規(guī)范與實(shí)踐的調(diào)適：論撤回起訴的程序完善

天津市人民檢察院　天津市河北區(qū)人民檢察院　聯(lián)合課題組

撤回起訴是檢察機(jī)關(guān)在提起公訴后、人民法院做出判決前，因出現(xiàn)一定法定事由，決定對(duì)提起公訴的全部或者部分被告人撤回處理的訴訟活動(dòng)[1]。撤回起訴涉及國(guó)家刑罰權(quán)的放棄或調(diào)整，關(guān)系檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的職權(quán)配置與相互關(guān)系，影響被告人、被害人合法權(quán)益，與實(shí)現(xiàn)司法公正和效率直接相關(guān)[2]。因此，有必要對(duì)其進(jìn)行研究，檢視司法現(xiàn)狀，以改良完善撤回起訴的程序設(shè)計(jì)，最大程度促進(jìn)其正面價(jià)值的發(fā)揮。

一、實(shí)踐的誤區(qū)：撤回起訴程序適用的現(xiàn)狀分析

撤回起訴屬于刑事訴訟中的程序倒流，是在刑事訴訟正常的順向進(jìn)程中，由于已進(jìn)行的訴訟活動(dòng)以及由此形成的訴訟決定未達(dá)到法律規(guī)定的相應(yīng)要求，為了彌補(bǔ)和糾正這種瑕疵和錯(cuò)誤，保證案件實(shí)體結(jié)果和程序的公正，而使訴訟程序從后一訴訟階段逆向回到前一訴訟階段重新做出訴訟決定的現(xiàn)象。[3]同時(shí)，撤回起訴程序也是一種刑事訴訟過(guò)濾機(jī)制，基于訴訟經(jīng)濟(jì)的考慮，將不需經(jīng)法院審判的案件終結(jié)在審判環(huán)節(jié)之前，以減輕司法機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的訟累，節(jié)約司法資源。因此，撤回起訴兼有糾錯(cuò)補(bǔ)漏、救濟(jì)正義和促進(jìn)訴訟效率兩種程序價(jià)值。以此為標(biāo)準(zhǔn)考量，撤回起訴程序的適用現(xiàn)狀不盡理想，很多時(shí)候不僅未能迅速高效地救濟(jì)正義反而損害了司法公正和當(dāng)事人權(quán)益，造成了司法資源的浪費(fèi)。主要表現(xiàn)在：

一是標(biāo)準(zhǔn)不清，程序過(guò)度適用。當(dāng)前，我國(guó)撤回起訴制度存在著立法漏洞，作為基本法律的《刑事訴訟法》對(duì)此沒(méi)有規(guī)定。依據(jù)兩高司法解釋，撤回起訴分為檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)撤回起訴和審判機(jī)關(guān)按撤訴處理兩種。依據(jù)1997年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》），檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)撤回起訴包括三種情形：發(fā)現(xiàn)不存在犯罪事實(shí)；犯罪事實(shí)并非被告人所為；不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的。2007年最高人民檢察院《關(guān)于公訴案件撤回起訴若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）第3條的規(guī)定實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了可以撤回起訴的情形。但司法實(shí)踐中撤回起訴的情形遠(yuǎn)超過(guò)司法解釋規(guī)定的范圍，例如對(duì)于需要改變管轄的案件，先由本檢察機(jī)關(guān)撤回起訴，然后再移送其他檢察機(jī)關(guān)向有管轄權(quán)的法院重新起訴；指控被告人犯罪的證據(jù)不足、難以據(jù)此定罪，為了補(bǔ)充偵查而先撤回起訴；采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住措施的被告人在法院作出裁判前逃跑，導(dǎo)致案件無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行審判的，由檢察機(jī)關(guān)撤回起訴，待抓獲被告人后再行提起公訴。這些操作混淆了撤回起訴與變更公訴、不起訴以及建議延期審理的界限，甚至把本來(lái)應(yīng)該屬于法院作出中止或者終止審理裁定的案件也予以撤回起訴。撤回起訴本質(zhì)屬性是“法定的補(bǔ)救型程序”，它僅具有輔助作用。過(guò)度強(qiáng)調(diào)運(yùn)用補(bǔ)救型程序甚至用補(bǔ)救型程序替代正式程序，不僅影響訴訟效率、浪費(fèi)司法資源，也會(huì)極大地破壞法律程序的安定性和權(quán)威性，導(dǎo)致程序自治功能嚴(yán)重不足。

