成武縣節(jié)約集約用地分析探討

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)，成武縣土地供應(yīng)“瓶頸”制約矛盾日益突出。成武縣不斷更新用地觀念，拓展土地利用空間，努力探索土地節(jié)約集約利用新途徑，不斷加強(qiáng)和規(guī)范用地管理，充分發(fā)揮節(jié)約集約用地示范引導(dǎo)作用，使產(chǎn)業(yè)集中度和土地集約利用度有較大提升。

關(guān)鍵詞：節(jié)約集約用地；分析；探討；成武縣

中圖分類號(hào)：S-03 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1674-0432（2014）-13-04-2成武縣地處魯西南, 屬黃泛平原區(qū)，隸屬著名的“牡丹之鄉(xiāng)”菏澤市。轄10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、兩個(gè)辦事處和1個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)，473個(gè)村民委員會(huì)，總?cè)丝?7萬人。土地總面積98853.91公頃。近年來，成武縣不斷更新用地觀念，拓展土地利用空間，努力探索土地節(jié)約集約利用新途徑，不斷加強(qiáng)和規(guī)范用地管理，充分發(fā)揮節(jié)約集約用地示范引導(dǎo)作用，使產(chǎn)業(yè)集中度和土地集約利用度有了較大提升。

1土地利用存在的問題

1.1 土地利用結(jié)構(gòu)不合理，集約利用程度較低

由于管理粗放，項(xiàng)目用地位置、用地條件沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)企業(yè)鉆了政策空子，寬打?qū)捰?，囤積土地，導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，個(gè)別企業(yè)習(xí)慣性建花園式企業(yè)，建單層廠房，土地價(jià)值得不到體現(xiàn)，土地利用程度較低，不利于節(jié)約土地資源，不利于優(yōu)化土地市場(chǎng)配置。由于走外延擴(kuò)張之路，在老城區(qū)、部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村莊形成了“城中村”、“空心村”現(xiàn)象。長(zhǎng)期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長(zhǎng)方式，致使土地利用寬打?qū)捰?、無謂浪費(fèi)、違約開發(fā)。部分企業(yè)受市場(chǎng)取向、資金短缺、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向變化等因素影響，閑置、空閑和低效用地現(xiàn)象嚴(yán)重。投資強(qiáng)度僅為120萬元／畝，容積率僅為0.6，離高投入、高產(chǎn)出、高效益的要求仍有相當(dāng)大的差距。

1.2存在建設(shè)用地閑置現(xiàn)象

一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）只注重前期招商，而忽視了后期督促監(jiān)管，致使企業(yè)存在征而不用、征多用少等土地閑置現(xiàn)象。雖然經(jīng)過挖潛利用，盤活了部分閑置土地，但現(xiàn)有存量建設(shè)用地仍有調(diào)整利用的潛力。

1.3 土地供地率低下

“重報(bào)征輕利用”的用地管理模式，導(dǎo)致建設(shè)用地批而未供數(shù)量還有相當(dāng)?shù)谋壤慕瓿晌淇h土地報(bào)征、供應(yīng)情況來看，2010年度報(bào)征土地22宗1378.1畝，辦理供地手續(xù)16宗1014.48畝，供地率73.61%；2011年度報(bào)征土地51宗1627.33畝，辦理供地手續(xù)36宗1267.4畝，供地率77.88%；2012年度報(bào)征土地31宗1193.54畝，供出去4宗276.1畝，供地率23.13%，部分報(bào)征的土地供不出去，造成供地率較低，甚至影響我縣新增建設(shè)用地報(bào)件審批，對(duì)土地批后監(jiān)管帶來一定困難。

