黑診所非法行醫(yī)所涉瀆職犯罪的懲防建議

李京　牛正良　馬曉靜

黑診所非法行醫(yī)嚴(yán)重危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)，依法查辦了一批黑診所背后國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪案件，為促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生秩序的好轉(zhuǎn)和保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮了積極作用。但從目前情況看，黑診所非法行醫(yī)現(xiàn)象在一些地方還不同程度地存在，而且屢屢發(fā)生因非法行醫(yī)致人死亡的問(wèn)題。究其根源，這與個(gè)別國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員失職瀆職有關(guān)。因此，解決黑診所非法行醫(yī)問(wèn)題，必須關(guān)注其背后存在的失職瀆職問(wèn)題。

一、黑診所非法行醫(yī)致人死亡所涉瀆職犯罪情況

黑診所，是指未經(jīng)衛(wèi)生行政部門許可、未取得衛(wèi)生行政部門核發(fā)的“醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證”而擅自執(zhí)業(yè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。近年來(lái)黑診所非法行醫(yī)致人死亡案件頻繁發(fā)生，背后不同程度地存在著衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的瀆職行為。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，2008年至2011年9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案查處醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)瀆職案件303件，涉案人員385人。[1]其中有近50%的瀆職犯罪與黑診所非法行醫(yī)有關(guān)并體現(xiàn)在以下特點(diǎn)：

（一）履行職務(wù)過(guò)程中失職瀆職犯罪多

黑診所非法行醫(yī)現(xiàn)象多與監(jiān)管部門工作人員在履行職務(wù)過(guò)程中的失職瀆職行為有關(guān)。實(shí)踐中，有的衛(wèi)生行政管理工作人員超越權(quán)限，玩忽職守，不按照規(guī)定行使職權(quán)或行使職權(quán)不到位；有的對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法犯罪行為不予制止，反而貪贓枉法，幫助犯罪分子逃避處罰；有的在對(duì)非法行醫(yī)行為進(jìn)行檢查的過(guò)程中，該查處的不依法予以查處，或僅對(duì)非法行醫(yī)人員做出罰款、沒(méi)收藥品和違法所得等行政處罰，沒(méi)有徹底取締黑診所，造成嚴(yán)重后果。

（二）所涉罪名較為集中

在檢察機(jī)關(guān)查辦的303件案件中，黑診所非法行醫(yī)行為所涉及的瀆職犯罪包括玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、傳染病防治失職罪、故意泄露國(guó)家秘密罪、幫助犯罪分子逃避處罰罪、非法搜查罪、非法拘禁罪等犯罪，但以玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪占的比重最大，兩者合計(jì)在85%以上。

（三）危害后果嚴(yán)重

衛(wèi)生監(jiān)督管理工作直接涉及民生民利，瀆職犯罪或者造成人員傷亡，或者嚴(yán)重破壞國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)管法律法規(guī)的有效實(shí)施，危害后果嚴(yán)重，且有些瀆職犯罪的損失是無(wú)法用經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)衡量的。據(jù)報(bào)道，2008年北京衛(wèi)生監(jiān)督部門取締黑診所3300多例，其中3%的黑診所出現(xiàn)過(guò)致殘或致死事故。[2]

（四）基層衛(wèi)生監(jiān)督部門人員占的比例較大

從查辦案件的情況看，黑診所非法行醫(yī)行為涉及基層衛(wèi)生監(jiān)督部門工作人員的較多，且比例較大。在涉案的123名衛(wèi)生監(jiān)管部門人員中，縣區(qū)衛(wèi)生監(jiān)管工作人員占95%左右。

（五）犯罪表現(xiàn)環(huán)節(jié)集中

衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員瀆職犯罪表現(xiàn)在一下五個(gè)方面。[3]

1.在行政許可方面表現(xiàn)為玩忽職守，濫用職權(quán)、超越法定職權(quán)或違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定；對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可。

2.在行政處罰方面表現(xiàn)為將罰款、沒(méi)收的違法所得或者財(cái)物截留、私分或者變相私分；索取或者收受他人財(cái)物、收繳罰款據(jù)為己有；違法實(shí)行檢查措施或者執(zhí)行措施，給公民人身或者財(cái)產(chǎn)造成損害、給法人或者其他組織造成重大損失；對(duì)應(yīng)當(dāng)予以制止和處罰的違法行為不予制止、處罰，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益、公共利益和社會(huì)秩序遭受損害等。