二是效率低下，補(bǔ)救價(jià)值實(shí)現(xiàn)不足。司法實(shí)踐中，撤回起訴的案件之前大多都已進(jìn)行過(guò)退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的程序[4]，審查起訴時(shí)間與撤訴時(shí)間反差明顯，而在一審開(kāi)庭以后啟動(dòng)撤回程序的案件數(shù)約占總數(shù)的六至八成，甚至有個(gè)別案件在啟動(dòng)再審程序后才撤訴[5]。而撤回起訴后存在著重新起訴、不起訴、撤案、退回補(bǔ)充偵查、退回公安機(jī)關(guān)處理、移轉(zhuǎn)其他檢察機(jī)關(guān)等各種處理方式。大半數(shù)案件因證據(jù)問(wèn)題而被撤案[6]，再行起訴效果也不佳，存在著反復(fù)撤訴起訴現(xiàn)象，還甚至存在案件無(wú)后續(xù)處理而不了了之的情況。這樣不僅浪費(fèi)有限的訴訟資源，消耗司法公信力，補(bǔ)救功能也將會(huì)隨著訴訟周期的延長(zhǎng)而愈加式微。因?yàn)闀r(shí)間越長(zhǎng)，證據(jù)收集便越難，證據(jù)滅失和其他影響案件進(jìn)程的因素便越多，撤回起訴的效果將會(huì)越來(lái)越差，畢竟糾錯(cuò)也要建立在證據(jù)之上。這無(wú)異于是一種惡性循環(huán)，許多案件久拖不決都源于此。

三是公權(quán)力主導(dǎo)，當(dāng)事人權(quán)利保障匱乏。根據(jù)司法解釋設(shè)計(jì)的撤回起訴程序，基本上是由檢察機(jī)關(guān)和法院主導(dǎo)，當(dāng)事人缺少參與渠道和救濟(jì)途徑，導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利保障嚴(yán)重不足。而相關(guān)規(guī)定中沒(méi)有明確檢察機(jī)關(guān)撤回起訴后對(duì)被羈押的被告人應(yīng)當(dāng)如何處理的問(wèn)題，被告人缺乏相關(guān)的救濟(jì)權(quán)和申訴權(quán)[7]。對(duì)被害人來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的處理方式，也意味著終局裁判結(jié)果長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)，合法權(quán)益遲遲得不到實(shí)現(xiàn)[8]，但撤回起訴程序也沒(méi)有設(shè)計(jì)被害人對(duì)撤回起訴本身的異議權(quán)和救濟(jì)程序。

四是制衡不足，部門利益無(wú)法規(guī)制。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)要求撤回起訴的，法院應(yīng)當(dāng)審查撤回起訴的理由，并作出是否準(zhǔn)許的裁定。但這種司法審查在實(shí)踐中并未發(fā)揮應(yīng)有作用，法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴幾乎是“有求必應(yīng)”，鮮有不批準(zhǔn)情況。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的案件大多是法院準(zhǔn)備作出無(wú)罪判決的案件，在案件判決前，檢法兩家可能會(huì)打破“程序隔離”而互通有無(wú)，就案件實(shí)體問(wèn)題交換意見(jiàn)，如法院發(fā)現(xiàn)案件可能要判無(wú)罪時(shí)，會(huì)事先通知檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)通常會(huì)選擇主動(dòng)撤回起訴，以避免錯(cuò)案追究。這種撤回起訴是檢法兩家“互相配合”或者“討價(jià)還價(jià)”的產(chǎn)物，成為司法機(jī)關(guān)利用程序“減壓”和“試錯(cuò)”的手段，客觀上降低整體的公訴質(zhì)量。

