“農(nóng)民工市民化”路徑及其法制依賴

摘要：改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化進程的推進，大量進城務(wù)工的農(nóng)民成為一類新的社會群體——“農(nóng)民工”，他們?nèi)谌氤鞘惺俏覈F(xiàn)代化的組成部分。30多年來，這一系統(tǒng)工程尚未有過實質(zhì)性展開，近年來，“農(nóng)民工市民化”成為學(xué)界熱議話題，不少學(xué)者提出了一些有見地的觀點?！稗r(nóng)民工市民化”就是將身份尚屬農(nóng)民、在城市務(wù)工的流動人員接納為新市民。農(nóng)民工的市民化是一個漸進過程，也是一個需要操作的實務(wù)工作。類比其他國家和地區(qū)移民法制，農(nóng)民工成為市民必須依據(jù)法定條件、法定程序進行，必須納入法制軌道。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；市民化；法制；職業(yè)移民立法

中圖分類號：D922.182.3 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）05-0020-006

一、“農(nóng)民工”流動及“農(nóng)民工”市民化融入

1.農(nóng)民工概念的形成。改革開放后，中國現(xiàn)代漢語詞匯中出現(xiàn)了一個新名詞——“農(nóng)民工”，關(guān)于這個人們耳熟能詳?shù)拿~，其內(nèi)涵和外延如何？概念如何界定？這些問題，學(xué)界已經(jīng)有了一定的探索，有的學(xué)者將“農(nóng)民工”概念進行了相應(yīng)的整理與歸類，將之分為“身份職業(yè)界定論”、“群體特征界定論”和“勞動特征界定論”三類。但是，不論哪種觀點都無法對“農(nóng)民工”這種中國特色的社會存在用一簡單概念進行概括，亦不可能因中國經(jīng)濟發(fā)展中使諸多的“摸著石頭過河”成為理念清晰、體系完整的概念，更不可能成為法律意義上的概念?！秳趧臃ā奉C布20年來，全國人大常委會頒布的勞動法律、國務(wù)院頒布的行政法規(guī)皆未使用“農(nóng)民工”概念。例如，采第一種觀點，即農(nóng)民工的職業(yè)是工人，身份是農(nóng)民，是現(xiàn)行戶籍制度下的農(nóng)民，但已從農(nóng)民中分類，不同程度地融入城市社會，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工人。[1]上述概念弄清楚農(nóng)民工是“工人”和“農(nóng)民”了嗎？沒有！但是，國際社會，關(guān)于“工人”與“農(nóng)民”的職業(yè)分類非常清晰。緣何中國人將這一非常簡單的問題搞得如此復(fù)雜？從實然現(xiàn)象分析，農(nóng)民工的存在不僅是一種社會現(xiàn)象，更深刻地說，是中國社會轉(zhuǎn)型過程中法制滯后所帶來的一種混沌。

筆者向來對于新型事物的認知不以“概念”先入為原則，即非定型事物皆不應(yīng)進行概念整理。本人總體上反對農(nóng)民工概念的提法，這種提法本身是一種社會歧視的反映，因為勞動法律并未區(qū)分“工”的來源問題。歷史上，從戰(zhàn)爭年代起我們就以“民工”稱謂參與解放戰(zhàn)爭的群體，即“支前民工”；新中國成立后，大規(guī)模的社會主義建設(shè)過程中，“民工”一詞并不陌生，如果單純身份職業(yè)界定，當(dāng)代“農(nóng)民工”和以前的“民工”并無實質(zhì)差異。但是，市場經(jīng)濟體制下，融入雇傭勞動的“農(nóng)民工”則不能與過去的“民工”同日而語，問題亦沒有過去“民工”那么簡單。過去的“民工”既無市場經(jīng)濟體制下雇傭勞動之存在，亦無城市化、工業(yè)化與市場化之融合問題。新中國成立后，雖然存在嚴(yán)重的二元分割，但是，工業(yè)化成就都是在計劃體制下完成的，農(nóng)民成為工人之后意味著徹底的身份轉(zhuǎn)變，而當(dāng)時的民工社會身份就是農(nóng)民。農(nóng)民工所涉法律關(guān)系之梳理，當(dāng)分暫時和長久之分。其他國家和地區(qū)，對于參與產(chǎn)業(yè)雇傭勞動的勞動者部分身份來源，亦不設(shè)地域限制，其勞動法制和職業(yè)移民法制詮釋了其中來龍去脈。

