構(gòu)建院為主體校院兩級財務(wù)管理體制的思考

杜蓮珍

【摘 要】 隨著社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和教育體制改革不斷完善，高等學(xué)校的辦學(xué)環(huán)境、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次都發(fā)生了很大變化，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理體制越來越不適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)的治理要求，構(gòu)建以學(xué)院為主體的校院兩級財務(wù)管理體制已成為越來越多高校的共識，文章分析了校院兩級財務(wù)管理運行過程中存在的問題，提出了解決問題的途徑和方法。

【關(guān)鍵詞】 校院兩級； 財務(wù)管理； 體制變革

中圖分類號：G647.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-5937（2014）19-0117-03

隨著社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和教育體制改革不斷完善，高等學(xué)校的辦學(xué)環(huán)境、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次都發(fā)生了很大變化，作為面向社會獨立辦學(xué)的法人實體，高校面臨的經(jīng)濟業(yè)務(wù)日益繁多，需要處理的經(jīng)濟關(guān)系更加復(fù)雜，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理體制越來越不適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)的治理要求。學(xué)院作為高校微觀辦學(xué)實體，應(yīng)充分發(fā)揮其能動作用，構(gòu)建以學(xué)院為主體的校院兩級財務(wù)管理體制已成為越來越多高校的共識，在踐行校院兩級財務(wù)管理體制的過程中，會出現(xiàn)不少問題，本文旨在分析問題的基礎(chǔ)上，提出解決問題的途徑與方法，以期對高校進(jìn)行校院兩級財務(wù)體制改革起到借鑒作用。

一、校院兩級財務(wù)管理體制的含義

構(gòu)建院為主體的校院兩級財務(wù)管理體制有客觀必然性和急迫性：一是在高校多校區(qū)、多學(xué)科、大規(guī)模發(fā)展的情況下，學(xué)校統(tǒng)一管理跨度大、難度大；二是高校面臨的巨大競爭壓力需要在學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行分解；三是學(xué)院處在教學(xué)、科研和社會服務(wù)的第一線，需要充分發(fā)揮其辦學(xué)能動性。

構(gòu)建以學(xué)院為主體的校院兩級財務(wù)管理體制，即根據(jù)委托代理理論、責(zé)任中心理論的要求，建立以學(xué)院為權(quán)利義務(wù)承擔(dān)者的經(jīng)費管理模式，其核心是合理劃分學(xué)校和學(xué)院之間的職責(zé)，將有利于調(diào)動學(xué)院辦學(xué)活力的職能劃歸學(xué)院，同時財權(quán)隨事權(quán)下放學(xué)院，突出學(xué)院的主體地位，充分發(fā)揮學(xué)院辦學(xué)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強其靈活應(yīng)對能力，最終實現(xiàn)優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益，增加學(xué)校辦學(xué)核心競爭力的目標(biāo)。

二、校院兩級財務(wù)管理體制運行中存在的主要問題

目前，不少高校在探索和踐行校院兩級財務(wù)管理體制，運行過程中存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）經(jīng)費分配指標(biāo)不科學(xué)

實行院為主體校院兩級財務(wù)管理體制涉及經(jīng)費的兩次分配，一是總經(jīng)費在學(xué)校和學(xué)院之間進(jìn)行分配，形成校級經(jīng)費和院級經(jīng)費，即一次分配；二是院級經(jīng)費在各個學(xué)院之間進(jìn)行分配，形成每個學(xué)院可支配經(jīng)費，即二次分配。校院兩級職責(zé)劃分不清是造成一次分配不合理的主要原因。分配指標(biāo)體系不科學(xué)是造成二次分配不合理的主要原因，比如學(xué)生人數(shù)是院級經(jīng)費分配指標(biāo)之一，不同層次、不同學(xué)科類別的學(xué)生培養(yǎng)成本不同，如果學(xué)生折算系數(shù)不科學(xué)，會造成學(xué)院之間經(jīng)費分配不合理。