二、規(guī)范與實(shí)踐的調(diào)適：撤回起訴程序的改良和完善

我國(guó)撤回起訴制度存在著立法漏洞，作為基本法律的《刑事訴訟法》對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，司法解釋程序設(shè)計(jì)有失周密。司法實(shí)踐中也未能忠實(shí)地執(zhí)行相關(guān)規(guī)范，扭曲和違背了制度設(shè)計(jì)的初衷。鑒于此，撤回起訴制度的改良和完善必須調(diào)適規(guī)范與實(shí)踐的沖突，注重立法完善和司法進(jìn)步的有效銜接。

（一）《刑事訴訟法》對(duì)撤回起訴制度應(yīng)有明確規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)有撤回起訴制度實(shí)質(zhì)是由兩高司法解釋“創(chuàng)設(shè)”，存在著規(guī)范僭越現(xiàn)象，2012年《刑事訴訟法》仍然未解決這一問(wèn)題。撤回起訴程序應(yīng)當(dāng)由《刑事訴訟法》這一基本法律予以規(guī)定，明確法律地位，可消除立法規(guī)范的層級(jí)沖突，提高相關(guān)規(guī)范的引導(dǎo)作用，有利于厘清檢法兩家各自解釋造成的實(shí)務(wù)中的混亂?！缎淌略V訟法》可立足于司法實(shí)踐，對(duì)《規(guī)則》和《解釋》中的合理部分予以吸收，對(duì)撤回起訴進(jìn)行原則性規(guī)定，以保證法律周密科學(xué)而可操作；同時(shí)考慮到司法實(shí)務(wù)中的個(gè)案復(fù)雜性，可以由最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合出臺(tái)司法解釋規(guī)定具體程序和實(shí)施細(xì)則。

（二）強(qiáng)化對(duì)撤回起訴程序適用的規(guī)制

1.嚴(yán)格撤回起訴的適用情形。1997《規(guī)則》規(guī)定撤回起訴有三種情形，2007《意見(jiàn)》又?jǐn)U充到八種情形，2012《規(guī)則》第459條規(guī)定與《意見(jiàn)》基本相同，只是鑒于《刑事訴訟法》已增設(shè)強(qiáng)制醫(yī)療特別程序而排除了“被告人是精神病人，在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為的時(shí)候造成危害結(jié)果，經(jīng)法定程序鑒定確認(rèn)，不負(fù)刑事責(zé)任的”的情形。撤回起訴的適用情形可以概括為案件本不應(yīng)當(dāng)起訴和無(wú)必要起訴，該規(guī)定體現(xiàn)了審慎適用的原則，在規(guī)則細(xì)化保證可操作性之后可以將其上升為法律規(guī)定，作為撤回起訴的法定理由。

2.明確撤回起訴的時(shí)間。2012《規(guī)則》延續(xù)了之前規(guī)定，要求在“法院宣告判決前可撤回起訴”。筆者認(rèn)為此時(shí)限過(guò)于延后，不僅浪費(fèi)法院審判資源，而且有損法院審判權(quán)威。結(jié)合2012年《刑事訴訟法》案卷移送模式的修改，法院在檢察機(jī)關(guān)移送起訴后便已進(jìn)行實(shí)體審查，可以保證法院司法審查具備的條件，另法院開(kāi)庭后已投入了大量審判資源，如果在宣判前仍可以撤回起訴，會(huì)造成訴訟周期過(guò)長(zhǎng)。因此檢察機(jī)關(guān)撤回起訴應(yīng)當(dāng)限定在法院開(kāi)庭審理之前。審判程序開(kāi)始前，法院尚未進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理階段，投入資源較少，此時(shí)撤回起訴可以最大程度減少檢法兩家程序交叉、雙重審查的資源耗費(fèi)，也可相對(duì)減輕被告人和辯護(hù)律師的投入，在開(kāi)庭之前及早撤回也一定程度緩解了公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的沖擊，有利于維護(hù)法院權(quán)威。