2.從改革開放初期及至現(xiàn)在，農(nóng)民工的流動皆為完全“市場化”或無任何約束的流動，因此，早期甚至將“農(nóng)民工”歸入“盲流”。（1）早在上世紀(jì)90年代，官方和學(xué)界已經(jīng)提出了農(nóng)民工有序流動問題，但這一問題始終沒有得到解決。[2]農(nóng)民外出（實際上應(yīng)為流入城市）務(wù)工并無法律法規(guī)予以相應(yīng)的規(guī)制，至少可以說，農(nóng)民外出務(wù)工欠缺系統(tǒng)性的法律制度予以規(guī)制。“外出務(wù)工”甚至被另外一個更為生動的名詞——“打工”所替代。農(nóng)民工的流動如果粗線條地去分析，可以這樣簡單概括：即主要從中西部農(nóng)村地區(qū)涌入東南沿海地區(qū)之新型工業(yè)開發(fā)區(qū)，涌入北上廣為代表的大城市；有的是短期行為，有的是長期行為，這些外出務(wù)工的農(nóng)民多集中在建筑、加工行業(yè)，其他行業(yè)亦有大量農(nóng)民工的身影。因外出務(wù)工農(nóng)民住房、子女教育、承包土地等各種因素的牽絆，這些外出務(wù)工的農(nóng)民不僅存在從農(nóng)村“流”入城市的問題，亦存在“候鳥”式回流農(nóng)村的問題，同時存在著不同城市間農(nóng)民務(wù)工流的現(xiàn)象?！芭c一般的底層民眾不同，農(nóng)民工的身份是雙重的，也是游移的，他們既是農(nóng)民，也是工人，是離開土地的農(nóng)民，也是流動不居的工人，有人將他們稱為‘城市候鳥，有人將他們稱為‘新工人階級”[3]。農(nóng)民工的這種流動性在中國傳統(tǒng)節(jié)日——春節(jié)表現(xiàn)的尤為明顯，甚至因外出務(wù)工農(nóng)民的流動而創(chuàng)造出另一個當(dāng)代新的漢語名詞——“春運”，即每年春節(jié)前后回鄉(xiāng)探親的外出務(wù)工農(nóng)民攜帶著大包、小包，擁入火車站、汽車站，形成了全球最大的定期性的人員流。每年，政府應(yīng)對外出務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)探親、節(jié)后返城之春運，可謂花費了巨大的精力和相當(dāng)?shù)男姓Y源。外出務(wù)工農(nóng)民的季節(jié)性外出與返鄉(xiāng)因其規(guī)模大，來去方向相對顯性，因之被稱呼為春運“民工流”。事實上，外出務(wù)工農(nóng)民因其離鄉(xiāng)離土前往經(jīng)濟開發(fā)地區(qū)從事受雇勞動而被稱呼為“農(nóng)民工”。

