郡縣制與現(xiàn)代城市體系的改革與發(fā)展

聶晶鑫 熊余婷

摘要：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善設(shè)市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。藉此回顧了郡縣制在我國城市體系中留下的深刻痕跡，并剖析現(xiàn)行的城市設(shè)置標準與體系，從而就行政體制的改革方向進行討論，并提出可能的改革途徑。

關(guān)鍵詞： 郡縣制城市體系結(jié)構(gòu) 體制改革

中圖分類號： B834 文獻標識碼： A

一、郡縣制的概念與歷史源流

1.1郡縣制的概念

郡縣制是以郡統(tǒng)治縣的兩級地方行政制度，成于戰(zhàn)國，盛于秦漢?？たh制是古代中央集權(quán)制在地方政權(quán)體系上的體現(xiàn)，是分封制瓦解后，為適應新興地主階級的政治需要而建立起來的一種政治制度。

1.2郡縣制的歷史沿革

春秋時在邊境出現(xiàn)縣、郡的設(shè)置；春秋后期，縣制開始推行于內(nèi)陸，在戰(zhàn)國時期轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳛榈胤秸?quán)實行官僚制度的縣制?？こ霈F(xiàn)較縣晚，最初的地位比縣低，但二者之間沒有相統(tǒng)屬的關(guān)系。戰(zhàn)國時，郡逐漸興盛，縣隨之增多，需要建立更高一級的管理機構(gòu)，遂形成郡、縣兩級制的地方管理體系。

秦統(tǒng)一后郡縣制遍行于全國，漢繼秦制，比秦更為嚴整。[1]

1.3郡縣制對現(xiàn)代中國城市的影響

郡縣制確立了中央政府對地方的縱向管理控制機制，形成了一個干強枝弱的管理構(gòu)架；城市的建立和職能配置納入國家的政治體系，便于統(tǒng)一部署和管理。不同于分封制中領(lǐng)主對領(lǐng)地的絕對控制權(quán)，在郡縣制中各地方政府失去了對管理地區(qū)的土地和人口的行政管理權(quán)力，從而演化成中央政府對地方的派出管理機構(gòu)。

自秦以來，自上而下的垂直線型政府權(quán)力運作體系一直是我國行政管理系統(tǒng)的核心[2]，使得整個政府有著很強的控制與調(diào)節(jié)能力，保障了城市系統(tǒng)有效的運行?！翱たh制是我國從古至今，至少是春秋戰(zhàn)國以來最有效最持久的政治體制?！盵3]郡縣制影響下的城市空間布局有明顯的以政府機構(gòu)為核心展開空間布局的特點，這至今仍能夠在我國的部分城市尋到蹤跡。

二、現(xiàn)代中國城市體系

2.1現(xiàn)代中國城市體系結(jié)構(gòu)

根據(jù)《憲法》，我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制有四個層級，即省級——地級——縣級——鄉(xiāng)級。但是現(xiàn)實中卻是四級制和三級制并存。目前我國共有659個城市，包括4個直轄市、2個特別行政區(qū)、283個地市、 369個縣級市。

2.2現(xiàn)代中國城市行政層級分析

（1）歷代行政體系層級變遷

歷代以來，中國的行政體系并不是一朝不變的。在封建社會，秦漢的郡縣制之后相繼出現(xiàn)了東漢末年的州郡縣三級制度、隋朝的州縣制度、唐朝的道州縣制度、北宋的路州縣制度、元明清時期的行省制；在民國，形成了省——專區(qū)——縣三級制；我國現(xiàn)行的是中央——省——市——縣——鄉(xiāng)五級行政管理體制。但是無論古代還是現(xiàn)代，總體思路都延續(xù)了郡縣制的做法。[4] 秦至民國末2100多年中,290年為二級制, 占13.6%； 610年為虛三級制,占28.7%；600年為實三級制,占28.2%；276年為三、四級并存制, 占13.0%；350年為多級制,占16.5%。[5]

（2）現(xiàn)行市管縣體制問題

隨著我國社會的發(fā)展，市場經(jīng)濟深入發(fā)展，縣域經(jīng)濟大力發(fā)展，市管縣體制的初始效應日趨式微，逐漸偏離了改革初期的目標，反而成為束縛縣域發(fā)展的體制桎梏?？偨Y(jié)起來，市管縣體制的弊端和現(xiàn)實局限性有如下幾點:

1）“小馬拉大車”現(xiàn)象普遍存在。當下除省會城市和一些中等發(fā)達城市帶動力量較強外，一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱和由縣級升為地級的城市很難帶動縣鄉(xiāng)的發(fā)展。結(jié)果無論是“馬”還是“車”都步履蹣跚，經(jīng)濟建設(shè)卻只能緩步向前。

2）加劇了地、縣矛盾，出現(xiàn)“市卡縣”、“市刮縣”的現(xiàn)象；中心城市利用其強勢地位，截留省級下放的種種權(quán)力，向下侵犯縣級權(quán)益，縣（市）發(fā)展受到抑制。

3）市管縣體制往往導致原來的市帶縣、工農(nóng)互補的產(chǎn)業(yè)狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橹毓ひ洲r(nóng)、厚工薄農(nóng)的發(fā)展方向，損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展機會。

