英國現(xiàn)金交易反洗錢管理體系研究及啟示

馮春江

（中國人民銀行重慶營業(yè)管理部反洗錢處，重慶 401147）

一、英國現(xiàn)金交易反洗錢監(jiān)測體系考察

（一）以金融情報中心為樞紐，構(gòu)建“四位一體”的現(xiàn)金交易洗錢監(jiān)測主體體系

英國現(xiàn)金交易監(jiān)測主要依托可疑交易報告體系建立，注重發(fā)揮金融情報中心的信息樞紐和核心作用。同時，以金融機構(gòu)、大額現(xiàn)金交易商、律師及房地產(chǎn)經(jīng)紀等中介機構(gòu)[1]、海關等為主體，開展涵蓋多行業(yè)的現(xiàn)金交易監(jiān)測（如圖1）。

圖1 英國現(xiàn)金交易的反洗錢監(jiān)測體系

1.金融情報中心。金融情報中心即國家打擊犯罪局（National Crime Agency），是由內(nèi)政部發(fā)起設立的獨立公共機構(gòu)，負責向4類義務主體收集可疑交易報告，反饋風險評價信息，建立對話機制，加強對義務主體的指導和監(jiān)督；向監(jiān)管部門提供信息，建立與監(jiān)管機構(gòu)間的協(xié)調(diào)機制；與執(zhí)法部門協(xié)調(diào)，促進可疑交易信息有效使用[2]。

2.金融機構(gòu)。作為現(xiàn)金交易監(jiān)測義務主體的金融機構(gòu)，包括銀行、證券、保險、期貨業(yè)金融機構(gòu)以及財務公司等金融性公司，以銀行業(yè)金融機構(gòu)為主[3]。

3.大額現(xiàn)金交易商（High value dealer）。指接受規(guī)定金額以上現(xiàn)金交易的商品銷售商，可能屬于除金融機構(gòu)之外的任何行業(yè)，如拍賣商、汽車交易商、珠寶商、古董交易商等。目前，英國規(guī)定的大額現(xiàn)金交易是15000歐元現(xiàn)金或者等價的其他貨幣支付，不管是單一交易還是分期付款?，F(xiàn)金則包括現(xiàn)金票據(jù)、硬幣和現(xiàn)金形式的旅行支票。將大額現(xiàn)金交易商確定為義務主體，目的在于增加大額現(xiàn)金交易使用成本，加強對金融體系外現(xiàn)金交易的監(jiān)測。

4.律師及房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)。除金融機構(gòu)和大額現(xiàn)金交易商之外，房地產(chǎn)經(jīng)紀、律師等行業(yè)也可能接觸大額現(xiàn)金交易。房地產(chǎn)經(jīng)紀、律師等行業(yè)反洗錢指引要求在涉及資金支付時，應關注現(xiàn)金交易，并須向金融情報中心提交可疑交易報告。

5.海關。海關職能由稅務及海關總署 (HM Revenue and Customs)承擔，負責實施大額現(xiàn)金出入境申報制度，記錄、保存出入境大額現(xiàn)金申報信息，向金融情報中心通報大額現(xiàn)金出入境異常情況，以及提供獲得法庭允許而查封扣留現(xiàn)金信息的查閱便利。

（二）以可疑交易報告為核心內(nèi)容，實施各有側(cè)重的現(xiàn)金交易監(jiān)測

1.金融業(yè):不需執(zhí)行大額現(xiàn)金交易報備制度，重點加強零售銀行、信用卡、財富管理等特定業(yè)務風險防范

（1）零售銀行業(yè)務風險及防范措施。為有大量現(xiàn)金交易的行業(yè)提供服務是零售銀行業(yè)務的特定風險之一。一些行業(yè)進行現(xiàn)金交易是合法且必要的，例如大部分零售業(yè)，相關賬戶往往會有大量現(xiàn)金存入。風險在于無法識別那些現(xiàn)金交易超出正常水平的客戶，從而無法確定賬戶是否被用于洗錢。因此，針對此類客戶，需實行更嚴格的客戶身份識別制度，建立業(yè)務關系時采取更加深入了解的相關措施。此外，加強對產(chǎn)生大量現(xiàn)金交易的賭場、酒吧、俱樂部、出租車公司、洗衣店、快餐店等行業(yè)的監(jiān)測。

