昌吉市新農(nóng)保制度實(shí)施現(xiàn)狀分析

閆東花，祖力菲婭?買買提

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000）

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)簡(jiǎn)稱新農(nóng)保，是相對(duì)于1991年全國(guó)各地實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，2009年開始開展全國(guó)試點(diǎn)[1]。老農(nóng)保的特點(diǎn)是農(nóng)民自己繳費(fèi)，沒(méi)有政府繳費(fèi)補(bǔ)貼，相當(dāng)于是自我儲(chǔ)蓄的模式，過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)人自助性，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)性和福利性，保障水平低，因此導(dǎo)致農(nóng)民參保率很低，難以保障農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題[2-3]。新農(nóng)保是一項(xiàng)重大的惠農(nóng)政策，采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的模式，養(yǎng)老金待遇包括由國(guó)家財(cái)政全部支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分，并且支付終身[4-6]。因此，新農(nóng)保制度本身是一項(xiàng)重大的惠民政策，體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的福利性，如何使其能夠更好地解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，是至關(guān)重要的[7-8]。

1 昌吉市新農(nóng)保實(shí)施概況

1.1 昌吉市相關(guān)政策與制度

2011年8月13日，昌吉市政府根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)﹝2009﹞32號(hào)）、自治區(qū)《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)擴(kuò)大新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》（新政發(fā)﹝2010﹞57號(hào)）以及自治州有關(guān)文件精神，制訂了《昌吉市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施辦法》（昌市政辦發(fā)﹝2011﹞99號(hào)），對(duì)昌吉市新農(nóng)保的實(shí)施提出了具體辦法。

昌吉市新農(nóng)保參保范圍與國(guó)家規(guī)定一致，只要年滿16周歲（不含在校學(xué)生），未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民均可以在戶籍所在地自愿參加新農(nóng)保。在繳費(fèi)檔次方面，昌吉市規(guī)定有100～1 000元10個(gè)繳費(fèi)檔次。參保人可自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。政府補(bǔ)貼方面規(guī)定，對(duì)參保人繳費(fèi)補(bǔ)貼為50（元/人?a），基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)由55（元/人?月）上升為90（元/人?月）。如圖1所示，政策規(guī)定對(duì)選擇100元以上（不含100元）檔次繳費(fèi)的給予鼓勵(lì)，按照每提高一個(gè)檔次增加5元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，所需資金由市財(cái)政承擔(dān)，比新疆規(guī)定的不低于2元的標(biāo)準(zhǔn)還增加了3元。參保人補(bǔ)繳或間斷繳費(fèi)期間不享受政府的補(bǔ)貼。此規(guī)定在一定程度上可以激勵(lì)符合參保條件的青年人及早參保，但當(dāng)選擇1 000元的繳費(fèi)檔次時(shí)，政府的補(bǔ)貼僅為45元，這與低檔次的繳費(fèi)補(bǔ)貼并沒(méi)有拉開多大差距，對(duì)較高檔次的個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼較少，對(duì)農(nóng)民缺乏一定的吸引力，使得參保人員更多繳納較低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 昌吉市新農(nóng)保制度對(duì)繳費(fèi)檔次的補(bǔ)貼Fig.1 Payment grades and subsidies of new rural insurance systemin Changji

由圖2可知，對(duì)累計(jì)繳費(fèi)滿15 a的參保人，繳費(fèi)每增加1 a，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加2元。若連續(xù)繳費(fèi)5 a以上，則基礎(chǔ)養(yǎng)老金月增加額在10元以上，基礎(chǔ)養(yǎng)老金則會(huì)變?yōu)?00元以上，持續(xù)繳費(fèi)20 a，則每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金為110元，可見隨著續(xù)繳年限的增長(zhǎng)，每月增發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金額的差距不大。

圖2 昌吉市新農(nóng)保制度對(duì)繳費(fèi)年限超過(guò)15年的補(bǔ)貼Fig.2 The subsidies of payment over 15 years

1.2 昌吉市新農(nóng)保實(shí)施現(xiàn)狀

昌吉市位于天山北麓、準(zhǔn)噶爾盆地南緣，地處亞歐大陸中心，東距首府烏魯木齊30 km。全市總面積8215 km2，建成區(qū)面積60 km2。截止2012年末，全市總戶數(shù)125 714戶，總?cè)丝?7.04萬(wàn)人（其中地方人口34.57萬(wàn)人，兵團(tuán)人口2.47萬(wàn)人），其中男性18.74萬(wàn)人，女性18.3萬(wàn)人；民族人口10.19萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.5%，主要為哈薩克族、回族、維吾爾族等32個(gè)民族。下轄3鄉(xiāng)7鎮(zhèn)，6個(gè)街道辦事處[9-10]。

昌吉市2012年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值260.3億元，增長(zhǎng)16.5%，第一產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值33.2億元，增長(zhǎng)7%；第二產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值130.3億元，增長(zhǎng)22.7%；第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值96.8億元，同比增長(zhǎng)12.2%。地方財(cái)政收入57.37億元，其中地方公共財(cái)政預(yù)算收入21.1億元，增長(zhǎng)30%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18 200元，增長(zhǎng)10%；農(nóng)牧民人均純收入達(dá)到12 136元，增加1 600元。

