論預(yù)算的治理職能

【摘 要】 事物的職能是事物的固有功能，是事物本質(zhì)的體現(xiàn)。但現(xiàn)有文獻(xiàn)中預(yù)算的職能從未提及治理的職能。治理的核心是制衡權(quán)力?，F(xiàn)代預(yù)算的實(shí)踐與理論表明預(yù)算具有治理職能，現(xiàn)代預(yù)算客觀上要求審議通過(guò)、公開(kāi)透明、內(nèi)部控制、審計(jì)監(jiān)督這四個(gè)方面。一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力，現(xiàn)代預(yù)算制度最終成為國(guó)家治理的基本制度。忽略預(yù)算的治理職能就不能稱為現(xiàn)代預(yù)算。

【關(guān)鍵詞】 現(xiàn)代預(yù)算； 治理職能； 制衡

中圖分類號(hào)：G647文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-5937（2014）19-0106-05

十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理”、“政府治理”、“社會(huì)治理”以及“治理能力現(xiàn)代化”，筆者研究發(fā)現(xiàn)，在法規(guī)文件和學(xué)術(shù)論著中從未提及預(yù)算的治理職能。本文作一探討。

一、預(yù)算管理職能的文獻(xiàn)評(píng)述

筆者搜索預(yù)算職能的文獻(xiàn)，都未提到預(yù)算具有“治理”職能。如：

（一）《預(yù)算法》規(guī)定

1994年3月22日，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第一條規(guī)定：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能?！?/p>

（二）高校預(yù)算管理職能的研究

1.郭銀清（2005）認(rèn)為，高校預(yù)算管理具有以下職能：（1）規(guī)劃職能；（2）協(xié)調(diào)職能；（3）控制取能。

2.邱景華（2010）認(rèn)為，高校預(yù)算管理的職能有：（1）規(guī)劃職能；（2）協(xié)調(diào)職能；（3）控制職能。

3.楊園（2007）認(rèn)為，高校預(yù)算管理的功能有：（1）導(dǎo)向功能；（2）核算功能；（3）協(xié)調(diào)功能；（4）控制功能；（5）評(píng)價(jià)功能。

4.韓燕（2008）認(rèn)為，高校預(yù)算管理的職能有：（1）明確工作目標(biāo)；（2）溝通和協(xié)調(diào)；（3）控制日?；顒?dòng)；（4）績(jī)效評(píng)估。

（三）企業(yè)預(yù)算管理職能的研究

1.劉俊茹（2006）的研究表明：Zimmerman（2000）將預(yù)算管理的職能劃分為決策管理和決策控制（兩職能）。Hope & Fraser（1997）則將預(yù)算管理職能分為業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、成本控制和預(yù)測(cè)與資源分配（三職能）。國(guó)內(nèi)學(xué)者將預(yù)算管理職能分為授權(quán)系統(tǒng)，預(yù)測(cè)與計(jì)劃，傳遞信息和協(xié)調(diào)，激勵(lì)，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估（五職能）。所以筆者認(rèn)為，預(yù)算管理具有計(jì)劃、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、協(xié)調(diào)、控制、激勵(lì)等職能。

2.劉彥博（2010）認(rèn)為企業(yè)全面預(yù)算的功能有：（1）規(guī)劃功能；（2）控制功能；（3）溝通功能；（4）協(xié)調(diào)功能；（5）激勵(lì)功能。

3.李紅艷（2012）認(rèn)為：“企業(yè)預(yù)算是企業(yè)追求穩(wěn)定及成長(zhǎng)，在經(jīng)營(yíng)管理上所不可缺少的利器。預(yù)算通常具有計(jì)劃、控制、溝通、協(xié)調(diào)、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和激勵(lì)等職能?！?/p>

（四）政府預(yù)算管理職能的研究

1.著名公共預(yù)算專家?？耍⊿chick）指出，公共預(yù)算有三種主要功能進(jìn)而有三種預(yù)算取向：控制取向、管理取向和計(jì)劃取向。

2.王雍君（2002）認(rèn)為：“預(yù)算的目的在于促進(jìn)特定的政策目標(biāo)，它具有三大基本功能，即資金配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和再分配功能。預(yù)算還是管理的工具。好的政策依賴好的預(yù)算管理?！?/p>