“農(nóng)民工”僅僅是中國的特色語境，其他國家和地區(qū)類似的人群是移民工人（immigrant workers），國際社會或具有國際學(xué)術(shù)背景交流時，經(jīng)常將中國的農(nóng)民工翻譯成”immigrant workers”，嚴(yán)格地講，這一翻譯是按照國際社會的同類人群所作的翻譯，但從實質(zhì)上講，這一翻譯根本不正確或不完全正確。其他國家和地區(qū)的職業(yè)移民并非具有整體性，亦無城鄉(xiāng)二元社會背景，更無嚴(yán)格的戶籍身份分割。中國的“農(nóng)民工”具備了“候鳥式”的流動特征，但無安頓下來的實質(zhì)。改革開放30多年來，各省、市、自治區(qū)皆存在農(nóng)民工，但沒有一個省級單位向市場經(jīng)濟國家和地區(qū)那樣將“移民”安頓下來的制度建構(gòu)，沒有任何法制秩序可以依循，社會還調(diào)侃式地稱呼外出務(wù)工人員為“盲流”。試想，改革開放后，數(shù)以百萬、千萬計的中國人都能移民到發(fā)達國家和地區(qū)，成為移民所在國的“新國民”，反觀國內(nèi)多少城市是依法消化、吸收中國達至億計外出務(wù)工農(nóng)民，而將他們的一部分完全“歸化”為新市民？即便是長時間，夸大地講，即使個別外出務(wù)工農(nóng)民在某一城市居住、生存、受雇了二三十年，他或她能獲得所在城市的市民資格——戶籍嗎？很少！相反，中國另外一批農(nóng)民，即參加高考的“農(nóng)民生”，通過高考之最后一搏，一步“跳躍龍門”而成市民者，為數(shù)可謂百萬、千萬，這些“農(nóng)民生”高校畢業(yè)之后，雖然對落腳之城市尚未貢獻，甚至本身還留存著無數(shù)的農(nóng)民習(xí)氣，但他或她的“干部”身份使之即刻擁有了市民的身份，擁有了城市的戶籍。兩相比照，落差鮮明。近年來，“農(nóng)民工市民化”的議題被提及，才開啟了這一龐大群體融入市民群體的序幕。endprint

3.農(nóng)民工市民化議題之展開。近年來，農(nóng)民工市民化議題得以展開，農(nóng)民工，尤其是“二代”農(nóng)民工融入城市的議題已經(jīng)成為學(xué)界關(guān)注的熱點?！八^‘農(nóng)民工市民化，泛指農(nóng)民工逐步向市民轉(zhuǎn)化的過程，即指在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工逐步向市民轉(zhuǎn)化的過程。農(nóng)民工市民化不僅包含農(nóng)民工的戶籍變動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化和地域轉(zhuǎn)移，更重要的是，它還包含農(nóng)民工生活觀念、思想方式、興趣習(xí)慣、社會組織形態(tài)的轉(zhuǎn)化?！盵4]高考升學(xué)就業(yè)、參軍提干轉(zhuǎn)業(yè)人員，他們的身份或農(nóng)民，或士兵，他們在成為市民之前并未擁有所在地的市民資格，甚至去向本身都不能確定，但是，他們?nèi)谌氤鞘小⒊蔀槭忻竦穆窂揭旖莸枚?。農(nóng)民工如何成為市民？學(xué)界開始了探索，筆者在搜索相關(guān)學(xué)術(shù)文獻時發(fā)現(xiàn)，政治學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界、社會學(xué)界、勞動學(xué)界、人口學(xué)界的學(xué)者皆有不同程度涉略，這些學(xué)者從不同視角進行學(xué)術(shù)分析，不少學(xué)者提出了相當(dāng)合理的建議。（2）但是，法學(xué)界尚未展開對該問題的研究。之前，對于農(nóng)民工資拖欠、農(nóng)民工社會保險欠費、農(nóng)民工社會保險繳費退保等問題，勞動法和社會保障法領(lǐng)域的學(xué)者都進行過針對性的學(xué)術(shù)研究和論述，而對于農(nóng)民工市民化的議題則始終沒有觸及，應(yīng)當(dāng)說，“農(nóng)民工”所涉及的法律關(guān)系中相當(dāng)多與勞動法、社會保障法有交集，探討農(nóng)民工法律問題離不開勞動法和社會保障法，但是，本學(xué)科學(xué)者尚未研究該問題。筆者以此問題為論點，旨在參與“農(nóng)民工市民化”這一宏大的社會工程的學(xué)術(shù)探索，以一個法律學(xué)人的視角分析這一社會現(xiàn)象，分析其中法律主體，市民化過程中當(dāng)事人所享有的權(quán)利和所負擔(dān)的義務(wù)，相關(guān)機構(gòu)的法律職責(zé)，市民化的路徑和程序等。

