)行資金的再分配，在行政層級體制之外以項目制的形式進(jìn)行運作，并逐步形成了一套制度化的體系。項目制也成為了解決地方“財權(quán)”與“事權(quán)”不對稱的主要手段［6］，其背后實際上蘊涵著兩種邏輯，即“動員”與“管制”的邏輯。

項目進(jìn)村的動員邏輯，表現(xiàn)在:上級部門為了調(diào)動下級部門貫徹落實執(zhí)行上級部門的決策的積極性，企圖以項目作為“誘餌”，來調(diào)動基層政府的積極性。這些政策目標(biāo)通常具有階段性的特征，或者說，是在特定時期需要完成的特定任務(wù)。因此，動員是為了更好地把中央的決策變?yōu)榈胤接绕涫腔鶎拥膱?zhí)行。那么，為什么中央的決策需要動員，才有可能被地方很好地執(zhí)行?這是中國現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)特性使然。中國的政治結(jié)構(gòu)特性表現(xiàn)在:決策權(quán)掌握在中央手中，而地方具有執(zhí)行權(quán)的優(yōu)勢。這樣，地方在執(zhí)行中央的決策方面有很大的回旋余地，或者說地方具備了與中央博弈的可能性。地方政府可以執(zhí)行中央的決策，或可以選擇性執(zhí)行，也可以變相執(zhí)行，甚至“陽奉陰違”不執(zhí)行。因為地方有自己的利益，對地方不利的政策，地方在執(zhí)行的過程中缺乏積極性。而有些政策事關(guān)全局，因此，中央需要通過政策激勵來調(diào)動地方的積極性。這就有了“項目制”的出臺和運作。

“項目制”的運作與常規(guī)的科層體制不一樣。常規(guī)的科層制運作需要嚴(yán)格恪守程序，在操作上沒有多大的彈性空間，而項目制則經(jīng)常可以繞開這些常規(guī)的程序，項目給誰不給誰，上級部門有很大的主動權(quán)，因而也更具動員的特性。而地方只有積極配合上級部門，并積極執(zhí)行上級的決策，才有可能獲取項目。

當(dāng)然，從理論上看，基層政府也可以對上級的項目“無動于衷”，但問題是中國的行政管理具有“壓力管制”的特性，即政策的貫徹實施是由上至下，通過目標(biāo)責(zé)任的方式推行，壓力也是逐級傳遞。比如，在上級部門對下級部門的考核體系中，就有項目的考核?；鶎痈刹磕芊耥樌ㄟ^考核，是其職務(wù)晉升的重要依據(jù)。盡管如此，由于下級部門在執(zhí)行上級部門傳遞下來的政策的時候，因信息等諸多方面的因素，仍然有彈性空間，因而借助于“項目進(jìn)村”的方式，亦可達(dá)到上級部門對下級部門“管制”之目的。

項目制的“管制”邏輯體現(xiàn)在實施過程中的上下級部門的緊密關(guān)系上。如前所述，“項目制”屬于財政支付體系在行政層級體制之外的靈活處理。下級部門要想獲得上級部門的項目支持，需要下級部門的聯(lián)動，啟用諸如配套資金、考評獎勵等措施，從而形成了上下級部門之間以獲得資金為目的的“經(jīng)濟(jì)關(guān)系”。在資金的分配和管理上，仍然突出幾個結(jié)構(gòu)性的關(guān)鍵點:強(qiáng)調(diào)上級部門的控制權(quán)，強(qiáng)調(diào)項目的專門化方向，強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù)［7］。因此，項目制在推行的過程中，一方面加深了上下級的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，另一方面有效地強(qiáng)化了上下級間的“管制”。

由此可見，“項目制”背后體現(xiàn)了一種上下級政府間的“動員”和“管制”的邏輯，也是中國政治結(jié)構(gòu)特性的必然反映。

3．2 項目進(jìn)村的意外后果:集體債務(wù)的形成

在農(nóng)村稅費改革前，村級集體債務(wù)是一個普遍性的問題。集體債務(wù)的形成主要有兩種:一是20世紀(jì)80年代以來，政府鼓勵村級組織從政府銀行或地方信用社借款以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，最后因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營不善而形成的集體債務(wù);二是國家向村民征收農(nóng)業(yè)稅，因一些村民的拖欠而形成的集體債務(wù)，包括拖欠村干部的工資，或由村干部墊付的稅費款。在中西部農(nóng)村，后者是集體債務(wù)形成的主要來源。

稅費改革后，在國家政策的支持下，基層集體債務(wù)得到了有效清理。比如，2012年3月13日，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好清理化解鄉(xiāng)村墊交稅費債務(wù)工作的通知》，通過中央、省、市、縣按比例分?jǐn)偟霓k法，化解鄉(xiāng)村墊交稅費債務(wù)，突出的農(nóng)村集體債務(wù)問題慢慢開始好轉(zhuǎn)。