（二）預(yù)算管理不完善

預(yù)算是財務(wù)工作的“指揮棒”，預(yù)算管理在院級財務(wù)管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，目前，院級財務(wù)預(yù)算普遍存在著編制粗放，預(yù)算執(zhí)行剛性不強等問題。在預(yù)算控制中，絕大部分學(xué)校只對學(xué)院教學(xué)、行政、人員等幾大塊經(jīng)費進(jìn)行總量控制，沒有對會計科目支出額度進(jìn)行控制，造成部分學(xué)院業(yè)務(wù)招待費、勞務(wù)費、辦公經(jīng)費等一般事務(wù)性支出過大，設(shè)備購置費、教學(xué)實驗實習(xí)費偏低。

（三）財務(wù)制度不健全

校院兩級財務(wù)管理模式實質(zhì)上是一種分權(quán)管理模式，財權(quán)下移，財務(wù)管理環(huán)境發(fā)生了很大變化，財務(wù)管理制度未能及時修訂完善，導(dǎo)致有些學(xué)院財務(wù)行為不規(guī)范，隨意性大，甚至出現(xiàn)亂收費、“小金庫”等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。

（四）經(jīng)濟責(zé)任制缺失

財權(quán)下移，責(zé)任也應(yīng)隨之下移。但是目前一些高校沒有建立經(jīng)濟責(zé)任制，違反規(guī)定得不到應(yīng)有懲罰，導(dǎo)致有些學(xué)院負(fù)責(zé)人責(zé)任意識淡薄，只享受權(quán)利，不承擔(dān)義務(wù)。

（五）監(jiān)督管理體系不完善

隨著學(xué)校財力的不斷擴大，學(xué)院管理的資金越來越多，學(xué)校對學(xué)院的財務(wù)監(jiān)督并沒有隨之加強，有效監(jiān)督缺位，難以保障院級經(jīng)費規(guī)范、合法、有效運行。

（六）績效考核激勵機制不健全

對學(xué)院財務(wù)管理進(jìn)行績效考核，并進(jìn)行有效激勵能夠合理引導(dǎo)學(xué)院財務(wù)行為、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，目前一些高?？冃Э己撕陀行Ъ顧C制不健全，造成學(xué)院資金管好管壞一個樣，嚴(yán)重影響了學(xué)院財務(wù)管理的積極性和辦學(xué)效益。

三、解決校院兩級財務(wù)管理體制運行中存在問題的對策

（一）科學(xué)合理分配校院兩級經(jīng)費

1.合理劃分學(xué)校和學(xué)院職責(zé)。改變以前學(xué)校大包大攬的做法，合理劃分學(xué)校和學(xué)院職責(zé)，學(xué)校承擔(dān)宏觀管理和公共財政事務(wù)支出職能，主要包括行政管理部門、教輔單位的人員經(jīng)費和日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費，離退休經(jīng)費，綠化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共部位水電暖及維修經(jīng)費等。學(xué)院作為一個相對獨立的微觀辦學(xué)實體，承擔(dān)本學(xué)院人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)職能，在國家政策及學(xué)校制度大框架下，負(fù)責(zé)自主組織本單位的人、財、物，按照學(xué)校要求完成教學(xué)、科研以及學(xué)科建設(shè)等工作任務(wù)。

2.財權(quán)和事權(quán)相結(jié)合分配學(xué)校和學(xué)院經(jīng)費。當(dāng)前，高校收入來源主要包括：財政正常經(jīng)費撥款、財政專項撥款、學(xué)費、住宿費、創(chuàng)收收入等，在經(jīng)費分配上，財政專項撥款按照“?？顚Ｓ?、誰承擔(dān)、誰使用”的原則進(jìn)行分配；創(chuàng)收收入本著責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則由學(xué)校制定具體分配政策；財政正常經(jīng)費撥款和學(xué)費、住宿費是學(xué)校穩(wěn)定的收入來源，是劃分校級經(jīng)費和院級經(jīng)費的基礎(chǔ)，按照校院承擔(dān)的職責(zé)，根據(jù)歷史財務(wù)數(shù)據(jù)，結(jié)合學(xué)校實際，科學(xué)測算校院經(jīng)費的分配比例，形成校級經(jīng)費和院級經(jīng)費。