二、農(nóng)民工市民化決策與法制式微

1.農(nóng)民工市民化的決策與導(dǎo)向?！稗r(nóng)民工市民化”作為一個非法學(xué)學(xué)科所使用的語境，如果從法學(xué)學(xué)科視角，它不成其為一個概念，但在其他學(xué)科而言可以進行相關(guān)的學(xué)術(shù)展開。“農(nóng)民工市民化”是一個經(jīng)濟社會變遷的系統(tǒng)工程，所涉領(lǐng)域甚為廣泛，問題尤為復(fù)雜。近年來該話題的學(xué)術(shù)探索對于國家決策而言肯定頗有益處。

從上世紀(jì)90年代起，國家決策機構(gòu)開始有意識無意識地啟動了“農(nóng)民工市民化”的社會工程，但是，多是一個部門單打獨斗，或者說政策的出臺多為點上問題，很少由點及面，更無點面結(jié)合之作。全國人大常委會作為立法機關(guān)從未啟動該領(lǐng)域?qū)ｉT立法，國務(wù)院亦無相關(guān)的行政立法。全國人大通過的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，中共中央的有關(guān)決定，國務(wù)院各部門的通知、意見，體現(xiàn)了一定程度的“農(nóng)民工市民化”的決策導(dǎo)向。1994年11月，原勞動部發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村勞動力跨省就業(yè)管理暫行規(guī)定》，建構(gòu)了規(guī)范流動就業(yè)證卡管理制度，盡管這一制度實施的情況并不理想，但是，在法制化背景下，外來務(wù)工人員的就業(yè)狀況、受雇傭年限皆應(yīng)作為市民準(zhǔn)入的法定依據(jù)。1995年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強流動人員管理工作的意見》中指出，促進農(nóng)村剩余勞動力就地就近轉(zhuǎn)移，提高流動的組織化、有序化程度，實行統(tǒng)一的流動的人口就業(yè)證和暫住證制度，整頓勞動力市場。暫住證制度的實施可能相對剛性一些，但是，因其決定是以國務(wù)院“意見”的形式發(fā)布的，所以各地掌握的寬與嚴(yán)并不一致。2003年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)部等部門2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃的通知》中指出，加大農(nóng)民工培訓(xùn)資金投入，制定農(nóng)民工培訓(xùn)激勵政策，實行勞動預(yù)備制度，試行就業(yè)準(zhǔn)入制度，加強農(nóng)民工培訓(xùn)服務(wù)工作。從農(nóng)民工市民化的最客觀因素分析，農(nóng)民工融入城市的最關(guān)鍵因素是生存本領(lǐng)和職業(yè)技能，亦是其入籍城市的基本條件之一。發(fā)布類似決定、通知、意見的機構(gòu)包括全國大人、國務(wù)院、國家計委、勞動部、司法部、文化部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、財政部等部門[5]，但關(guān)鍵的兩個國務(wù)院部門，即公安部所涉農(nóng)民工入籍、教育部所涉農(nóng)民工子女暫時借讀及父母入籍后教育安排未出臺相關(guān)專門文件。無論如何，這些決定、通知、意見等都不同程度地發(fā)揮了一些作用，產(chǎn)生過相應(yīng)的社會影響，應(yīng)當(dāng)說是“農(nóng)民工市民化”社會工程的一環(huán)，至少包含了一定程度上農(nóng)民工市民化的要素。但是，上述決定、通知和意見沒有完成哪怕是一批次的農(nóng)民工，或者說最有資歷、最有條件農(nóng)民工的市民轉(zhuǎn)化。