2009年11月，昌吉回族自治州呼圖壁縣納入首批新農(nóng)保試點(diǎn)；2010年7月試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到奇臺(tái)縣和木壘哈薩克自治縣；到2011年，昌吉回族自治州所有縣（市、區(qū)）一次性納入試點(diǎn)范圍。截至2012年底全市已參保46 012人，已領(lǐng)取待遇人數(shù)11 583人，2012年已繳費(fèi)人員31 412人，繳費(fèi)率91.23%。

從表1中可以看出，2012年昌吉市農(nóng)業(yè)人口數(shù)量較2009年有所下降，表明昌吉市曾出現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向外流出現(xiàn)象，較2011年農(nóng)業(yè)人口有所增加，且增加幅度較昌吉州其他幾個(gè)縣市較大，表明隨著社會(huì)的發(fā)展，昌吉市人口流動(dòng)現(xiàn)象加劇，無(wú)形中增加了新農(nóng)保制度的實(shí)施難度。

表1 昌吉州2008～2012年農(nóng)業(yè)人口及比重Table 1 Agricultural population and its proportion from 2008 to 2012 in Changji

由表2可知，2009年昌吉市城鎮(zhèn)人口中農(nóng)業(yè)人口比例比2008年上升了2.91個(gè)百分點(diǎn)，2012年城鎮(zhèn)人口中農(nóng)業(yè)人口比例比2011年上升了0.93個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明來(lái)城市務(wù)工的農(nóng)民不斷增加，農(nóng)村外出務(wù)工人員的增加，同樣給昌吉市當(dāng)前新農(nóng)保繳費(fèi)工作帶來(lái)一定的困難。

另外，2012年昌吉市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)再度提高，城市低保由200（元/人?月）提高到300（元/人?月），農(nóng)村低保由1 030（元/人?a）提高到1 800（元/人?a）。因此，目前農(nóng)村低保金為150元/月，而昌吉市新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅90元/月。這使得很多農(nóng)民認(rèn)為每年繳納養(yǎng)老金，而最后得到的養(yǎng)老待遇還沒(méi)有不用繳納任何費(fèi)用的低保金多，微薄的養(yǎng)老金待遇達(dá)不到低保水平也使得農(nóng)民不愿積極參保。

表2 昌吉市各年份城鎮(zhèn)人口中農(nóng)業(yè)人口的比例Table 2 The proportion of rural population in urban population from 2000 to 2012 in Changji

2 昌吉市新農(nóng)保實(shí)施中存在的問(wèn)題

2.1 政策制度方面存在的問(wèn)題

第一，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在政策設(shè)計(jì)上還不夠完善。例如，農(nóng)村中有一些特殊群體，常住未落戶人員，昌吉市各城鎮(zhèn)農(nóng)村和城郊地區(qū)也都或多或少的存在這種情況，按新農(nóng)保政策規(guī)定應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地參保，符合這種情況的群體應(yīng)該放寬參保地點(diǎn)。

第二，新農(nóng)保制度的最低個(gè)人繳費(fèi)為100元，起點(diǎn)偏低，這很容易導(dǎo)致個(gè)人賬戶積累少，再加上較低的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，導(dǎo)致60歲以上農(nóng)民按月領(lǐng)取的金額較少，在物價(jià)水平不斷上漲的情況下，難以維持日常基本生活，致使新農(nóng)保制度的保障作用不明顯，對(duì)農(nóng)民缺乏足夠的吸引力。

第三，新農(nóng)保繳費(fèi)方式過(guò)于單一，需按年繳費(fèi)，有些農(nóng)民家庭收入不穩(wěn)定，希望采取靈活繳費(fèi)或分期付款等形式解決繳費(fèi)問(wèn)題，致使由于制度的缺失，社保部門不知如何操作。

第四，新農(nóng)保制度多繳長(zhǎng)繳參保鼓勵(lì)政策的鼓勵(lì)力度較小，不利于新農(nóng)保政策實(shí)施建立長(zhǎng)效機(jī)制。并且多繳長(zhǎng)繳參保的鼓勵(lì)政策沒(méi)有與低檔次的繳費(fèi)補(bǔ)貼拉開差距，導(dǎo)致適齡且愿意參與新農(nóng)保的農(nóng)民大多數(shù)更傾向于選擇較低檔級(jí)的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

以上問(wèn)題不解決，將阻礙新農(nóng)保政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及削弱其社會(huì)保障能力。

2.2 實(shí)施方面存在的問(wèn)題

一是新農(nóng)保宣傳工作不到位，宣傳力度較小，方式單一，使農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政策的鼓勵(lì)機(jī)制缺乏認(rèn)知；二是雖然農(nóng)民的自我養(yǎng)老意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但依靠子女養(yǎng)老的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式仍占有一定比例，對(duì)農(nóng)民積極參保有一定的影響，且易受鄰里參保情況的影響；三是部分地區(qū)信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，使得本地區(qū)新農(nóng)保信息化建設(shè)工作不到位，缺乏系統(tǒng)數(shù)據(jù)，部分?jǐn)?shù)據(jù)欠真實(shí)性，管理水平落后；四是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村人口流動(dòng)的加劇，容易產(chǎn)生參保脫節(jié)現(xiàn)象，使得新農(nóng)保制度的順利實(shí)施難以得到保障。