3.建立院級經(jīng)費分配指標(biāo)體系。按照院級經(jīng)費分配指標(biāo)體系，將院級經(jīng)費在各學(xué)院之間進(jìn)行分配，建立指標(biāo)要堅持以下原則：一要體現(xiàn)學(xué)院對學(xué)校的貢獻(xiàn)大小，優(yōu)勞優(yōu)酬；二是要體現(xiàn)學(xué)校的價值導(dǎo)向，指標(biāo)引導(dǎo)；三是要兼顧公平與效率，統(tǒng)籌發(fā)展。

院級經(jīng)費的分配指標(biāo)主要包括：學(xué)生人數(shù)，職工人數(shù)，教學(xué)工作量，實踐工作量，學(xué)院實力等，由于學(xué)生層次和學(xué)科類別不同，學(xué)生培養(yǎng)成本和實踐工作量消耗存在差異，院級經(jīng)費分配時要科學(xué)合理地確定本?？粕?、碩士研究生、博士研究生的折算系數(shù)；同層次不同學(xué)科學(xué)生的折算系數(shù)；不同學(xué)科實踐工作量的折算系數(shù)等。各學(xué)?？蓞⒖颊块T相關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合本校實際測算后確定。學(xué)院在教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面的實力體現(xiàn)了學(xué)校的綜合競爭力，為了鼓勵學(xué)院上層次、上水平，將各學(xué)院在以上方面取得的成果納入院級經(jīng)費分配指標(biāo)體系，獲得的成績越突出分配經(jīng)費越多，通過經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)，確保學(xué)院發(fā)展目標(biāo)和學(xué)校發(fā)展要求相一致。

按照學(xué)生人數(shù)、職工人數(shù)、教學(xué)工作量、實踐工作量等進(jìn)行經(jīng)費分配可以保證各學(xué)院的基本運行經(jīng)費，體現(xiàn)了公平；按照學(xué)院實力進(jìn)行經(jīng)費分配可以保證優(yōu)勞優(yōu)酬，體現(xiàn)了效率。

（二）加強院級經(jīng)費預(yù)算編制管理

在院級預(yù)算管理上，學(xué)校財務(wù)部門要充分發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，合理設(shè)計院級預(yù)算編制格式、內(nèi)容及要求，對學(xué)校鼓勵的支出項目，要規(guī)定最低的支出比例；對學(xué)校限制的支出項目，要規(guī)定最高的支出比例。學(xué)院根據(jù)本院年度工作計劃合理分配各項經(jīng)費，嚴(yán)格預(yù)算編制決策程序，凡涉及學(xué)院學(xué)術(shù)性的支出，須經(jīng)過院級教授委員會審議通過；凡涉及教職工切身利益的支出，須經(jīng)職工代表審議通過；凡涉及重大經(jīng)濟事項支出，須經(jīng)過專家論證后安排。預(yù)算經(jīng)過院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子研究和院級教代會審議通過，報財務(wù)處審核，經(jīng)校長辦公會審批后執(zhí)行。

（三）加強院級預(yù)算控制

院級預(yù)算執(zhí)行中，不但要對教學(xué)、行政、人員支出等進(jìn)行總額控制外，還要對其對應(yīng)的明細(xì)科目支出額度進(jìn)行控制，在財務(wù)管理系統(tǒng)中設(shè)置預(yù)警功能，當(dāng)某項開支接近或達(dá)到明細(xì)科目預(yù)算額度或關(guān)鍵控制點時，財務(wù)管理系統(tǒng)會發(fā)出預(yù)警或自動屏蔽，使學(xué)院負(fù)責(zé)人重新審視支出行為并做出及時調(diào)整。如果確因客觀情況發(fā)生變化需要對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，學(xué)院要按規(guī)定履行嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整程序，并相應(yīng)調(diào)整明細(xì)科目的控制額度。