3.茍燕楠（2005）認(rèn)為：“公共預(yù)算也具有三個(gè)基本功能，即資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定?！?/p>

4.甘黎黎（2005）認(rèn)為：“政府預(yù)算作為財(cái)政的一個(gè)重要政策工具，擔(dān)負(fù)著資源配置、收入分配、宏觀調(diào)控的功能?！?/p>

（五）預(yù)算管理職能的文獻(xiàn)評(píng)述

1.關(guān)于“職能”與“功能”

上述12種提法中，6種提“職能”，6種提“功能”。其實(shí)，這兩者是一回事。如葛家澍、余緒纓（1999）指出：“會(huì)計(jì)的職能是會(huì)計(jì)的固有功能，是會(huì)計(jì)本質(zhì)的體現(xiàn)。由于會(huì)計(jì)的本質(zhì)是由生產(chǎn)發(fā)展特別是由商品經(jīng)濟(jì)對(duì)信息的客觀需求所決定，會(huì)計(jì)的職能（尤其是基本職能）就具有客觀性和相對(duì)穩(wěn)定性?！边@里，“職能”與“功能”是一致的。沿用“會(huì)計(jì)職能”的提法，筆者采用“預(yù)算職能”。

2.關(guān)于“預(yù)算”與“預(yù)算管理”

眾所周知，預(yù)算不同于預(yù)算管理。簡(jiǎn)言之，預(yù)算是“財(cái)務(wù)收支計(jì)劃”，而預(yù)算管理卻指預(yù)算主體根據(jù)預(yù)算開(kāi)展的管理活動(dòng)，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)控、預(yù)算考評(píng)等多個(gè)方面。上述12種提法中，5種提“預(yù)算管理”，7種提“預(yù)算”。楊紀(jì)琬、婁爾行（1991）指出：“會(huì)計(jì)作為管理經(jīng)濟(jì)的一種活動(dòng)，客觀上所能發(fā)生的功用?！迸c上述葛家澍、余緒纓的觀點(diǎn)一樣，強(qiáng)調(diào)了“客觀上”與“客觀性”，是自身“固有功能”，不是主觀行為，特別是《預(yù)算法》提的是“預(yù)算的分配和監(jiān)督職能”，因此，筆者傾向“預(yù)算”而不是“預(yù)算管理”。

3.關(guān)于“預(yù)算職能”不同時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)

（1）配置職能

文炳勛（2006）認(rèn)為：“早期的公共預(yù)算主要限于配置職能，即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿足社會(huì)需求。20世紀(jì)30年代大蕭條之后，政府開(kāi)始對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面干預(yù)，公共預(yù)算的范圍和規(guī)模由‘小轉(zhuǎn)‘大，在原有配置職能的基礎(chǔ)上，又逐漸形成了分配職能和穩(wěn)定職能。”

（2）控制功能

林志成（2007）認(rèn)為：“著名公共預(yù)算專家?？耍⊿chick，1966）指出，公共預(yù)算有三種主要功能，進(jìn)而有三種預(yù)算取向：計(jì)劃取向、控制取向和管理取向?！虼恕姓刂剖悄壳拔覈?guó)‘控制取向的改革重點(diǎn)?！?/p>

（3）管理功能

章偉（2005）認(rèn)為：“預(yù)算行為有三個(gè)主要目標(biāo)，即控制、管理、計(jì)劃，預(yù)算目標(biāo)的定位取決于特定歷史背景下的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)狀況，不同的目標(biāo)需要不同的預(yù)算模式來(lái)實(shí)現(xiàn)?！S著控制手段的定型化和穩(wěn)固化，預(yù)算從傳統(tǒng)的控制功能中解放出來(lái)，……在此情境下，公共預(yù)算的目標(biāo)開(kāi)始由控制轉(zhuǎn)向管理，以實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)作績(jī)效的提高。”

上述所有的文獻(xiàn)都未提到預(yù)算的“治理”職能，這正是筆者要論述的，這也是本文的創(chuàng)新點(diǎn)。

二、制衡是大學(xué)治理的核心

（一）治理的核心是制衡權(quán)力

在物理學(xué)上，制衡就是兩個(gè)或多個(gè)力在互相制約之中達(dá)到一種平衡的狀態(tài)。在社會(huì)政治領(lǐng)域，各種權(quán)力也是互相制約致以均衡的。公司治理結(jié)構(gòu)是建立在出資者所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，企業(yè)內(nèi)外部的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層及其他利益相關(guān)者之間的權(quán)力制衡機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制及市場(chǎng)機(jī)制的一種制度安排，又是一種權(quán)力的制衡機(jī)制。它包括企業(yè)外部治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