1.4 集體土地利用粗放

由于村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃，土地管理措施不到位，導(dǎo)致居民點(diǎn)用地“建新不拆舊、村莊外延、一戶多宅、內(nèi)空外撐”以及布局混亂、松散、超占等低效、粗放利用現(xiàn)象普遍，農(nóng)民建設(shè)用地失控，耕地浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)第二次土地調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全縣土地總面積98853.91公頃，其中耕地面積70790.32公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積10121.59公頃，占全縣面積的10.24％，農(nóng)村居民點(diǎn)用地占較大比重。目前，全縣農(nóng)村居民點(diǎn)粗放型用地依然沒有改變。農(nóng)村居民點(diǎn)大多以外延擴(kuò)張為主，而忽視了對(duì)它原有內(nèi)涵的挖掘，使農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模在不斷擴(kuò)大，而老的居民點(diǎn)用地不斷荒廢，往往是外圍新房林立，中心舊房破爛不堪，成為“空心村”。大多數(shù)村莊缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，超標(biāo)占地現(xiàn)象十分嚴(yán)重。有的地方“一戶多宅”，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，亂圈亂占，違法用地時(shí)有發(fā)生。

2節(jié)約集約用地的主要做法

2.1 扎實(shí)推進(jìn)土地存量盤活和內(nèi)涵挖潛

在具體工作中，始終把工作的著力點(diǎn)放在土地的盤活和挖潛上，理順流量，盤活存量，嚴(yán)控外延擴(kuò)張，最大限度地提高土地使用效益。針對(duì)當(dāng)前土地年度利用指標(biāo)少，新上項(xiàng)目多，項(xiàng)目落地難的現(xiàn)狀，及時(shí)轉(zhuǎn)變用地觀念走內(nèi)涵挖潛、相互嫁接的發(fā)展路子。

2.1.1 整理廢棄窯廠“筑巢引鳳” 對(duì)依法關(guān)閉的原窯廠用地和廢棄窯廠用地，由政府或企業(yè)前期投資進(jìn)行整理，搭好用地平臺(tái)，招引項(xiàng)目落地。對(duì)原占地350畝的黨集窯廠、占地410畝的康集窯廠和占地160畝的鄭河窯廠進(jìn)行前期整理，達(dá)到“三通一平”后，落地建設(shè)了投資1.95億元的天元化工、投資3.2億元的利通石油和投資1.9億元的鑫盛源項(xiàng)目。

2.1.2收回?zé)o效用地“騰籠換鳥” 對(duì)超時(shí)限未動(dòng)工或供地后長(zhǎng)期閑置的項(xiàng)目用地，依法解除出讓合同，重新收回，嫁接新項(xiàng)目，讓“死地”變“活地”。

原占地90畝的益源設(shè)備材料廠、占地58畝的三塑集團(tuán)、占地127畝的山東潤(rùn)發(fā)木業(yè)因不能按合同約定動(dòng)工、用地長(zhǎng)期閑置，依法收回后，分別重新嫁接了投資3000萬元的盛隆倉(cāng)儲(chǔ)物流、投資2500萬元的衛(wèi)生材料廠和投資1.5億元的森泰紡織等企業(yè)。自齊公園北擬供給濟(jì)南幫扶的4個(gè)項(xiàng)目用地78畝，2006年辦理了農(nóng)轉(zhuǎn)用及征收后，一直未辦理供地手續(xù)，2013年2月，經(jīng)縣政府研究，以商住用地重新公開出讓。

2.1.3監(jiān)管低效用地 “小為變大為”加強(qiáng)對(duì)已批、已供土地的監(jiān)管力度，重新審核其投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、廠前占地比例、綠化率等，立足實(shí)際情況，在現(xiàn)有建設(shè)用地上進(jìn)行二次利用，最大限度地提高土地使用效益。占地40畝的銀星棉業(yè)和占地163畝的錦源安博斯一期，因受市場(chǎng)影響較大，效益不好，依法收回后，銀星棉業(yè)正在按新的規(guī)劃用途重新公開出讓，錦源安博斯一期已重新安置古泰紡織。

2.1.4收回城區(qū)原劃撥工業(yè)用地“退二進(jìn)三”原縣鴻方緣醬菜、金貓鉛筆、嘉利達(dá)淀粉、文亭酒業(yè)等一些老廠搬遷后，對(duì)原使用土地依法收回后，按新的土地用途和城市規(guī)劃進(jìn)行處置，公開出讓，進(jìn)行商住和服務(wù)業(yè)開發(fā)，轉(zhuǎn)入第三產(chǎn)業(yè)。近年來，全縣共盤活挖潛存量土地4827畝，落地安置招商引資項(xiàng)目19個(gè)，其中過億元項(xiàng)目4個(gè)，其他項(xiàng)目15個(gè)。