3.在強(qiáng)制執(zhí)行方面表現(xiàn)為利用行政強(qiáng)制權(quán)為單位或者個(gè)人謀取利益；違反行政強(qiáng)制法規(guī)定，給公民、法人或者其他組織造成重大損失；對(duì)公民和法人進(jìn)行違法搜查，或強(qiáng)制扣押財(cái)物，造成重大損失；違法強(qiáng)制限制公民人身自由或非法拘禁等。

4.在移送違法犯罪案件方面表現(xiàn)為對(duì)非法行醫(yī)等違法犯罪行為，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，不移交或不及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，或以行政處罰代替刑罰。

5.在行政復(fù)議方面表現(xiàn)為未在規(guī)定期限內(nèi)按照行政復(fù)議決定的要求重新作出具體行政行為，或者違反規(guī)定重新作出具體行政行為；拒絕或者阻撓行政復(fù)議人員調(diào)查取證、查閱、復(fù)制、調(diào)取有關(guān)文件和資料，造成嚴(yán)重后果；復(fù)議人員失職、徇私舞弊等。

二、黑診所非法行醫(yī)所涉瀆職犯罪的存在原因

（一）認(rèn)識(shí)不到位，職責(zé)意識(shí)不強(qiáng)

打擊黑診所非法行醫(yī)，保障人民群眾身體健康和生命安全，是衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)的責(zé)任。但個(gè)別基層衛(wèi)生監(jiān)督部門和工作人員，職責(zé)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)做好工作的重要性認(rèn)識(shí)不到位，過(guò)于強(qiáng)調(diào)隊(duì)伍年輕、機(jī)構(gòu)不健全、人員少、法規(guī)不完善、查處非法行醫(yī)難等客觀因素。當(dāng)發(fā)生非法行醫(yī)致人死亡事件，司法機(jī)關(guān)需要追究有關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的瀆職責(zé)任時(shí)，少數(shù)衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人不是從自身查找原因，考慮如何進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管措施、提高執(zhí)法效果，而是一味強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生監(jiān)管部門在打擊取締黑診所非法行醫(yī)過(guò)程中只有罰款、沒(méi)收藥品等處罰權(quán)，沒(méi)有拘留等強(qiáng)制措施手段，醫(yī)政執(zhí)法難，執(zhí)法效果不好，因此黑診所非法行醫(yī)打而不死，不能怪監(jiān)管不力；有的還認(rèn)為司法機(jī)關(guān)不應(yīng)追究衛(wèi)生監(jiān)管人員責(zé)任，往往以“為公辦事”、“工作失誤”、“社會(huì)原因”等為借口，極力為相關(guān)執(zhí)法人員不依法履行職責(zé)開(kāi)脫。

（二）履行職責(zé)不到位

部分監(jiān)管人員對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不及時(shí)采取措施予以有效處置，造成危害后果進(jìn)一步擴(kuò)大。如易某某在任縣中心衛(wèi)生院院長(zhǎng)、傳染病管理檢查員及衛(wèi)生行政執(zhí)法人員期間，沒(méi)有認(rèn)真履行對(duì)傳染病防治的檢查、監(jiān)督、管理等工作職責(zé)，在發(fā)現(xiàn)一中學(xué)5名同學(xué)患甲肝后，沒(méi)有按照《傳染病防治法實(shí)施辦法》的規(guī)定向縣防疫站報(bào)告疫情，也未向患者所在的中學(xué)通報(bào)，致使疫情擴(kuò)大，甲肝疫情在該中學(xué)爆發(fā)。

（三）查處違法不到位，導(dǎo)致危害后果的發(fā)生

如劉某某在任市衛(wèi)生局衛(wèi)生稽查大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)期間，違反規(guī)定在未實(shí)際對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療活動(dòng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查的情況下，直接、間接向20余個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道數(shù)百家診所攤派罰款。

（四）措施不到位，造成嚴(yán)重后果

如羅某某在任縣衛(wèi)生監(jiān)督所所長(zhǎng)期間，曾多次帶隊(duì)到轄區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開(kāi)展醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)專項(xiàng)整治及檢查工作，對(duì)個(gè)體診所王某某超執(zhí)業(yè)范圍開(kāi)展診療活動(dòng)，違規(guī)實(shí)施人流、接生等婦科手術(shù)并濫用藥品等行為未進(jìn)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致患者盧某某接受人流手術(shù)時(shí)因失血性休克死亡。