著名政治學(xué)者竹立家（2012）指出：“公共權(quán)力治理性改革，其核心要義就是通過(guò)社會(huì)主義民主的手段制衡和限制公共權(quán)力，讓權(quán)力真正按照人民的意愿來(lái)行使，讓社會(huì)真正實(shí)現(xiàn)公平正義?！S多案例說(shuō)明，推進(jìn)公共權(quán)力治理性改革，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的制衡與監(jiān)督，就必須把推進(jìn)黨內(nèi)民主、社會(huì)民主、組織或機(jī)構(gòu)民主放到首位?！?/p>

著名政治學(xué)者俞可平（2012）指出：“探討權(quán)力制衡，是政治學(xué)家的基本課題。阿克頓勛爵的名言說(shuō)：‘絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。權(quán)力必須制衡，是政治學(xué)的公理。權(quán)力制衡，從國(guó)家方面說(shuō)，就是行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)相互制衡。從政府方面說(shuō)，就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間相互制衡。每個(gè)國(guó)家和政府都必然如此，中國(guó)也不例外?！?/p>

由此可見(jiàn)，治理需要更少的劃槳，而更多的掌舵。治理的核心是制衡權(quán)力。即用機(jī)制把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，“制衡”是手段，不是目的。目的應(yīng)以公共利益最大化。

（二）制衡權(quán)力是大學(xué)治理的核心

1.大學(xué)需要治理

張維迎博士曾指出：“其實(shí)任何一個(gè)組織都有一個(gè)治理問(wèn)題，學(xué)校也不例外。涉及到大學(xué)治理的時(shí)候，要討論的一個(gè)問(wèn)題是：用什么樣的制度安排能夠保證大學(xué)的目標(biāo)和理念得以實(shí)現(xiàn)。……所以一定要通過(guò)一整套的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)。這些制度安排就是治理結(jié)構(gòu)，就是大學(xué)的治理（University Governance）?！髮W(xué)的治理涉及到一系列問(wèn)題，比如：大學(xué)的控制權(quán)究竟應(yīng)該在誰(shuí)的手里？是在教授手里還是在行政主管手里，是在校長(zhǎng)手里，還是學(xué)生手里，或者是政府手里？”

2.國(guó)外大學(xué)治理的核心是制衡權(quán)力

復(fù)旦大學(xué)考察團(tuán)對(duì)耶魯大學(xué)的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)描述為：耶魯大學(xué)董事會(huì)保留了對(duì)大學(xué)財(cái)政事務(wù)的最終控制權(quán)。董事會(huì)下屬的財(cái)政委員會(huì)負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)狀況監(jiān)督、規(guī)劃和預(yù)算；審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督會(huì)計(jì)運(yùn)作；投資委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督耶魯捐贈(zèng)基金和其它投資項(xiàng)目的管理。在校級(jí)行政層面，財(cái)務(wù)管理主要由校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)、負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)和行政的副校長(zhǎng)三人負(fù)責(zé)，并成立由教務(wù)長(zhǎng)任主席的預(yù)算委員會(huì)，同時(shí)由幾位頗有聲望的教授和行政部門的關(guān)鍵人物擔(dān)任委員。校預(yù)算委員會(huì)審核大學(xué)的長(zhǎng)期規(guī)劃和預(yù)算，調(diào)查重大的財(cái)政問(wèn)題，并審核一些關(guān)鍵的決定如學(xué)費(fèi)或工資的增加。分管財(cái)務(wù)和行政的副校長(zhǎng)掌管的財(cái)務(wù)部有三大職能：一是協(xié)助預(yù)算委員會(huì)制定規(guī)劃；二是負(fù)責(zé)具體的財(cái)務(wù)運(yùn)作；三是負(fù)責(zé)捐贈(zèng)資金和資產(chǎn)以及債務(wù)的管理。學(xué)校每年的財(cái)政報(bào)告由一家外部的公共會(huì)計(jì)事務(wù)所審計(jì)，會(huì)計(jì)事務(wù)所會(huì)針對(duì)財(cái)務(wù)管理中的薄弱點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)做出總結(jié)報(bào)告。這份報(bào)告每年由耶魯董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)審計(jì)。為了有效地管理校內(nèi)財(cái)務(wù)，學(xué)校內(nèi)部的審計(jì)部門要求各個(gè)院系每個(gè)月提交一份財(cái)務(wù)報(bào)告。耶魯?shù)呢?cái)務(wù)運(yùn)作體現(xiàn)了美國(guó)社會(huì)的三權(quán)分立思想：董事會(huì)相當(dāng)于“國(guó)會(huì)”，校長(zhǎng)相當(dāng)于“總統(tǒng)”，教務(wù)長(zhǎng)等人在學(xué)校和董事會(huì)之間起著聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)的作用，而起到監(jiān)督作用的“司法機(jī)構(gòu)”則主要由外部的公共會(huì)計(jì)事務(wù)所擔(dān)任。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置使得財(cái)務(wù)決策（立法）、資金運(yùn)作（行政）和執(zhí)行監(jiān)督（司法）三者相對(duì)獨(dú)立，避免了錢權(quán)交易?？疾靾F(tuán)在參觀時(shí)發(fā)現(xiàn)，盡管富可敵國(guó)，但耶魯仍十分節(jié)儉，許多辦公桌椅雖相當(dāng)破舊卻仍在使用，顯然耶魯是盡可能地把錢花在刀刃上。