農(nóng)民工市民化的政策導(dǎo)向并不可能形成農(nóng)民工直接轉(zhuǎn)變成市民的現(xiàn)實，囿于身份和社會歧視以及政策之間的不協(xié)調(diào)，農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駧缀鯖]有正常的路徑可循，甚至，夸張地說，幾乎是無路可走。比如，一位外出務(wù)工農(nóng)民受雇于北京市的一家餐館，長期從事廚師工作，沒有人能夠想出辦法將其落戶于北京，將其家屬和子女隨遷北京。顯然，農(nóng)民工市民化尚停留于紙面，尚未形成具體可以操作的規(guī)則。上述決定、通知與意見對于相關(guān)部門布置工作，對于形成一定的社會影響而言，有一定的作用和價值，但是，對于個體的農(nóng)民工，尤其是想融入城市的農(nóng)民工而言，可以說都屬于“都正確，都沒有用”的東西，老百姓拿著這些紅頭文件任何事情都辦不成，更不可能說因為這些文件的存在去行使救濟權(quán)利，因為這些文件上不存在老百姓需要的具體權(quán)利。

2.各省市皆未存在農(nóng)民工“歸化”立法之現(xiàn)狀。中國經(jīng)濟社會至為復(fù)雜，地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯，從農(nóng)民工輸出與輸入的規(guī)律看，珠三角和長三角應(yīng)是農(nóng)民工最大的流入地，當(dāng)然，像京津地區(qū)、其他城市皆有農(nóng)民工的流入，但是，制度性地消化農(nóng)民工，使農(nóng)民工成為當(dāng)?shù)鼐用竦姆ㄖ平?gòu)可以說為零。從各地的經(jīng)濟狀況、城市人口密度、外來人口的依賴度觀察，各地都存在不同程度的農(nóng)民工融入城市的需求。但是，農(nóng)民變市民遇到的第一道門檻就是戶籍制度，直接涉及農(nóng)民工本身及子女的權(quán)益保障。[6]以北京市為例，外來常駐人口達到了800萬，其中有相當(dāng)比例屬于農(nóng)民工序列，每至春節(jié)，北京市一片蕭條，各項服務(wù)皆不能及時提供，就是吃早餐都成了問題。但是，北京市戶籍人口的增長從未停頓，這些入籍的人士大多是有文憑、體制內(nèi)有單位的人才能落戶入籍，對于外來務(wù)工人員不論其能力有多大，在北京市供職多少年，皆無落戶入籍成為市民的可能。一些中小城市的落戶入籍就相對簡單，前些年，天津郊區(qū)為拓展房地產(chǎn)銷售，采取了所謂的“藍印戶口”政策，即凡是購買達到一定居住面積商品房的外地人士皆可獲得“藍印戶口”，憑借該戶口的學(xué)生可以像天津本地生那樣參加當(dāng)?shù)馗呖迹蔀楫?dāng)?shù)靥厣摹巴顿Y移民”的先驅(qū)。而外地務(wù)工人員不買房的話，則沒有機會落戶入籍。外地務(wù)工人員，包括農(nóng)民工在內(nèi)，落戶入籍是市民化的最終結(jié)果，那么，設(shè)定什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，多少比例的外來務(wù)工人員入籍應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地城市的實際，通過地方立法形成外來務(wù)工人員融入所在地的路徑秩序，使得當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)服務(wù)機構(gòu)有章可循，使外來務(wù)工人員市民化之最終結(jié)果——落戶入籍有法可依，并且使得當(dāng)事人在遇到不公正時能有相應(yīng)的法律救濟程序，這樣，外來務(wù)工人員以及其他社會成員就可以有相應(yīng)的合理預(yù)期，通過自身努力和奮斗，奉獻于所在地城市的建設(shè)和發(fā)展，在取得相應(yīng)的成績和資質(zhì)之后，可以依法實現(xiàn)自己的“市民夢”。只要馬兒跑，不給馬兒吃草的格局亟待改變。近年來，“農(nóng)民工市民化”的學(xué)術(shù)探討以及國家有關(guān)城鎮(zhèn)化、中小城市落戶的舉措都表明，政府開始關(guān)注這一龐大群體的市民化融入問題，而不再是鐵板一塊，將農(nóng)民工一概排斥市民入籍之列。相信，這種社會正義和社會潮流是阻擋不了的，正確的方法是，合理處理“堵”與“疏”的關(guān)系。各省、市、自治區(qū)針對本地的具體情況和本地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市容納能力、公共服務(wù)提供能力等各方面因素，每年劃定一定比例、符合資質(zhì)的農(nóng)民工落戶入籍，成為“新市民”，這樣能夠調(diào)動這一群體的積極性，使這一群體有了為實現(xiàn)“市民夢”的路徑和方法。事實上，二代、三代農(nóng)民工，亦稱“新生代農(nóng)民工”他們出生在城市、成長在城市，生活環(huán)境在城市，盡管他們沒有城市市民子女那樣享有平等的生存待遇和受教育待遇，但他們無法再“回到”農(nóng)村[7]，因為農(nóng)村已經(jīng)不再是他們的故鄉(xiāng)和田園，他們?nèi)谌氤鞘械臈l件更為成熟，唯一欠缺的就是受教育程度。既不可堵住不放，亦不能一哄而上，外來務(wù)工人員融入城市必須循序漸進、依法進行，在市民化的法治背景下有序展開。endprint