（2）信用卡業(yè)務風險及防范措施。信用卡業(yè)務風險在于跨境支取現(xiàn)金，從而使實物現(xiàn)金實現(xiàn)跨境轉(zhuǎn)移。當不同使用者可使用同一卡號特別是提取現(xiàn)金時，發(fā)卡方可能根本不知道是向誰付款。因此，須采取措施了解被授權(quán)使用信用卡的人的身份，包括了解清楚主卡或者附卡使用人是否居住在那些被確認為腐敗或者高風險的國家或地區(qū)，確認主卡或者附卡持有人是否為政治公眾人物等。

（3）財富管理業(yè)務風險及防范措施。財富管理業(yè)務可能面臨利用現(xiàn)金洗錢的風險，因而應加強客戶經(jīng)理管理?？蛻艚?jīng)理不得接收或者提供現(xiàn)金以及旅行支票等其他儲值產(chǎn)品，并要求客戶應在被認可的銀行柜臺辦理存取現(xiàn)金業(yè)務。在極為有限的情形下，客戶經(jīng)理處置現(xiàn)金的行為，應受相關政策和程序影響，并應向上級報告，并通知可疑交易報告官。

2.大額現(xiàn)金交易商：增加使用現(xiàn)金交易的成本與加強大額現(xiàn)金交易監(jiān)測相統(tǒng)一[4]

（1）接受大額現(xiàn)金交易必須登記備案并繳納費用。如果要接受大額現(xiàn)金交易，銷售方應每年向稅務及海關總署登記備案，交納登記費用，并作為反洗錢義務主體接受監(jiān)管。如果不接受大額現(xiàn)金交易，則不需接受反洗錢監(jiān)管，但應以書面方式說明，確保員工了解這項政策。未登記備案而在交易中接受大額現(xiàn)金交易的，將受到稅務及海關總署的處罰。

（2）加強日常大額現(xiàn)金交易監(jiān)測。大額現(xiàn)金交易商的反洗錢業(yè)務指引規(guī)定，應在會計系統(tǒng)中記錄所有超過15000歐元的大額現(xiàn)金交易，并確保這些交易可識別；應建立接收大額現(xiàn)金交易的政策和程序，以確保滿足風險評價、客戶身份識別和內(nèi)部報告的要求；在處理大額現(xiàn)金交易時，必須恰當?shù)卦儐柎箢~現(xiàn)金交易原因、資金來源等；應采取措施識別客戶通過拆分交易來回避大額現(xiàn)金交易監(jiān)測。

（3）可參考的可疑交易指標。包括以下情形：大額現(xiàn)金交易商應關注大額現(xiàn)金交易中與客戶身份、交易習慣、特征不符的異常情況；用現(xiàn)金進行大額支付而沒有真實原因；購買的商品或付款安排與正常的交易習慣不同；現(xiàn)金交易規(guī)模高于正常水平；客戶使用舊的紙幣或小面額幣進行大額支付；交易場所與客戶住所存在異常；交付方式異常；在交易即將結(jié)束時才提及使用現(xiàn)金支付；在交易進行中突然改變支付方式等。此外，還要關注客戶在退款中存在的異常情況，如顧客關注退款政策，以欺騙方式獲取退款，尋求支票形式獲取退款等。

3.其他行業(yè)：關注現(xiàn)金交易

（1）房地產(chǎn)中介。行業(yè)指引中規(guī)定，應關注資金支付中存在的下列情況：客戶要求將交易款項支付給與其沒有明顯聯(lián)系的第三方；客戶在最后一刻變換資金交易方式；以大額現(xiàn)金形式交易；資金來源或者交易達成存在其他不正常情況[5]。

（2）律師業(yè)。行業(yè)指引中規(guī)定，從事房地產(chǎn)業(yè)務時，應關注買方與賣方之間直接現(xiàn)金支付。這是因為，當存在直接現(xiàn)金支付時，難以對資金來源進行調(diào)查，被利用于洗錢的風險很高[6]。

4.現(xiàn)金出入境監(jiān)測：實行現(xiàn)金出入境申報制度

（1）申報門檻。當自然人進入或者離開歐盟時，攜帶10000歐元及以上各國貨幣、銀行匯票和旅行支票，應按規(guī)定申報。當海關發(fā)現(xiàn)可能與非法活動有關時，即使金額低于10000歐元，仍可以要求申報。

（2）申報內(nèi)容。應以書面形式申報，具體內(nèi)容包括申報者信息（姓名、國籍、出生日期及地點）、現(xiàn)金所有者、現(xiàn)金接收方、數(shù)額及現(xiàn)金性質(zhì)、用途、行程安排等。