4）管理層次過多，省縣間的權(quán)力被截留，資訊溝通經(jīng)中間一級轉(zhuǎn)達受到阻滯，加大了行政管理的成本。降低了行政管理的效率。

以上可以看出“市”這一行政層級的設(shè)置是值得商榷的。尤其是市管縣體制妨礙經(jīng)濟進一步發(fā)展的情況下，現(xiàn)有行政體系有必要進行適當?shù)恼{(diào)整以適應經(jīng)濟社會的變化。

2.3我國現(xiàn)行設(shè)市標準

1993年，國務院頒發(fā)了《國務院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準報告的通知》，建立了一整套設(shè)市的指標體系。這套設(shè)市標準因不能適應我國城市化快速發(fā)展的需求，在1998年停止執(zhí)行。但是沒有相應的新設(shè)市標準出臺，導致我國在1998～2005年長達7年的時間沒有增加新的城市。

1993年設(shè)市標準存在著明顯的問題。指標類型多，除了人口指標，還有大量經(jīng)濟、財政指標，減弱了核心指標的作用；人口密度大的地區(qū)設(shè)市標準大大高于低人口密度的地區(qū)，沒有體現(xiàn)公平；人口指標標準過高；經(jīng)濟指標標準偏低，經(jīng)過多年的城市化，該標準中的經(jīng)濟指標顯得過低；縣域指標與設(shè)市標準關(guān)系不大。機械的指標體系無法跟上中國城市的快速發(fā)展也從一個側(cè)面反映了當前我國行政體制管理上的混亂。

三、城市體系改革

綜合我國現(xiàn)行城市體系的現(xiàn)狀與問題，當前的出路可以從兩方面出發(fā):一是改革現(xiàn)行行政體系，精簡行政層級，撤消地級市，省直管縣（市）；二是重新定義城市設(shè)置標準，完善城市體系構(gòu)成，適應行政管理與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求。

3.1改革現(xiàn)行行政體系

（1）省直管縣（市）

改革關(guān)鍵在于實行“縣市平級”或“市縣分置”，打破市與市、市與縣行政級別上的界限，使市與市、市與縣之間同級?！笆小敝还芾沓鞘凶陨?，縣（市）改由省直接管理，有利于城鄉(xiāng)資源的合理流動和優(yōu)化配置，進一步促進縣（市）經(jīng)濟社會的發(fā)展。

省直管縣（市）體制的主要弊端在于管理幅度過于寬泛，造成了地方權(quán)力的弱化。當今實行省直管縣體制所面臨最突出的矛盾是，“一些大省在推行財政省管縣時還面臨管理單元過多、管理半徑過大導致行政成本上升等問題?！盵6]

（2）撤消地級市

地級市的出現(xiàn)主要是為應對我國省級管理規(guī)模過大和縣級設(shè)置數(shù)量較多采取的一個臨時性措施，缺乏憲法根據(jù)。當前地級市和市管縣體制的弊端日益明顯，有必要順應時勢對其加以裁撤，恢復憲法規(guī)定的省轄縣體制，以提高行政效率。

3.2修訂設(shè)市標準

市鎮(zhèn)的設(shè)置標準應當穩(wěn)定少變、簡明扼要、抓住本質(zhì)。城市設(shè)置標準修改應當簡化設(shè)市標準、統(tǒng)一設(shè)市標準、降低設(shè)市標準，主要考察常住人口指標，適當顧及重要經(jīng)濟指標。

四、總結(jié)

郡縣制是我國歷史上第一個成體系的行政管理制度，對今天我國的城市體系仍有不可磨滅的影響。當前，隨著我國經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，原有的行政體制已經(jīng)越來越無法適應,改革已經(jīng)箭在弦上。對于中國當前的城市設(shè)置標準，由于人口基數(shù)的不同，外國經(jīng)驗很難直接參考，需要我們自己總結(jié)城市發(fā)展規(guī)律，制定科學合理的指標體系。對于未來的改革途徑，雖然省直管縣（市）也存在一定的缺陷，但是不失為一種有益的嘗試，目前廣東省已經(jīng)進行省直管改革試點。

厘清市縣關(guān)系不僅有利于調(diào)整現(xiàn)行行政體制，提高政府工作效率，更能促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，使得城與鄉(xiāng)能夠在兩條平行的線上齊頭并進，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的對立統(tǒng)一。

參考文獻：

[1]何捷.春秋戰(zhàn)國時期秦國郡縣制發(fā)展概述.貴陽學院學報(社會科學版)[J], 2013(3)

[2]張京祥.論中國城市規(guī)劃的制度環(huán)境及其創(chuàng)新[J] .城市規(guī)劃,2001(9)

[3]徐祥臨.歷史視野下的縣域復興[J] .人民論壇,2009（17）：14

[4]張永理.我國行政區(qū)劃層級歷史變遷——兼談其對省直管縣體制改革的啟示.北京行政學院學報[J], 2012(2)

[5]孫學玉、伍開昌.當代中國行政結(jié)構(gòu)扁平化的戰(zhàn)略構(gòu)想——以市管縣體制為例[J].中國行政管理, 2004(3)

[6]馮俏彬.關(guān)于推進省直管縣的理性思考[J] .地方財政研究,2010（3）:4