（五）徇私枉法，濫用職權(quán)，甚至包庇縱容違法犯罪

個(gè)別擔(dān)負(fù)衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)的人員，不僅不認(rèn)真履行職責(zé)，反而還超越職權(quán)，幫助黑診所非法行醫(yī)，導(dǎo)致患者死亡。如某市城關(guān)鎮(zhèn)衛(wèi)生院防保所所長(zhǎng)馬某某濫用職權(quán)，為無(wú)證行醫(yī)者王某某違章辦理職業(yè)醫(yī)生證照，使其通過(guò)職業(yè)醫(yī)師注冊(cè)并辦理了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)職業(yè)許可證》。后王某某在非法行醫(yī)過(guò)程中致使患者趙某死亡。

三、加大懲防黑診所非法行醫(yī)所涉瀆職犯罪力度的建議

檢察機(jī)關(guān)歷來(lái)重視打擊非法行醫(yī)及其背后瀆職犯罪的工作。但從目前情況看，懲治黑診所非法行醫(yī)所涉瀆職犯罪工作任重道遠(yuǎn)。針對(duì)當(dāng)前黑診所非法行醫(yī)現(xiàn)象依然突出的問(wèn)題，結(jié)合司法實(shí)踐和相關(guān)法律規(guī)定，提出如下建議。

（一）充分認(rèn)識(shí)黑診所非法行醫(yī)的嚴(yán)重性和危害性

黑診所非法行醫(yī)直接侵害的是人民群眾的身體健康和生命安全，破壞了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門要從堅(jiān)持以人為本，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，加快社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的高度來(lái)看待黑診所非法行醫(yī)及其背后瀆職犯罪案件的嚴(yán)重性和危害性，切實(shí)承擔(dān)起查辦案件的職責(zé)使命，認(rèn)真履行職責(zé)，依法嚴(yán)肅查處黑診所非法行醫(yī)致人死亡背后的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪案件，在改善民生、保障民生、服務(wù)民生方面發(fā)揮好職能作用。

（二）進(jìn)一步加大查辦案件力度

為切實(shí)發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)在打擊和取締黑診所非法行醫(yī)方面的職能作用，檢察機(jī)關(guān)對(duì)黑診所非法行醫(yī)致人死亡的案件要做到逐件排查線索，注意從中發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪案件；要突出重點(diǎn)，依法嚴(yán)肅查辦衛(wèi)生監(jiān)督管理人員貪贓枉法、濫用職權(quán)，為黑診所非法行醫(yī)提供便利，或充當(dāng)“保護(hù)傘”，對(duì)黑診所非法行醫(yī)該打擊取締而不打擊取締，該移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任而不移交，致使患者死亡的瀆職犯罪案件；在工作中不認(rèn)真履行職責(zé)，或監(jiān)管不到位，打擊和取締黑診所非法行醫(yī)工作不力，致使黑診所非法行醫(yī)長(zhǎng)期存在，造成患者死亡的瀆職犯罪案件；以及其他嚴(yán)重失職瀆職，發(fā)生重特大藥品安全和嚴(yán)重侵害人民群眾身體健康、生命安全的瀆職犯罪案件。對(duì)這些案件無(wú)論是大案還是小案，要始終做到發(fā)現(xiàn)一起，堅(jiān)決查處一起，為整頓醫(yī)療衛(wèi)生秩序，維護(hù)廣大人民群眾身體健康和生命安全發(fā)揮好職能作用。