然而，隨著新一輪新農(nóng)村建設(shè)的全面實施，新的集體債務(wù)又開始形成，令中央始料未及。而新一輪集體債務(wù)，很大一部分是項目配套性財政轉(zhuǎn)移支付的模式所帶來的。如前所述，項目進(jìn)村前提是地方需要籌集到一定比例的配套資金。村一級的資金籌集除了社會捐款外，大部分資金需要村民自籌。關(guān)于村級公益事業(yè)建設(shè)資金的籌集，國務(wù)院曾下發(fā)了多個文件，需要通過“一事一議”的方式，經(jīng)村民同意后方可進(jìn)行。從現(xiàn)有的經(jīng)驗來看，許多地方農(nóng)村，尤其是中西部的農(nóng)村“一事一議”實施面臨諸多困境［8］。

專項財政轉(zhuǎn)移支付的一個特點就是資金跟著項目走?；鶎咏M織獲得財政撥款的專項資金的前提是需要籌集一定比例的專項配套資金。這種配套性轉(zhuǎn)移支付的手段使項目成為一種并不只是簡單的將資金給予補(bǔ)貼地方政府的消極模式，而是已經(jīng)具有了支持、調(diào)動和整合地方自有財力的作用。然而，基層政府卻以“舉債、空轉(zhuǎn)、虛報賬目”等方式來獲得上級部門的財政專項轉(zhuǎn)移支付資金。最終，上述以舉債、空轉(zhuǎn)等方式所形成的虛構(gòu)的配套資金就成為了村級組織集體負(fù)債的起源。項目進(jìn)村在短期內(nèi)確實改善了村里的面貌和環(huán)境，鄉(xiāng)村干部也獲得了某種政績，但從長遠(yuǎn)來看，它卻有可能改變鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)和治理環(huán)境，阻礙自治公共空間的出現(xiàn)。

3．3 集體債務(wù)的轉(zhuǎn)嫁:新時期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)

稅費改革前，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)主要包括農(nóng)業(yè)類稅收、三提五統(tǒng)、社會負(fù)擔(dān)以及以資代勞等。由于國家取消了農(nóng)業(yè)類稅收、三提五統(tǒng)等項目，社會負(fù)擔(dān)大為減輕，其他需要農(nóng)民出資出力的項目，必須通過“一事一議”的方式征求農(nóng)民的意見，國家還通過各種政策嚴(yán)格管理涉農(nóng)收費和價格。因此，稅費改革以后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大為減輕。

然而，新一輪的集體公共債務(wù)的形成不得不引起我們的擔(dān)憂，因為公共集體債務(wù)會使得村民在更長時間里生活在集體負(fù)債壓力的陰影之下，集體資產(chǎn)會在更大程度上被消耗殆盡，而村莊的公共信任也會更加受到侵蝕［9］。

當(dāng)然，從理論上講，項目進(jìn)村后所形成的集體債務(wù)應(yīng)該由村集體來承擔(dān)，但問題是，大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū)，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，集體債務(wù)無法通過集體經(jīng)濟(jì)的方式予以化解，因此集體債務(wù)會通過各種隱含的方式“搭車收費”，進(jìn)而把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，比如，水利設(shè)施的維護(hù)費用，出生嬰兒戶口辦理，開具證明需要交費，等等，成為新時期農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，D村的經(jīng)驗已經(jīng)表明了這點。

在集體債務(wù)的壓力下，還會使本已薄弱的集體資產(chǎn)消耗殆盡。比如，在D村，為了緩解債務(wù)的壓力，把屬于D村的林地變賣。對原來村集體遺留下來的公用土地、公用倉庫等集體資產(chǎn)都進(jìn)行了處理。在這個過程中，村干部的公共信任也在集體資產(chǎn)處理的過程中逐步喪失，從而影響到鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)與環(huán)境。

4 結(jié)語

實踐證明:政府通過項目的方式對于提高公共服務(wù)的效果是明顯的。然而，項目制在改變鄉(xiāng)村面貌的同時，也有可能引發(fā)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)的增加。經(jīng)驗表明:農(nóng)民非常希望國家能加大對農(nóng)村的財政投入，歡迎“財政下鄉(xiāng)”，但不希望本應(yīng)該是惠民的工程在最后變成了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)工程。為此，在國家財政體制進(jìn)行制度性變遷的同時，還需要優(yōu)化鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)，真正實現(xiàn)村民自治。

［1］趙樹凱．鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)源于政府體制——10省區(qū)20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查［N］．中國經(jīng)濟(jì)時報，2004-09-23．

［2］陳家建．項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學(xué)考察［J］．中國社會科學(xué)，2013（2）:64-79．

［3］折曉葉，陳嬰嬰．項目制的分級運作機(jī)制和治理邏輯——對“項目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析［J］．中國社會科學(xué)，2011（4）:126-148．

［4］李萍．中國政府間財政關(guān)系圖解［M］．北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2006．

［5］徐軼，謝欣．地方財政項目配套資金問題初探［J］．地方財政研究，2009（5）:46-47．

［6］周飛舟．以利為利:財政關(guān)系與地方政府行為［M］．上海:上海三聯(lián)書店，2012．

［7］渠敬動．項目制:一種新的國家治理體制［J］．中國社會科學(xué)，2012（5）:113-130．

［8］劉祖華．農(nóng)村“一事一議”的實踐困局與制度重構(gòu)［J］．甘肅理論學(xué)刊，2007（9）:98-101．

［9］周雪光．通往集體債務(wù)之路:政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給［J］．公共行政評論，2012（1）:46-77．