從上可知，這種分權(quán)制衡權(quán)力的結(jié)構(gòu)正是治理的核心。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容，在我國(guó)重要的文件中都有規(guī)定。如：《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第四十條規(guī)定：“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。完善治理結(jié)構(gòu)。”《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第四條規(guī)定：高等學(xué)校制定章程應(yīng)當(dāng)“依法完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)”。

三、現(xiàn)代預(yù)算治理職能的實(shí)踐與理論

（一）現(xiàn)代預(yù)算治理職能的實(shí)踐

政府預(yù)算涉及國(guó)計(jì)民生，必須制衡少數(shù)人決定預(yù)算的權(quán)力，應(yīng)由人民代表大會(huì)審議和通過(guò)；高校預(yù)算涉及學(xué)校生存、發(fā)展和師生員工利益，也必須制衡少數(shù)人決定預(yù)算的權(quán)力，也應(yīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)審議和通過(guò)。因此，無(wú)論是政府預(yù)算還是高校預(yù)算都必須經(jīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)按一定法定程序?qū)徸h和通過(guò)，才具有法規(guī)效力，才有執(zhí)行的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。由此可見(jiàn)，現(xiàn)代預(yù)算應(yīng)具有治理職能。

在封建專制時(shí)期的政府預(yù)算，都是皇帝說(shuō)了算，因?yàn)椤半藜磭?guó)家”，（法國(guó)國(guó)王路易十四的名言“朕即國(guó)家”，代表這時(shí)法國(guó)正處于絕對(duì)君主時(shí)代）；《詩(shī)經(jīng)·小雅·谷風(fēng)之什·北山》曰：“普天之下，莫非王土?！眹?guó)家財(cái)產(chǎn)乃“一家一姓之私產(chǎn)”。因此，古今中外，概莫例外。我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度始于清末民國(guó)，1910年9月23日，清政府成立資政院，1910年10月召開(kāi)了資政院第一次會(huì)議，這是我國(guó)第一個(gè)具有國(guó)會(huì)性質(zhì)的機(jī)關(guān)審議的宣統(tǒng)三年預(yù)算案，當(dāng)時(shí)的資政院議員劉春霖認(rèn)為，開(kāi)國(guó)會(huì)“最重要者何?就是預(yù)算案。預(yù)算可以察看一國(guó)大政方針，若預(yù)算不交，而僅議零星末節(jié)，即終年開(kāi)會(huì)，于國(guó)計(jì)亦無(wú)所補(bǔ)救?！币粋€(gè)末代王朝的第一任國(guó)會(huì)議員能敏銳地洞察到經(jīng)國(guó)會(huì)制約皇權(quán)的預(yù)算是有效的預(yù)算。這次會(huì)議將原預(yù)算額37 635 萬(wàn)兩核減掉7 790萬(wàn)兩，使歲入總額略有盈余。