3.撤回起訴應(yīng)僅限在一審程序中。有學(xué)者認(rèn)為只要刑事訴訟程序尚未徹底完結(jié)，在任一程序中檢察機(jī)關(guān)都可以提出撤回起訴。筆者認(rèn)為如此會(huì)極大影響訴訟程序的穩(wěn)定性，公訴權(quán)過(guò)大會(huì)侵犯審判權(quán)對(duì)案件的系屬裁量。撤回起訴作為特殊程序應(yīng)當(dāng)有所節(jié)制，不能過(guò)度延伸。實(shí)踐中存在二審程序中發(fā)回重審的案件，檢察機(jī)關(guān)以撤回起訴或者撤回起訴后退回補(bǔ)充偵查終結(jié)訴訟的現(xiàn)象，造成許多案件不了了之或者當(dāng)事人求告無(wú)門。因此，立法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，二審程序、再審程序中不能撤回起訴；對(duì)于二審發(fā)回重審、審判監(jiān)督程序發(fā)回重審、死刑復(fù)核程序發(fā)回重審的案件，檢察機(jī)關(guān)不得撤回起訴，法院應(yīng)直接做出判決，不能再次適用程序倒流。

4.明確撤回起訴的效力。對(duì)于撤回起訴的效力，學(xué)界有不同認(rèn)識(shí)。2012《規(guī)則》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在撤回起訴后30日以內(nèi)作出不起訴決定，意即只有當(dāng)不起訴決定作出后訴訟程序才終結(jié)。2007《意見(jiàn)》規(guī)定作出不起訴決定的時(shí)限為7日，2012《規(guī)則》草稿中也是7日之限，但最終定稿卻改為30日。揣測(cè)立意，應(yīng)主要是為復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)案件處理留有余地。筆者認(rèn)為此30日期限過(guò)長(zhǎng)，對(duì)訴訟參與人權(quán)利保障不力，應(yīng)以7日之限為宜。檢察機(jī)關(guān)撤回起訴后應(yīng)及時(shí)作出不起訴決定，杜絕“撤訴不撤案”或?qū)讣嘶貍刹闄C(jī)關(guān)撤案處理的現(xiàn)象。對(duì)被告人應(yīng)當(dāng)立即釋放或變更強(qiáng)制措施，對(duì)被告人的財(cái)物扣押、查封、凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)解除扣押、查封、凍結(jié)。

5.嚴(yán)格撤回起訴的后續(xù)限制。2012《規(guī)則》明確規(guī)定了對(duì)于撤回起訴的案件，沒(méi)有新的事實(shí)或者新的證據(jù)，人民檢察院不得再行起訴。但現(xiàn)行規(guī)定對(duì)撤回起訴沒(méi)有次數(shù)的限制，檢察機(jī)關(guān)可以“新的事實(shí)、新的證據(jù)”為由不止一次重新對(duì)被追訴人進(jìn)行追訴。為禁止雙重危險(xiǎn)，避免被告人權(quán)利長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)，《刑事訴訟法》應(yīng)明確規(guī)定：撤回起訴對(duì)于同一案件、同一被告人只能適用一次；法院在檢察機(jī)關(guān)再行起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)“新的事實(shí)、新的證據(jù)”進(jìn)行嚴(yán)格的審查；檢察機(jī)關(guān)再次起訴的案件，如果存在起訴錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)不得再撤回起訴，而應(yīng)由法院做出最終裁決。

（三）加強(qiáng)對(duì)撤回起訴的內(nèi)外部制約

1.嚴(yán)格撤回起訴的內(nèi)部監(jiān)督制約。撤回起訴應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照內(nèi)部審批程序?qū)徤鬟M(jìn)行。對(duì)于提起公訴的案件擬撤回起訴的，應(yīng)當(dāng)由承辦人制作撤回起訴報(bào)告，寫明撤回起訴的理由以及處理意見(jiàn)，經(jīng)公訴部門負(fù)責(zé)人審核后報(bào)本院檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。撤回起訴報(bào)告應(yīng)該作為重要案件評(píng)查依據(jù)留檔，以備在進(jìn)行案件質(zhì)量分析時(shí)使用。