2.1.5盤活存量集體用地 對(duì)于原占地面積大、土地閑置率高的村莊，按照村莊規(guī)劃，通過改造空心村撤并自然村、建設(shè)中心村等形式，合理安排城市、中心鎮(zhèn)、社區(qū)中心村建設(shè)規(guī)模，調(diào)整產(chǎn)業(yè)聚集、村莊分布、農(nóng)田保護(hù)等空間布局，鼓勵(lì)農(nóng)民整合現(xiàn)有建設(shè)用地，優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地和閑置宅基地，逐步改變“一戶一宅”粗放用地，最大限度減少閑置浪費(fèi)。

2.2強(qiáng)力推進(jìn)土地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾工作

為加快推進(jìn)已批復(fù)增減掛鉤和窯廠復(fù)墾項(xiàng)目，縣政府成立了以分管縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，多次召開現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度會(huì)議，研究下發(fā)工作管理辦法及意見，實(shí)行縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包項(xiàng)目責(zé)任制。一是2009年以來，全縣共申報(bào)實(shí)施三批增減掛鉤項(xiàng)目、一批建設(shè)用地置換項(xiàng)目，總面積2308畝；二是黨集等3鎮(zhèn)土地綜合整治項(xiàng)目，該項(xiàng)目屬全省66個(gè)土地綜合整治項(xiàng)目之一，共涉及黨集、南魯、汶上3個(gè)鎮(zhèn)，總規(guī)模50765畝，國(guó)家預(yù)算投資1.359億元。農(nóng)村建設(shè)用地整治部分（增減掛鉤），根據(jù)省政府要求，3~5年必須完成，為加快推進(jìn)建設(shè)用地整治，成立了3個(gè)由3名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任指揮長(zhǎng)的工程指揮部，3個(gè)鎮(zhèn)均分別明確2~3名副科級(jí)干部現(xiàn)場(chǎng)指揮，縣國(guó)土部門抽調(diào)人員全力以赴，做好指導(dǎo)配合；三是經(jīng)省國(guó)土資源廳批復(fù)2012年度窯廠工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目，共涉及6個(gè)鎮(zhèn)8個(gè)窯廠，縣國(guó)土部門積極指導(dǎo)和配合項(xiàng)目所在鎮(zhèn)政府，研究推進(jìn)意見，深入現(xiàn)場(chǎng)督促指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的困難和問題。

2.3積極探索推進(jìn)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

為進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土資源管理，提高全縣土地節(jié)約、集約利用水平，縣委、縣政府高度重視節(jié)約集約用地工作，先后下發(fā)了《關(guān)于對(duì)縣城區(qū)內(nèi)商業(yè)住宅用地容積率等土地使用條件嚴(yán)格管理的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地的通知》和《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)土地管理嚴(yán)格責(zé)任追究的意見》，并成立了以分管縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的項(xiàng)目用地批后監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，完善項(xiàng)目用地準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目投資和集約用地標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行分期供地制度，分期建設(shè)的大中型工業(yè)項(xiàng)目根據(jù)其實(shí)際到位資金和建設(shè)速度分期供地，在建設(shè)中不得圈院墻；推行項(xiàng)目用地預(yù)申請(qǐng)會(huì)審制度，建立健全了建設(shè)用地儲(chǔ)備制度、建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度等，為節(jié)約集約用地水平的不斷提高提供制度保障。

3 節(jié)約集約用地采取的措施

為保障成武縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展，節(jié)約集約用地是一個(gè)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的主題，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)，積極推進(jìn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，提高土地利用的效率和效益，科學(xué)高效利用好每一寸土地。

3.1 全面樹立依法科學(xué)用地觀念

進(jìn)一步加大土地的國(guó)情國(guó)策宣傳力度，使土地管理法律法規(guī)深入人心，讓全縣干部群眾充分認(rèn)識(shí)珍惜土地、保護(hù)土地、合理利用每一寸土地的重要意義。樹立依法用地的觀念，破除隨意粗放的用地觀念，杜絕破壞和浪費(fèi)土地資源的行為，在全社會(huì)形成依法用地、科學(xué)合理用地的濃厚氛圍。