辛亥革命之后，1911年11月3日公布的《重大信條十九條》中規(guī)定：“本年度之預(yù)算，未經(jīng)國(guó)會(huì)決議者，不得照前年度預(yù)算開(kāi)支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分?！钡谑鍡l規(guī)定：“皇室經(jīng)費(fèi)之制定及增減，由國(guó)會(huì)議決。”由此可見(jiàn)，資政院的財(cái)政預(yù)算權(quán)已得到法律的承認(rèn)，稱得上是中國(guó)歷史上具有開(kāi)創(chuàng)性的法律文件。相比而言，英國(guó)自1215年頒發(fā)《大憲章》，其中規(guī)定：“英皇未獲得議會(huì)同意不得征稅”。其主要精神是處理國(guó)王和代議機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)力分配關(guān)系，限制王權(quán)，規(guī)定在傳統(tǒng)收入之外增加新的財(cái)政收入須經(jīng)全國(guó)公意許可，后來(lái)又明確稅權(quán)須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)。

現(xiàn)在，我國(guó)“兩會(huì)”上都要審議《關(guān)于上年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與本年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，并由全國(guó)人大批準(zhǔn)。王紹光（2008）認(rèn)為：“現(xiàn)代預(yù)算必須是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、……它必須經(jīng)代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)與授權(quán)后方可實(shí)施，并公之于眾。擁有這種預(yù)算體制的國(guó)家，才可以被稱作預(yù)算國(guó)家?！?/p>

高校預(yù)算也需要“審議通過(guò)”。1997年的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》第十三條規(guī)定：“高等學(xué)校預(yù)算由學(xué)校財(cái)務(wù)處（室）根據(jù)各單位收支計(jì)劃，提出預(yù)算建議方案，經(jīng)學(xué)校最高財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)審議通過(guò)后……”，2012年《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》第十四條規(guī)定：“高等學(xué)校一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)提出預(yù)算建議方案，經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議通過(guò)后……”2012年《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》第九條規(guī)定：“事業(yè)單位根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算，由主管部門審核匯總報(bào)財(cái)政部門，經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷱?fù)后執(zhí)行?！?011年4月4日，教育部頒布的《進(jìn)一步推進(jìn)直屬高校貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》指出：“根據(jù)中共中央關(guān)于凡屬重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作（以下簡(jiǎn)稱‘三重一大）事項(xiàng)必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究作出決定的要求，……大額度資金使用事項(xiàng)，是指超過(guò)學(xué)校所規(guī)定的黨政領(lǐng)導(dǎo)人員有權(quán)調(diào)動(dòng)、使用的資金限額的資金調(diào)動(dòng)和使用。主要包括學(xué)校年度預(yù)算內(nèi)大額度資金調(diào)動(dòng)和使用、未列入學(xué)校年度預(yù)算的追加預(yù)算和大額度支出，重大捐贈(zèng)，以及其他大額度資金運(yùn)作事項(xiàng)?！币虼?，治理結(jié)構(gòu)是按“法定程序”制約一把手的有效機(jī)制。

從上可以看出，無(wú)論是政府預(yù)算還是高校預(yù)算在實(shí)踐中已經(jīng)體現(xiàn)了“預(yù)算具有治理職能”，只不過(guò)未總結(jié)、歸納、提升為理論上單獨(dú)的一個(gè)職能。

（二）現(xiàn)代預(yù)算治理職能的理論依據(jù)

現(xiàn)代預(yù)算治理職能的理論依據(jù)是公共受托責(zé)任及由此產(chǎn)生的權(quán)力制衡理論。政府的資金來(lái)源于公眾，高校的資金也主要來(lái)源于公眾。因此，政府和高校的預(yù)算權(quán)力必須受到制約與監(jiān)督。公辦高校的委托代理關(guān)系主要表現(xiàn)為三個(gè)層次：第一層次委托代理關(guān)系是全體人民委托各級(jí)人民代表大會(huì)；第二層次委托代理關(guān)系是各級(jí)人民代表大會(huì)委托各級(jí)人民政府；第三層次委托代理關(guān)系是各級(jí)人民政府委托公辦高校管理層；所以，政府的預(yù)算必須經(jīng)人民代表大會(huì)審議通過(guò)；高校的預(yù)算必須經(jīng)“最高財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)”或“學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子”集體審議通過(guò)，不允許一把手或少數(shù)人擅自作主，這就是權(quán)力制衡理論。