三、農(nóng)民工市民化之路徑及法制依賴——參酌其他國家和地區(qū)移民法

1.農(nóng)民工市民化秩序形成與立法展開。農(nóng)民工市民化是一個社會變遷過程，也是龐大的社會建設(shè)工程。“農(nóng)民工市民化”可以作為學(xué)術(shù)探索的命題，但不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?。農(nóng)民工市民化的最終結(jié)果和實質(zhì)就是外來務(wù)工農(nóng)民城市落戶入籍的問題。那么，這種法律制度在其他國家和地區(qū)屬于什么樣的法律制度？屬于移民法律制度。我國移民政策掌握的較為嚴(yán)格，人員非常有限，跨省跨市的戶籍轉(zhuǎn)移發(fā)生在公務(wù)員、事業(yè)單位人員調(diào)動、學(xué)生參加高考后戶籍的臨時性遷移。我國社會生活中沒有“移民”概念，對于國人而言就是“戶口遷移”概念。上世紀(jì)50年代，我國就頒布了有關(guān)的戶籍管理方面的法規(guī)，但是，戶籍法一直未予公布?！皯艏⒎ㄊ亲鳛橹袊鴳艏贫雀母锏姆较蚨趯W(xué)術(shù)界和實際工作部門提出來的，其內(nèi)涵是指用系統(tǒng)的、更為合法的和更為合理的戶籍法來改造現(xiàn)行的有關(guān)戶籍管理方面的行政法規(guī)和條例?！盵8]目前，我國的戶口遷移范圍非常有限，能夠跨省市遷移戶口的多體現(xiàn)為公務(wù)員和事業(yè)單位人員調(diào)動領(lǐng)域，且無相關(guān)的法律法規(guī)予以規(guī)定，都是外界不為所知的內(nèi)部規(guī)則和內(nèi)部規(guī)定。如果從我國龐大的外來務(wù)工人員市民化的需求，從當(dāng)事人落戶入籍的需求考量，制定《移民法》非常必要，如此，各地就應(yīng)該建構(gòu)與國際社會相一致的移民機構(gòu)，不論是國外移民還是國內(nèi)移民，皆有相應(yīng)的法律予以規(guī)制，亦由專門的機構(gòu)處理移民事務(wù)，而不是單純的由公安部門掌握的戶口遷移問題。移民資格的掌握應(yīng)當(dāng)由移民局審查其資格，當(dāng)事人獲得資格之后可以辦理落戶入籍手續(xù)。所以，須依據(jù)移民法之法理塑造中國特色的外來務(wù)工人員移民城市的法律制度，依法實現(xiàn)中國外來務(wù)工人員的市民化問題。

2.外來務(wù)工人員落戶入籍之法定要件分析。其他國家和地區(qū)移民法一般規(guī)定兩類移民，一種是投資移民，即當(dāng)事人在所在地或投資國必須投資達到相應(yīng)額度，對所在地作出相應(yīng)“貢獻”即可按照法定程序申請移民；另一類就是智力移民，亦稱人才引進型移民，一般指具有專業(yè)能力和技術(shù)水準(zhǔn)達到一定要求的人士可以申請移民。此外，還有非法移民之合法歸化——即非法偷渡或其他形式留住所在地人士及其子女居住達到一定期限，當(dāng)?shù)卣罁?jù)法律將這些人士歸化為所在國國民；政治避難之移民等等。以筆者觀點和中國現(xiàn)實，特大城市、大城市、中小城市另設(shè)置不同的門檻，有條件的允許農(nóng)民工的市民轉(zhuǎn)化，這些法定條件包括：