3 促進(jìn)昌吉市新農(nóng)保制度實(shí)施的對(duì)策

3.1 完善新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)新農(nóng)保制度的優(yōu)越性

完善新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)，在特殊情況下應(yīng)可適當(dāng)放寬參保條件，使游離于新農(nóng)保之外的一些常住未落戶群體也能有機(jī)會(huì)參保。適當(dāng)提高最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而間接提高農(nóng)民個(gè)人賬戶積累資金，達(dá)到提升新農(nóng)保制度的社會(huì)保障作用。加大對(duì)農(nóng)民多繳長(zhǎng)繳參保鼓勵(lì)力度，增加較高檔次個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼額度，拉開與低檔次個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼的差距，從而激勵(lì)農(nóng)民多繳和長(zhǎng)繳，鼓勵(lì)年輕農(nóng)民早參保和早繳費(fèi)。繳費(fèi)方式應(yīng)靈活化，方便長(zhǎng)期外出務(wù)工人員或由于家庭經(jīng)濟(jì)原因通過(guò)一次性繳納多年保費(fèi)或分期付款的方式解決繳費(fèi)問(wèn)題。適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，保障老年人的日常基本生活需要，充分體現(xiàn)出新農(nóng)保制度的優(yōu)越性。

3.2 加強(qiáng)立法和監(jiān)督作用，明確政府責(zé)任

對(duì)新農(nóng)保制度給予必要的法律支持，明確的法律依據(jù)和法律環(huán)境可以降低農(nóng)民對(duì)不確定因素的顧慮，提高農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保制度的信任度。加強(qiáng)各方面的監(jiān)督作用，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用，保證新農(nóng)保實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)公開透明。明確政府責(zé)任，積極引導(dǎo)，為新農(nóng)保制度提供良好環(huán)境，逐步提高農(nóng)民收入，降低家庭支出壓力，為新農(nóng)保事業(yè)打好堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.3 加強(qiáng)新農(nóng)保信息化建設(shè)工作，提高管理水平

加強(qiáng)各地區(qū)新農(nóng)保工作的信息化建設(shè)，提高信息管理水平，建立系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系，避免工作脫節(jié)現(xiàn)象，保持?jǐn)?shù)據(jù)的完整性，以便切實(shí)了解農(nóng)民參與新農(nóng)保的動(dòng)態(tài)信息，從而更好地為新農(nóng)保工作開展服務(wù)。

3.4 加大新農(nóng)保宣傳力度，豐富宣傳形式，提高服務(wù)水平

新農(nóng)保制度是針對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老而提出的惠農(nóng)政策，雖然大部分農(nóng)民聽過(guò)該政策，但是對(duì)新農(nóng)保制度的了解很少，而傳統(tǒng)依靠子女養(yǎng)老的方式仍占有一定比例，對(duì)農(nóng)民自愿參保有一定的負(fù)面影響。因此，必須加大新農(nóng)保制度的宣傳力度，使農(nóng)民熟知新農(nóng)保制度的具體內(nèi)容，提高農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老意識(shí)及參保的重要性。同時(shí)，應(yīng)豐富新農(nóng)保宣傳的形式，避免過(guò)于單一的宣傳方式，比如可以通過(guò)村鎮(zhèn)娛樂(lè)活動(dòng)、廣播、報(bào)刊、地方電視新聞或公益廣告滾動(dòng)式播出等方式來(lái)宣傳新農(nóng)保政策。另外，還應(yīng)提高相關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)和服務(wù)水平，簡(jiǎn)化農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的程序，從而提高農(nóng)民參保的自覺(jué)性和積極性。

3.5 充分發(fā)揮村干部帶頭作用和鄰里關(guān)系的隱形促進(jìn)作用

村干部首先要發(fā)揮好模范帶頭作用，并及時(shí)了解農(nóng)民參與新農(nóng)保過(guò)程中遇到的問(wèn)題和困難，及時(shí)幫助解決，以增加農(nóng)民參保的信心，間接提高農(nóng)民的繳費(fèi)率。

鄰居參保情況對(duì)農(nóng)民參與新農(nóng)保的意愿也有一定的影響，農(nóng)民的趨同心理使其會(huì)參照他人行為而做出決定，而且鄰居的建議更易被農(nóng)民接受，因此，要充分利用鄰里關(guān)系這個(gè)媒介，對(duì)參與新農(nóng)保的農(nóng)民作為重點(diǎn)宣傳對(duì)象，使其充分了解新農(nóng)保制度的內(nèi)容和優(yōu)越性，發(fā)揮他們?cè)谵r(nóng)民中的“說(shuō)客”作用，以促進(jìn)更多的農(nóng)民積極參保。

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