3.2加大閑置、低效用地處置力度

認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)土部頒布，2012年7月1日起實(shí)施的《閑置土地處置辦法》，加大閑置、低效用地處置力度，對(duì)因土地使用者自身原因造成土地閑置滿2年的，依法無償收回；土地閑置滿1年不滿2年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。對(duì)不符合法定收回條件的閑置土地，應(yīng)通過協(xié)商和合理補(bǔ)償，采取改變用途、等價(jià)置換、納入政府儲(chǔ)備或安排臨時(shí)使用等途徑及時(shí)處置，充分利用。積極盤活低效用地，停產(chǎn)、半停產(chǎn)等低效企業(yè)用地，鼓勵(lì)企業(yè)以嫁接、聯(lián)營(yíng)等方式安排其它項(xiàng)目，提高土地利用效率。

3.3依法促進(jìn)批而未供土地清理工作

強(qiáng)化批而未供土地專項(xiàng)清理工作，對(duì)全縣批而未供土地逐年度、逐批次、逐地塊進(jìn)行清理核實(shí)，分類處理，對(duì)因政府原因造成供地遲滯的，要抓緊確定規(guī)劃條件，盡快完善房屋征收、場(chǎng)地平整及市政配套等前期工作，加快進(jìn)度；對(duì)屬于項(xiàng)目單位自身原因造成供地遲滯或項(xiàng)目不落實(shí)的，要加大督導(dǎo)力度，對(duì)拒不整改的，要依法處置。

3.4建立完善節(jié)約集約用地機(jī)制

強(qiáng)化建設(shè)用地審批，把好產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃計(jì)劃、安置補(bǔ)償、節(jié)約集約、占補(bǔ)平衡“五個(gè)關(guān)口”，堅(jiān)決做到“三個(gè)禁止”，即禁止向違背國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目供地。嚴(yán)格實(shí)行工業(yè)用地預(yù)申請(qǐng)制度，進(jìn)一步提高工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻。新建工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度要達(dá)到150萬元/畝，容積率1.0以上。探索實(shí)行合同履約保證金制度，對(duì)已成交的國(guó)有建設(shè)用地，受讓方與國(guó)土資源管理部門簽訂履約保證金協(xié)議。實(shí)行工業(yè)用地節(jié)約集約利用鼓勵(lì)政策，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率不再增收土地價(jià)款。強(qiáng)化土地批后監(jiān)管，加強(qiáng)發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、住建、環(huán)保等職能部門間的對(duì)接協(xié)調(diào)，建立健全建設(shè)用地批后核查工作制度，探索實(shí)行合同履約保證金制度，定期、不定期對(duì)已批土地進(jìn)行檢查，及時(shí)糾正未按批準(zhǔn)要求使用土地的行為，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)新增建設(shè)用地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，努力使我縣節(jié)約集約用地水平邁上新臺(tái)階。

4結(jié)語

節(jié)約集約用地是一項(xiàng)全局性、方向性、長(zhǎng)期性的工作，在當(dāng)前國(guó)家以土地作為宏觀調(diào)控主要手段的形勢(shì)下，要把這項(xiàng)工作擺上重要議事日程，按照中央提出的“國(guó)土資源保護(hù)和管理必須嚴(yán)而又嚴(yán)”的總要求，全面落實(shí)基本國(guó)策，轉(zhuǎn)變土地利用方式，做好節(jié)地挖潛、集約用地工作，把保障供地與節(jié)約集約用地有機(jī)統(tǒng)一起來，切實(shí)實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：許永梅，本科學(xué)歷，成武縣國(guó)土資源局，工程師，研究方向：土地管理，土地規(guī)劃和整理；李秀榮，本科學(xué)歷，成武縣國(guó)土資源局，高級(jí)工程師，土地估價(jià)師，研究方向：土地管理、交易估價(jià)、土地儲(chǔ)備。