（1）所在地受雇期限和社會保險繳費年限。受雇期限意味著農(nóng)民工作為勞動者對于當(dāng)?shù)氐纳鐣暙I，勞動是社會財富的最主要來源，工作年限越長，對當(dāng)?shù)厣鐣暙I越大，從權(quán)利義務(wù)相一致的角度，亦應(yīng)優(yōu)先考慮“老資格”農(nóng)民工的市民轉(zhuǎn)化，達到一定標(biāo)準(zhǔn)之后即可落戶入籍。另外社會保險繳費年限，尤其是養(yǎng)老保險之繳費年限，既表征了其本人對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的代際貢獻，亦表征了其本人的養(yǎng)老保險積累。以最嚴(yán)苛之特大城市為例，一名外來務(wù)工人員，即使其身份屬于農(nóng)民工，但他在該城市已經(jīng)工作達到15年以上，養(yǎng)老保險繳費年限達到15年以上，這些人士一定要轉(zhuǎn)化成所在地市民。從感情和城市熟悉度角度他們亦應(yīng)成為新市民。

（2）居住年限。我國現(xiàn)行住房保障政策并未排斥外來務(wù)工人員，甚至有些地方已經(jīng)將這些外來人士的住房困難納入保障體系之中。“暫住證”制度實施已有一些年份，該制度更多地是為了城市治安管理和計劃生育管理提供支撐。筆者認為，城市“暫住證”制度應(yīng)當(dāng)比照市場經(jīng)濟發(fā)達國家給予其他國家國民之“綠卡”制度一樣，某種程度上，我國的“暫住證”制度之“暫住”并無上限之時間限制，因此，亦等同于“永久居留權(quán)”證。持有“暫住證”證明，且具有城市租賃住房合同或租賃政府公租房達到一定年限的外來務(wù)工人員，其“暫住”期限亦應(yīng)與上述受雇期限、社會保險繳費年限合并成為市民轉(zhuǎn)化的法定要件之一。

（3）職業(yè)能力和技術(shù)水準(zhǔn)。我國早已實行職業(yè)資格證書制度和職業(yè)技能鑒定制度，例如，一名高級焊工，其技術(shù)水平鳳毛麟角，實際上屬于操作層面的技能人才；一名高級廚師，實際上亦是專業(yè)人才。計劃經(jīng)濟時期，給領(lǐng)導(dǎo)人提供餐飲服務(wù)的高級廚師一般都按照高級工落戶入籍，一般而言，都是內(nèi)部文件或通過人事部門的批準(zhǔn)而落戶入籍，不具有普遍性和公開性。農(nóng)民工的市民轉(zhuǎn)化就是應(yīng)當(dāng)實行公開的職業(yè)技能資格鑒定考試，獲得相應(yīng)的資格證者方能具備新市民的條件。城市需要職業(yè)能力強的各類實踐型人才，允許掌握了一定本領(lǐng)的農(nóng)民工落戶入籍，是打破身份限制，破解身份和階層壁壘的砝碼。我國不重視技能型操作人才已經(jīng)30多年，工人不能登堂入室的年代已有相當(dāng)年份。過去工人、農(nóng)民直接成為“副總理”有些偏左，那么，工人、農(nóng)民無法直接參與管理、參與“上層社會”的意識亦為偏右。應(yīng)當(dāng)讓一部分有真才實學(xué)的技能型外來務(wù)工人員落戶入籍，成為新市民。