（四）建立健全財務(wù)規(guī)章制度

針對財權(quán)下移后財務(wù)管理環(huán)境發(fā)生的變化，高校必須加強內(nèi)部控制制度建設(shè)，按照明晰性、可操作性的原則，建立健全各項財務(wù)規(guī)章制度，使財務(wù)管理有法可依、有章可循，確保學(xué)院財力使用上的規(guī)范高效。注重財務(wù)管理制度的實效性，不斷總結(jié)制度執(zhí)行中存在的問題和面臨的困難，并及時加以修訂和完善。

校院兩級財務(wù)管理體制下學(xué)校和學(xué)院執(zhí)行統(tǒng)一的財務(wù)管理制度，在統(tǒng)一制度大框架下，各學(xué)院可根據(jù)本單位實際，制定具體實施細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范院級經(jīng)費管理。

（五）建立健全多層次的經(jīng)濟責(zé)任制

強化各級財務(wù)管理人員的責(zé)任，財政部、教育部《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟責(zé)任制加強財務(wù)管理的幾點意見》明確校長是高等學(xué)校財務(wù)工作的第一責(zé)任人，實行校院兩級財務(wù)管理體制后，校長可通過內(nèi)部規(guī)章制度或責(zé)任委托書委托相關(guān)人員（財務(wù)處長、學(xué)院負(fù)責(zé)人）行使一定的財權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟事項決策權(quán)限和經(jīng)費審批權(quán)限，建立起校長，分管財務(wù)校長，財務(wù)處長，學(xué)院負(fù)責(zé)人，基層財務(wù)負(fù)責(zé)人以及經(jīng)辦人等若干層次的經(jīng)濟責(zé)任制，一級管一級，一級帶一級，確保經(jīng)濟責(zé)任落實到人，一旦違規(guī)事件發(fā)生，要追究責(zé)任，獎懲分明。

（六）建立健全內(nèi)部監(jiān)督體系

實行校院兩級財務(wù)管理體制，學(xué)院擁有更多的人、財、物自主管理權(quán)，作為學(xué)校，在鼓勵、扶持學(xué)院自我管理、自我發(fā)展的同時，必須建立相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制，從財務(wù)監(jiān)督，審計監(jiān)督，職能部門監(jiān)督和民主監(jiān)督等方面建立完善的內(nèi)部監(jiān)督體系。

1.財務(wù)監(jiān)督。財務(wù)處要對學(xué)院經(jīng)費支出的合法性、合規(guī)性和有效性進(jìn)行監(jiān)管；強化財務(wù)分析、評價職能，對學(xué)院經(jīng)費收支和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行控制、分析、預(yù)警，發(fā)現(xiàn)問題及時溝通解決。

2.審計監(jiān)督。高校內(nèi)部審計部門要加強院級財務(wù)審計，制定年度審計內(nèi)容、范圍及頻率，把對學(xué)院的財務(wù)審計作為一項經(jīng)?；?、制度化的工作，針對發(fā)現(xiàn)的問題及財務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)提出審計意見和建議，跟蹤整改，杜絕同類問題再次發(fā)生。

3.職能部門監(jiān)督。學(xué)校教務(wù)處、學(xué)生處等相關(guān)職能部門下放事權(quán)的同時，要對學(xué)院履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督考核，確保學(xué)院行政、教學(xué)、學(xué)生管理等各項工作順利開展。

4.民主監(jiān)督。加強民主監(jiān)督，利用網(wǎng)絡(luò)平臺和院級職工代表大會，將學(xué)院年度財務(wù)收支情況、收支結(jié)構(gòu)、重要經(jīng)濟事項等進(jìn)行公開，接受教職工的監(jiān)督。

（七）建立績效考核激勵機制

建立有效的院級財務(wù)績效考核激勵機制是確保學(xué)院管理水平和管理成效的重要手段，學(xué)校要從考核指標(biāo)體系、考核方法以及考評結(jié)果等方面加以規(guī)范和完善。