2.強(qiáng)化法院對(duì)撤回起訴的司法審查。首先要杜絕檢法兩家打破程序限制、提前溝通交換意見(jiàn)的現(xiàn)象，要保證程序獨(dú)立性和有序性。其次檢察機(jī)關(guān)在撤回起訴時(shí)必須書面說(shuō)明所根據(jù)的事實(shí)和理由，且應(yīng)該有充分論證。法院應(yīng)審查撤回起訴理由是否正當(dāng)、合法，在征詢被告人及其辯護(hù)人、被害人及其訴訟代理人意見(jiàn)后綜合全案證據(jù)事實(shí)情況基礎(chǔ)上才能決定是否批準(zhǔn)。如法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的理由不充分，不同意撤回起訴并決定繼續(xù)審理的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)參與刑事訴訟，并建議人民法院依法裁判。

3.健全當(dāng)事人參與程序和救濟(jì)機(jī)制。一是撤回起訴程序適用要公開(kāi)。撤回起訴程序中應(yīng)當(dāng)保障訴訟參與人的知情權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在作出撤回起訴決定后3天內(nèi)，應(yīng)書面通知并告知犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人、被害人及其訴訟代理人作出這一決定的事實(shí)和理由。二是撤回起訴程序中應(yīng)有訴訟當(dāng)事人參與。在我國(guó)的法律語(yǔ)境下，檢察機(jī)關(guān)和法院都是司法機(jī)關(guān)，檢察官和法官均附有客觀公正的義務(wù)，在其行使職權(quán)時(shí)都要依照正當(dāng)?shù)姆沙绦?，尤其?duì)涉及當(dāng)事人利益的事項(xiàng)在作出裁決前都要持中立立場(chǎng)聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，平等的對(duì)待當(dāng)事人的利益。因此在檢察機(jī)關(guān)作出撤回起訴的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取訴訟當(dāng)事人意見(jiàn)，訴訟當(dāng)事人有表達(dá)異議的權(quán)利。三保障訴訟當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利。檢察院提出撤回起訴，法院準(zhǔn)許的，法院應(yīng)向被告人和被害人說(shuō)明理由，被告人認(rèn)為理由不能成立的，有權(quán)向人民法院提出異議；被害人不服的可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核或者向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)議，或者直接向人民法院提起自訴并有權(quán)查閱全部案卷材料[9]。此外立法中應(yīng)該規(guī)定訴訟當(dāng)事人因檢察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤適用撤回起訴程序造成損失的，可以請(qǐng)求制裁相關(guān)人員和請(qǐng)求賠償。

注釋

[1]2007年最高人民檢察院制定的《關(guān)于公訴案件撤回起訴若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)撤回起訴進(jìn)行了定義。

[2]顧永忠、劉瑩：《論撤回公訴的司法誤區(qū)與立法重構(gòu)》，載《法律科學(xué)》2007年第2期。

[3]汪海燕：《論刑事程序倒流》，載《法學(xué)研究》2008年第5期。

[4]例如天津市檢察機(jī)關(guān)2006年至2012年撤回起訴案件共計(jì)203件，其中有107件具有退回補(bǔ)充偵查情形，占比例達(dá)52.7%；退回補(bǔ)充偵查案件中又有69件是二次退查，占比例達(dá)34%。由此可見(jiàn)公安機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查效果并不理想。

[5]朱鳳翔、許冬生：《刑事公訴案件撤回起訴的實(shí)證分析與制度完善》，載《人民檢察》2009年第7期。

[6]單曉云、李旺城：《檢察機(jī)關(guān)撤回起訴適用“危機(jī)”及改革出路》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第9期。

[7]顧永忠：《我國(guó)偵查程序中犯罪嫌疑人權(quán)利保障之檢討與改造》，載《中國(guó)刑事法雜志》2003年第2期。

[8]陳吉莉：《刑事訴訟中的程序倒流研究》，中國(guó)政法大學(xué)碩士論文庫(kù)，載于中國(guó)知網(wǎng)。

[9]萬(wàn)毅、謝佑平：《撤回公訴初論》，載《云南法學(xué)》1999年第3期。