（3）海關現(xiàn)場詢問。根據(jù)法律規(guī)定，海關有權(quán)根據(jù)風險狀況，對出入境人員攜帶現(xiàn)金進行相關詢問。通過詢問或在現(xiàn)金出入境申報中發(fā)現(xiàn)異常情況，海關可查封并扣留現(xiàn)金最長達48小時，獲得法庭允許后可延長至3個月至2年。

（三）以《犯罪收益法案》、行業(yè)反洗錢指引為依托，確?，F(xiàn)金交易監(jiān)測制度有效實施

2002年英國《犯罪收益法案》規(guī)定，反洗錢義務主體不履行可疑交易報告義務的，將可能犯知情不報罪，從而面臨最高期限為5年的監(jiān)禁以及未規(guī)定上限的罰款處罰。這為各行業(yè)反洗錢指引規(guī)定的現(xiàn)金交易監(jiān)測奠定了法律基礎。

現(xiàn)金交易監(jiān)測制度作為行業(yè)反洗錢指引的一項重要內(nèi)容，依托行業(yè)反洗錢指引的核準機制，要確保被有效執(zhí)行。其中，金融業(yè)反洗錢指引由金融業(yè)反洗錢行業(yè)組織制定；大額現(xiàn)金交易商反洗錢指引由英國稅務及海關總署制定；房地產(chǎn)經(jīng)紀業(yè)反洗錢指引由公平交易署制定；律師業(yè)反洗錢指引由行業(yè)協(xié)會制定。指引制定后，須經(jīng)反洗錢主管部門財政部核準。財政部還定期牽頭組織對反洗錢法律法規(guī)執(zhí)行情況進行評估，并提出修改建議，確?，F(xiàn)金監(jiān)測制度有效實施。

（四）以充分授權(quán)為基本原則，實施分行業(yè)監(jiān)管

現(xiàn)金交易監(jiān)測制度執(zhí)行情況作為重要內(nèi)容之一，被納入反洗錢日常監(jiān)管范疇。其中，金融業(yè)由金融市場行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority）監(jiān)管；大額現(xiàn)金交易商由稅務及海關總署監(jiān)管；房地產(chǎn)經(jīng)紀業(yè)由作為中央政府機構(gòu)的公平交易署（Office of Fair Trading）和作為地方政府機構(gòu)的交易標準管理部門（Trading Standards Services）負責監(jiān)管；律師業(yè)由行業(yè)協(xié)會負責監(jiān)管。監(jiān)管機構(gòu)被統(tǒng)一賦予五項權(quán)力：一是通過詢問等方式向被監(jiān)管機構(gòu)及其人員獲取相關信息；二是可進入被監(jiān)管機構(gòu)營業(yè)場所檢查；三是要求被監(jiān)管行業(yè)進行核準登記；四是視違法情況對未能有效履行《洗錢監(jiān)管條例》的人員進行罰款或移交提起刑事訴訟；五是依據(jù)《洗錢監(jiān)管條例》制定相關行業(yè)反洗錢指引。

二、對我國現(xiàn)金交易管理和監(jiān)測的啟示

（一）利用國家洗錢風險評估機制，評估現(xiàn)金交易洗錢風險

世界各國均出現(xiàn)不少犯罪分子利用現(xiàn)金交易洗錢的案例。因此，現(xiàn)金作為支付方式之一，被犯罪分子利用的風險很大。犯罪分子利用現(xiàn)金交易洗錢，主要方式有三種：一是將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移進金融體系；二是利用現(xiàn)金購買各類商品尤其是貴重商品；三是將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移至境外?？梢?，現(xiàn)金被用于洗錢，不僅涉及金融業(yè)，也涉及非金融業(yè)，延伸至社會生活的廣泛領域。從英國的經(jīng)驗來看，現(xiàn)金交易管理和監(jiān)測需要國家各項政策的有機組合，應在整個反洗錢體系的框架下予以設計，涉及金融、出入境、稅務、工商等多項政策的對接，這樣才能有效形成合力，防止出現(xiàn)可能被犯罪分子利用的漏洞。因此，若要借鑒英國現(xiàn)金交易的管理經(jīng)驗，首先就必須改變將現(xiàn)金管理和監(jiān)測局限于金融業(yè)的傳統(tǒng)思維模式，而應根據(jù)現(xiàn)金被用于洗錢的手法和涉及的行業(yè)，從社會生活更為廣闊的視角，審視我國現(xiàn)金管理和監(jiān)測制度存在的問題，制定更有針對性的措施。