1.建立考核指標(biāo)體系。根據(jù)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)和核心價值導(dǎo)向，確定學(xué)院財務(wù)考核指標(biāo)體系，可以從以下幾個方面進(jìn)行考核評價：（1）財務(wù)綜合實力指標(biāo)：主要包括總收入、自籌收入、專項收入以及各項收入的增長率；（2）財務(wù)運行績效指標(biāo)，主要包括預(yù)算完成率、預(yù)算調(diào)整率、自籌收入占總收入比率、學(xué)費收繳率、設(shè)備更新率、教學(xué)支出占商品服務(wù)支出的比率、生均事業(yè)支出等；（3）社會貢獻(xiàn)指標(biāo)，主要包括教學(xué)及科研成果獲獎數(shù)、論文及學(xué)術(shù)專著數(shù)、學(xué)科點增長數(shù)、學(xué)生一次就業(yè)率、學(xué)生考研率等。

2.確定考核方法。改變多數(shù)學(xué)校對學(xué)院年度工作考核和財務(wù)考核“兩張皮”現(xiàn)象，將學(xué)院財務(wù)考核與學(xué)院工作有機結(jié)合起來的同時進(jìn)行考核，學(xué)校教務(wù)、財務(wù)、審計等相關(guān)職能部門組成的考核小組，分別對學(xué)院年度工作及財務(wù)管理進(jìn)行考核，小組成員各司其職，各有側(cè)重，相互配合，有機融合，綜合評價，最終確定考核結(jié)果。

3.考核結(jié)果運用。堅持考核結(jié)果和獎懲措施相結(jié)合，提高考核的實際效果。對績效突出的學(xué)院，除了將考核結(jié)果作為學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)提拔升遷的重要依據(jù)外，還可以運用經(jīng)濟手段提高學(xué)院對考核的重視程度，對考核優(yōu)秀的學(xué)院進(jìn)行經(jīng)費獎勵。

（八）加強財務(wù)隊伍建設(shè)

實行院為主體的校院兩級財務(wù)管理體制，財權(quán)下放，學(xué)院財務(wù)職能得到強化，需要一批掌握財務(wù)知識的管理人員，這就要求學(xué)校根據(jù)實際情況進(jìn)行不同層次、不同內(nèi)容的財務(wù)培訓(xùn)，有目的、有計劃地進(jìn)行專題講座，選派財務(wù)管理人員外出學(xué)習(xí)交流，借鑒其他院校成功的管理經(jīng)驗和先進(jìn)的管理方法，不斷提高財務(wù)管理人員依法理財、科學(xué)理財?shù)哪芰Α?/p>

（九）加強財務(wù)信息化建設(shè)

實行院為主體校院兩級財務(wù)管理體制，學(xué)院對財務(wù)信息的需求無論是質(zhì)量上還是時間上都更加迫切，學(xué)校要加強財務(wù)信息化建設(shè)，把先進(jìn)的管理方法和管理流程嵌入財務(wù)管理系統(tǒng)。設(shè)置財務(wù)信息多維條件查詢分析功能，為學(xué)院正確決策提供動態(tài)財務(wù)信息，通過網(wǎng)絡(luò)平臺，大力宣傳國家財經(jīng)法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度，明確財務(wù)工作流程和工作要求，發(fā)布財經(jīng)動態(tài)和最新通知，進(jìn)行問題答疑和建議收集等，從而實現(xiàn)校院兩級信息共享、交流互動。

四、結(jié)語

院為主體的校院兩級財務(wù)管理體制是現(xiàn)代大學(xué)治理的要求，在踐行過程中難免會遇到各種問題，高校要不斷總結(jié)經(jīng)驗，根據(jù)財務(wù)管理內(nèi)、外部環(huán)境的變化，從預(yù)算編制、預(yù)算控制、建章立制、監(jiān)督考核、獎懲措施等各個環(huán)節(jié)加以規(guī)范，確保院為主體的校院兩級財務(wù)管理體制順利運行，充分調(diào)動學(xué)院辦學(xué)積極性、主動性和創(chuàng)造性，不斷提高學(xué)校的綜合競爭力?！?/p>

【參考文獻(xiàn)】

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