學(xué)者對(duì)預(yù)算權(quán)中的制衡做過(guò)很多論述。瑞賓和林奇（1989）指出：“預(yù)算是權(quán)力的體現(xiàn)”，立法權(quán)與行政權(quán)分立形式是分權(quán)，而實(shí)質(zhì)是制衡。蘄繼東在考察英美等國(guó)家早期的預(yù)算制度時(shí)，將英國(guó)的預(yù)算制度建立歸結(jié)為“約束權(quán)力”，而將美國(guó)的預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)的目的概括為“制衡權(quán)力”。焦建國(guó)（2002）也認(rèn)為：在本質(zhì)上，“預(yù)算是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制，是公共權(quán)力配置資源的規(guī)則，是一個(gè)制衡結(jié)構(gòu)，是一個(gè)民主政治程序，是代議制政治的基礎(chǔ)，其價(jià)值核心是民主財(cái)政。……只有有效地控制住了政府及其權(quán)力的擴(kuò)張，才能保證納稅人自身的權(quán)利，從這個(gè)意義上說(shuō)，公共預(yù)算本身是保證民主機(jī)制正常運(yùn)作的基礎(chǔ)；同時(shí)，預(yù)算是配置資源的公共權(quán)力在不同主體之間的分配，是一個(gè)制衡結(jié)構(gòu)，本身就是一個(gè)民主政治程序。”。

財(cái)政部監(jiān)督檢查局課題組的研究表明：“權(quán)力制衡思想源自國(guó)家政治理論，其基本內(nèi)容是權(quán)力不能集中于同一人或者同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，否則自由便不復(fù)存在?！@需要做到：一是形成一種有效的分權(quán)結(jié)構(gòu)。通過(guò)權(quán)力的合理配置，形成一個(gè)相互制約的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。二是形成一種有效的制衡與協(xié)調(diào)機(jī)制。三是形成一套有效的監(jiān)督機(jī)制?！謾?quán)制衡思想在財(cái)政部門內(nèi)部完善公共支出治理的過(guò)程中，應(yīng)體現(xiàn)為預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力在內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)間的合理配置達(dá)到相互制衡。簡(jiǎn)言之，就是要在財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)的基礎(chǔ)上，構(gòu)造一種全過(guò)程預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制，以此對(duì)支出資金的流動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)和全程式的監(jiān)控與報(bào)告。”

從上可知，現(xiàn)代預(yù)算的實(shí)踐與理論都具有治理職能。

四、高校預(yù)算治理職能的內(nèi)容

（一）審議通過(guò)

即政府的預(yù)算必須經(jīng)人民代表大會(huì)審議通過(guò)；高校的預(yù)算必須經(jīng)“最高財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)”或“學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子”集體審議通過(guò)。不再贅述。

（二）公開(kāi)透明

僅僅由“人民代表大會(huì)”或“領(lǐng)導(dǎo)班子”審議通過(guò)還是不夠的，因?yàn)樗麄內(nèi)允潜晃姓?。第一層次的委托者是全體人民大眾!

希克（Allen Schick）指出：“在資源匱乏時(shí)期，預(yù)算過(guò)程越公開(kāi)，在對(duì)關(guān)鍵資源做出預(yù)算決策時(shí)越可能使用客觀判斷依據(jù)而不是權(quán)力?！?/p>

中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員高新軍（2012）認(rèn)為：“預(yù)算改革的目的就是要把‘看不見(jiàn)的政府變?yōu)椤吹靡?jiàn)的政府。‘看得見(jiàn)，人民才有可能對(duì)它加以監(jiān)督。這是1907年成立的紐約市政研究局的預(yù)算改革者們解釋公共預(yù)算改革時(shí)強(qiáng)調(diào)的要點(diǎn)。從那時(shí)開(kāi)始，‘預(yù)算民主改革成為了遏制官員腐敗和規(guī)范政府行為的突破口。而紐約市政研究局正是美國(guó)今天大名鼎鼎的智庫(kù)——布魯金斯研究所的前身?！?/p>