在我國即將開展的國家洗錢風險評估中，應將現(xiàn)金交易洗錢風險作為一個專門的評估項目，將現(xiàn)金管理與監(jiān)測制度的設計納入整個反洗錢體系的框架中去。在國家洗錢風險評估中，應收集現(xiàn)金使用方面的數(shù)據(jù)、利用現(xiàn)金洗錢的手法及所涉及的行業(yè)等相關信息，為科學評估現(xiàn)金交易洗錢風險，識別現(xiàn)金交易管理和監(jiān)測方面的漏洞，制定現(xiàn)金交易反洗錢政策提供參考。

（二）結(jié)合我國國情深入研究反洗錢國際標準及國外反洗錢制度體系，為構(gòu)建更加有效的現(xiàn)金交易管理和監(jiān)測體系奠定基礎

自1990年反洗錢國際組織FATF（Financial Action Task Force）成立以來，現(xiàn)金交易洗錢就一直是其關注重點。FATF通過完善反洗錢國際標準，不斷總結(jié)各國特別是英國、美國等發(fā)達國家進行現(xiàn)金管理和監(jiān)測的行之有效的做法，推動各國不斷加強對現(xiàn)金交易的管理和監(jiān)測。我國不僅要研究英國反洗錢制度體系中現(xiàn)金管理和監(jiān)測的經(jīng)驗，還應該研究美國等其他發(fā)達國家反洗錢制度體系中現(xiàn)金管理和監(jiān)測的做法，研究FATF制定的國際標準中涉及現(xiàn)金管理方面的內(nèi)容，為我國現(xiàn)金交易管理和監(jiān)測制度設計提供更多的理論支撐。

英國的現(xiàn)金交易管理與監(jiān)測制度，是在民眾的現(xiàn)金使用習慣等特殊國情基礎上，經(jīng)過較長的演變過程才形成的，并且還在進一步的演進當中。為此，應進一步加強對我國居民現(xiàn)金使用習慣的研究，深入考察我國工商、稅務、各行業(yè)交易狀況，關注新興支付方式（如類似現(xiàn)金的比特幣）的影響，明確我國現(xiàn)金交易的制度環(huán)境等約束要素，衡量制度制定成本，確?？尚行?。

（三）重視我國反洗錢制度建設，加強對重點行業(yè)、重點業(yè)務、重點領域的現(xiàn)金交易監(jiān)測

目前，我國反洗錢工作還局限于金融業(yè)，非金融行業(yè)特別是那些大量使用大額現(xiàn)金交易的非金融行業(yè)，還沒有納入反洗錢監(jiān)測體系，海關與人民銀行間的大額現(xiàn)金出入境通報機制也尚未建立。因此，在研究國外反洗錢制度的基礎上，應以修訂《現(xiàn)金管理條例》和將特定非金融行業(yè)納入反洗錢監(jiān)測體系為契機，借鑒英國大額現(xiàn)金交易商反洗錢制度設計經(jīng)驗，盡快將珠寶、房地產(chǎn)、汽車、奢侈品等涉及大額現(xiàn)金交易的特定非金融行業(yè)納入反洗錢現(xiàn)金管理和監(jiān)測體系的范圍。盡快建立大額現(xiàn)金出入境通報機制，進一步構(gòu)建金融情報中心與海關的信息共享機制。

根據(jù)利用現(xiàn)金洗錢的風險特點，我國應制定具有針對性的反洗錢指引，加強對現(xiàn)金交易的管理和監(jiān)測。在現(xiàn)行大額現(xiàn)金交易報告制度基礎上，加強對非法資金進出金融機構(gòu)的特征分析，制定金融機構(gòu)涉及現(xiàn)金交易的反洗錢業(yè)務指引，總結(jié)推廣防范洗錢風險的有效經(jīng)驗，建立監(jiān)測利用現(xiàn)金交易洗錢的風險指標體系。同時，加強對珠寶、房地產(chǎn)、汽車等銷售商使用大額現(xiàn)金交易情況的調(diào)研，重點了解利用現(xiàn)金購買商品洗錢的具體途徑、方式及特點，研究制定適合于這些行業(yè)的現(xiàn)金交易監(jiān)測指引。此外，加強人民銀行與海關的協(xié)作，研究大額現(xiàn)金出入境監(jiān)測方法、指標體系及詢問機制等，逐步建立可共享的大額現(xiàn)金出入境申報數(shù)據(jù)庫。