（三）高度重視辦案社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一

在查辦黑診所非法行醫(yī)致人死亡背后瀆職犯罪案件時(shí)，一是把查辦黑診所非法行醫(yī)所涉瀆職犯罪案件作為推動(dòng)社會(huì)治理工作的有效載體。應(yīng)該看到，黑診所在一定程度上為低收入就診者提供了基礎(chǔ)、廉價(jià)的醫(yī)療服務(wù)，低收入人群成為黑診所固定客戶來(lái)源，雙方各取所需。這樣一個(gè)畸形就醫(yī)鏈條反映出公共醫(yī)療體系供給不足和醫(yī)療水平失衡。除了持續(xù)打擊和理順舉報(bào)渠道外，加大公共醫(yī)療體系供給，平衡并提高公共醫(yī)療服務(wù)能力，才是徹底解決黑診所問(wèn)題的治本之策。因此，要把查辦案件工作與推動(dòng)社會(huì)治理工作有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持“以辦案促完善”的做法，在查處衛(wèi)生監(jiān)管人員瀆職犯罪案件的同時(shí)，及時(shí)向政府和衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促有關(guān)部門不斷加大查處黑診所非法行醫(yī)的力度，進(jìn)一步加大醫(yī)療保障機(jī)制體系建設(shè)，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的就醫(yī)條件和服務(wù)，擴(kuò)大辦案的社會(huì)效果。二是政府有關(guān)部門要不斷建立健全城鄉(xiāng)和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系，提高醫(yī)療水平，積極為農(nóng)民工和城鄉(xiāng)低收入人群提供良好的就醫(yī)條件，使非法診所和無(wú)證行醫(yī)者無(wú)生存空間。三是有關(guān)部門要充分利用各類媒介，多渠道廣泛宣傳醫(yī)學(xué)知識(shí)、法律知識(shí)和黑診所非法行醫(yī)的危害性，使人民群眾了解醫(yī)療、疾病預(yù)防控制方面的知識(shí)，了解到黑診所就醫(yī)對(duì)家庭和個(gè)人身體健康、生命安全造成的危害，提高人民群眾的自我保護(hù)意識(shí)，發(fā)動(dòng)群眾積極參與打擊和取締黑診所非法行醫(yī)活動(dòng)，使黑診所非法行醫(yī)者失去生存市場(chǎng)和空間。四是認(rèn)真貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，始終做到嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法，公正執(zhí)法，不枉不縱，嚴(yán)格區(qū)分罪與非罪的界限，把一般工作失誤與瀆職犯罪嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)。但對(duì)于給國(guó)家和人民的利益造成重大損失的，絕不能以工作失誤蒙混過(guò)關(guān)，逃避罪責(zé)。五是堅(jiān)持懲防結(jié)合。通過(guò)查辦個(gè)別人員的瀆職犯罪來(lái)教育一大批人，并促進(jìn)案發(fā)單位不斷健全和完善打擊黑診所非法行醫(yī)的相關(guān)制度，從根本上減少和預(yù)防瀆職犯罪的發(fā)生。多年來(lái)的司法實(shí)踐表明，檢察機(jī)關(guān)在做好查處衛(wèi)生監(jiān)管人員瀆職犯罪的同時(shí)，結(jié)合辦案及時(shí)向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其加大查處非法行醫(yī)的力度，能夠取得較好的法律效果和社會(huì)效果。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成打擊和取締黑診所非法行醫(yī)的合力

一要加強(qiáng)與衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)的聯(lián)系，建立檢察機(jī)關(guān)與衛(wèi)生監(jiān)管部門在打擊和取締黑診所非法行醫(yī)活動(dòng)中的聯(lián)系、配合和協(xié)作機(jī)制，以及黑診所非法行醫(yī)所涉瀆職犯罪案件線索移送機(jī)制，并加強(qiáng)信息通報(bào)，共同發(fā)揮好在打擊取締黑診所非法行醫(yī)活動(dòng)中的職能作用。二要加強(qiáng)與公安、藥監(jiān)、工商等部門的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)行多部門聯(lián)合執(zhí)法，形成打擊和取締黑診所非法行醫(yī)的合力，共同維護(hù)良好的醫(yī)療秩序。三要加大對(duì)黑診所非法行醫(yī)人員的刑事追究力度。要建立健全打擊非法行醫(yī)的相關(guān)司法解釋，嚴(yán)格相關(guān)法律規(guī)章制度，該追究刑事責(zé)任的，就要依法追究刑事責(zé)任。對(duì)衛(wèi)生監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)黑診所非法行醫(yī)，依法移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任而公安機(jī)關(guān)不受理的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案，確保打擊取締黑診所非法行醫(yī)取得實(shí)實(shí)在在的成效。

注釋：

[1]中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)會(huì)2011年12月《衛(wèi)生監(jiān)督瀆職侵權(quán)預(yù)防機(jī)制研究報(bào)告》。

[2]中央電視臺(tái)2009年11月20日“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目關(guān)于“屢打?qū)议_(kāi)的黑診所”報(bào)道。

[3]中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)會(huì)2011年12月《衛(wèi)生監(jiān)督瀆職侵權(quán)預(yù)防機(jī)制研究報(bào)告》附件七《衛(wèi)生行政執(zhí)法涉嫌瀆職侵權(quán)犯罪行為的主要表現(xiàn)》。