（4）子女出生和子女城市教育年限。部分農(nóng)民工在城市工作、生活多年，他們的子女亦出生在城市、受教育在城市，這些生活方式早已市民化的農(nóng)民工“二代”，他們不能稱作二代農(nóng)民工，因為他們尚未走入職場，尚未受雇。部分國家和地區(qū)實行出生地主義，即以出生決定國籍，尤其是外來移民較多的國家和地區(qū)都實行這樣的政策。對于農(nóng)民工子女如果以出生決定落戶顯然不現(xiàn)實，但是，農(nóng)民工子女出生、受教育在所在地達到一定年限亦是外來務(wù)工人員落戶入籍的合并法定條件之一。

（5）農(nóng)村承包土地和宅基地的退出。按照現(xiàn)行土地法律制度的規(guī)定，市民不可能擁有承包土地和宅基地之使用權(quán)，因此，農(nóng)民工市民轉(zhuǎn)化在符合上述法定要件之后，應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地，并由原戶籍村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）出具相關(guān)證明。該證明書亦為農(nóng)民工市民轉(zhuǎn)化的法定要件之一。

總之，農(nóng)民工市民轉(zhuǎn)化須根據(jù)所在地城市按照上述要件，構(gòu)建相應(yīng)的法律制度，當(dāng)事人須依法申請落戶入籍，實現(xiàn)市民的最終轉(zhuǎn)化。

3.農(nóng)民工市民化的法制程序構(gòu)建。農(nóng)民工的市民轉(zhuǎn)化，上文已經(jīng)提及系宏大的社會工程，那么，各地政府應(yīng)高度重視，應(yīng)以法治思維實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，而不是早一套晚一套的對策，更不是文件表達正確，卻毫無可能操作的宣言。筆者認為，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，由當(dāng)?shù)鼐哂辛⒎?quán)的人大起草農(nóng)民工落戶入籍條例，（下轉(zhuǎn)第89頁）（上接第24頁）使農(nóng)民工在符合法定要件之后，擁有相應(yīng)的市民申請權(quán)利，換言之，法律需要創(chuàng)制出相應(yīng)的權(quán)利，亦應(yīng)規(guī)定相關(guān)部門的職責(zé)。如果農(nóng)民工全部符合上述法定要件，證據(jù)非常充分，且已將承包土地和宅基地轉(zhuǎn)讓，申請得不到批準(zhǔn)的話，可以依法申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。因此，申請程序亦應(yīng)由地方法規(guī)規(guī)定，實現(xiàn)當(dāng)事人的申請公開、公正和透明，并且能夠享有相應(yīng)的程序救濟權(quán)利。各地應(yīng)當(dāng)依法成立服務(wù)于農(nóng)民工市民化，即農(nóng)民工市民轉(zhuǎn)化的服務(wù)機構(gòu)，這一機構(gòu)不再是公安部門的一個戶籍管理機構(gòu)。公安部門的戶籍管理機構(gòu)是當(dāng)事人獲得新市民資格之后，具體辦理戶籍的機構(gòu)，戶籍機構(gòu)不應(yīng)進行上述法定要件的實質(zhì)審查。

注釋：

（1）筆者認為，外出務(wù)工農(nóng)民的無序流動，盲目流動，皆因政府早期在就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域沒有早期謀劃、沒有研究、沒有頂層設(shè)計所造成。早期外出務(wù)工農(nóng)民幾乎沒有得到任何政府提供的相關(guān)職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)市場信息咨詢、職業(yè)能力提升的就業(yè)服務(wù)，完全任由農(nóng)民和用人單位之“任意”。以建筑業(yè)為例，中國高樓大廈的質(zhì)量肯定無法和職業(yè)建筑工人建造高樓大廈相比。上世紀(jì)八、九十年代的樓質(zhì)量、安全系數(shù)肯定較之同類型的六、七十年代的樓質(zhì)量、安全系數(shù)為差，這是正?，F(xiàn)象。

（2）參見傅晨，李飛武：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下戶籍制度創(chuàng)新探索——廣東“農(nóng)民工積分入戶”研究》，載《廣東社會科學(xué)》2014年第3期。同時參見張廣勝，周密著：《新生代農(nóng)民工市民化進程的測度及其決定機制》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2013年版，第143-159頁。

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（責(zé)任編輯 夢 瑋）endprint