（四）建立充分授權(quán)的分行業(yè)反洗錢監(jiān)管機制，明確現(xiàn)金交易管理和監(jiān)測的主管部門

建議借鑒英國經(jīng)驗，將律師、注冊會計師、房地產(chǎn)業(yè)、奢侈品行業(yè)等特定非金融行業(yè)納入反洗錢體系，推行分行業(yè)監(jiān)管模式，分別確定對應的反洗錢監(jiān)管部門，對相關行業(yè)的反洗錢現(xiàn)金交易進行管理。明確中國反洗錢監(jiān)測分析中心總體負責金融及特定非金融業(yè)的大額現(xiàn)金交易監(jiān)測管理，并通過加強對各行業(yè)義務主體開展現(xiàn)金交易監(jiān)測的指導，以及與各行業(yè)反洗錢監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)，確保相應行業(yè)義務主體有效履行監(jiān)測現(xiàn)金交易義務。

國家應對監(jiān)管部門充分授權(quán)，使其至少應該具有以下權(quán)力：可通過詢問等方式向被監(jiān)管機構(gòu)及其人員獲取相關信息；可進入被監(jiān)管機構(gòu)營業(yè)場所檢查；可要求被監(jiān)管行業(yè)進行核準登記；可視違法情況對未能有效履行反洗錢法規(guī)義務的人員進行處罰；可依據(jù)相關反洗錢法規(guī)制定相關行業(yè)反洗錢指引。

（五）強化反洗錢主管部門職能，推動建立反洗錢監(jiān)管評估機制

人民銀行作為我國反洗錢工作主管部門，應在確定反洗錢監(jiān)管目標的基礎上，推動建立反洗錢監(jiān)管體系定期評估機制及標準，承擔反洗錢監(jiān)管體系評估職責，及時發(fā)現(xiàn)反洗錢監(jiān)管工作中的問題，完善反洗錢監(jiān)管政策，促進現(xiàn)金交易監(jiān)測工作順利開展。評估內(nèi)容至少應包括：現(xiàn)金（犯罪資產(chǎn)）的沒收情況；義務主體履行現(xiàn)金交易管理及監(jiān)測義務的情況；大額現(xiàn)金及相關可疑交易報告使用情況等，旨在科學評價各行業(yè)現(xiàn)金管理情況，發(fā)現(xiàn)并彌補管理漏洞與不足。在評估方式上，要利用好反洗錢主管部門與其他監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機制及信息共享機制，評估結(jié)果應具有約束力，成為各部門制定下一年度反洗錢工作計劃及完善反洗錢體系各項政策的重要依據(jù)。

此外，人民銀行還應充分發(fā)揮反洗錢主管部門的作用，推廣監(jiān)管經(jīng)驗。建議由人民銀行牽頭，聯(lián)合反洗錢領域的其他監(jiān)管部門，開設反洗錢監(jiān)管論壇，深入討論反洗錢監(jiān)管中值得關注的問題，總結(jié)和推廣反洗錢管理工作的經(jīng)驗。

[1]HM Treasury.The Money Laundering Regulations 2007 [EB／OL].http://www.legislation.gov.uk/uksi/2007/2157/contents/made，2014-01-01.

[2]NCA.Suspicious Activity Reports Regime Annual Report 2013[EB／OL].http://www.nationalcrimeagency.gov.uk/publications/94-sars-annual-report-2013/file，2014-03-01.

[3]The Joint Money Laundering Steering Group.Prevention of money laundering/combating terrorist financing [EB／OL].http://www.jmlsg.org.uk/industry-guidance/article/further-amendments-to-2007-guidance1，2014-03-01.

[4]HMRC.Notice MLR8 Preventing money laundering and terrorist financing[EB／OL].http://www.betterregulation.com/external/mlr8.pdf，2014-03-01.

[5]OFT.Money Laundering Regulations 2007 Core guidance [EB／OL].http://www.oft.gov.uk/shared_oft/business_leaflets/general/oft954.pdf，2014-03-01.

[6]The law society.Anti-money laundering practice note[EB ／OL].http://www.lawsociety.org.uk/advice/practice-notes/aml/money-laundering-warning-signs/，2014-03-01.