但是，211高校財(cái)務(wù)信息狀況最不透明。2011年12月1日，中國(guó)政法大學(xué)教育法中心發(fā)布《2010—2011年度高校信息公開(kāi)觀察報(bào)告》。報(bào)告指出：“根據(jù)《報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，財(cái)務(wù)信息公開(kāi)情況在所有高校信息公開(kāi)中最不透明。在考察高校是否主動(dòng)公開(kāi)了學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案情況時(shí)，112個(gè)被觀察高校得分全部為零。這也是此次透明度調(diào)查28個(gè)測(cè)評(píng)項(xiàng)目中唯一一個(gè)所有被觀察高校全部都得零分的項(xiàng)目?！惫P者曾研究過(guò)高校財(cái)務(wù)信息透明度，不再贅述。

（三）內(nèi)部控制

上述“審議通過(guò)”屬于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的范疇，“公開(kāi)透明”屬于高校外部治理結(jié)構(gòu)的范疇。?？耍?000）認(rèn)為，“這一次序表明，政府在能夠安全地轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制之前必須初步建立起外部控制，而且它必須在擁有了健全的內(nèi)部控制之后才能將處理資源和產(chǎn)出的靈活性和責(zé)任交給管理者”。就預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、考核環(huán)節(jié)應(yīng)相互制衡，起到內(nèi)部控制的作用。

《企業(yè)內(nèi)部控制具體規(guī)范——預(yù)算》第四條規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算工作崗位責(zé)任制，明確相關(guān)部門和崗位的職責(zé)、權(quán)限，確保預(yù)算工作中的不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。預(yù)算工作不相容崗位一般包括：（1）預(yù)算編制（含預(yù)算調(diào)整）與預(yù)算審批；（2）預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行；（3）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核?！庇纱丝梢?jiàn)，預(yù)算的編制者、審批者、執(zhí)行者和監(jiān)督者不能是同一個(gè)主體。境外高校預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行就分屬兩個(gè)部門。

（四）審計(jì)監(jiān)督

筆者曾指出，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，形成了“委托——代理”關(guān)系。委托——代理關(guān)系也存在自身的問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析主要有兩個(gè)方面：一是目標(biāo)函數(shù)的差異。公司的委托人往往追求股東權(quán)益最大化或資產(chǎn)保值增值；而代理人則追求自己受益最大化；二是信息不對(duì)稱。在經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中經(jīng)營(yíng)者掌握的信息自然比所有者更多更詳細(xì)，代理人與委托人之間信息的不對(duì)稱會(huì)產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，造成機(jī)會(huì)主義的尋租行為。掌握信息的代理人對(duì)于不完全掌握信息的委托人有可能發(fā)生欺瞞行為，這種敗德行為表現(xiàn)為偷懶行為和監(jiān)守自盜等。在“弱所有者，強(qiáng)管理者”的情況下，所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)層提供的財(cái)務(wù)信息有懷疑，需要一個(gè)具有客觀公正地位的第三方出具對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)性的審計(jì)報(bào)告，這種情況下外部審計(jì)就產(chǎn)生了。審計(jì)是完善公司治理結(jié)構(gòu)的重要架構(gòu)，是制衡權(quán)力的治理力量。審計(jì)制衡高校權(quán)力。高校接受外部審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)，就是為了保證會(huì)計(jì)信息和預(yù)算信息的正確性，維護(hù)公眾的權(quán)益。

五、結(jié)論

王紹光、馬駿在其一篇文章的開(kāi)頭引用了國(guó)外兩位著名政府預(yù)算專家的名言，指出了政府預(yù)算與國(guó)家治理的關(guān)系：

Schick，A.（1990:1）：“毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力?！?/p>

Wildavsky，A.（1988）：“如果你不能預(yù)算，你如何治理?”

如果將上述兩句延伸理解，可以得出如下結(jié)論：

一個(gè)高校的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力。如果高校不能預(yù)算，你如何治理?因此，高校預(yù)算能力決定高校的治理能力，高校不能預(yù)算就不能治理！

綜上所述，現(xiàn)代預(yù)算的治理職能是自身固有的，忽略預(yù)算的治理職能就不能稱為現(xiàn)代預(yù)算?！?/p>

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