完善海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的思考

海南省救災(zāi)物資儲備中心 陳海波

海南省民政廳 李慧瑩

近年來，在海南省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在各有關(guān)部門的大力支持下，各級民政救災(zāi)部門著眼于保障和改善民生，認(rèn)真履行職責(zé)，開拓進(jìn)取，使海南省的減災(zāi)救災(zāi)工作取得了顯著成績：自然災(zāi)害緊急救援機(jī)制基本建立，救災(zāi)工作的規(guī)范化程度得到全面提高，救災(zāi)工作的動員機(jī)制初步形成，有效保障了受災(zāi)群眾的基本生活，為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。在取得成績的同時(shí)，我們也清醒地認(rèn)識到工作中存在的一些薄弱環(huán)節(jié)，如自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制有待進(jìn)一步完善和健全，筆者就這個(gè)問題進(jìn)行了初步的思考和探討。

海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制現(xiàn)狀分析

海南省自然災(zāi)害的基本情況

海南省位于我國最南端，屬于熱帶季風(fēng)氣候，全年氣溫高，雨季集中，是易發(fā)季節(jié)性多種氣象災(zāi)害的省份，臺風(fēng)、洪澇、干旱、雷電、龍卷風(fēng)、冰雹等自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，其中臺風(fēng)和洪澇給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的影響和損失最為嚴(yán)重。2013年海南省全年受災(zāi)人口392.68萬人，因?yàn)?zāi)死亡15人、失蹤2人，緊急轉(zhuǎn)移安置人口40.39萬人次；農(nóng)作物受災(zāi)面積183.71千公頃，絕收面積55.40千公頃；倒塌房屋655間，嚴(yán)重?fù)p壞房屋1786間，一般損壞房屋7426間；因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失37.29億元。

表1 海南省2009-2013年自然災(zāi)害損失情況

海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制現(xiàn)狀

目前，海南省初步形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體制。在海南省的災(zāi)害管理過程中，省委、省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮人民解放軍指戰(zhàn)員、公安干警、武警官兵等系統(tǒng)突擊隊(duì)的作用。在法規(guī)政策方面，海南省頒布實(shí)施了《海南省綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011-2015年）》、《海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《海南省民政廳救災(zāi)應(yīng)急工作規(guī)程》、《海南省救災(zāi)款物使用管理暫行辦法》等，大大強(qiáng)化了自然災(zāi)害管理的法制化水平；在指揮協(xié)調(diào)方面，設(shè)立了海南省減災(zāi)委員會（以下簡稱省減災(zāi)委），省減災(zāi)委是海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)全省的自然災(zāi)害救助工作，協(xié)調(diào)開展特別重大和重大自然災(zāi)害救助活動。省減災(zāi)委辦公室設(shè)在海南省民政廳，負(fù)責(zé)與相關(guān)部門、各市縣的溝通聯(lián)絡(luò)，組織開展災(zāi)情會商評估、災(zāi)害救助等工作，協(xié)調(diào)落實(shí)相關(guān)支持措施。省減災(zāi)委成員單位及市縣政府有關(guān)部門承擔(dān)自然災(zāi)害應(yīng)急救助工作。在預(yù)警、預(yù)報(bào)方面，海南省已經(jīng)初步形成了自然災(zāi)害監(jiān)測體系和救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系，涉災(zāi)各有關(guān)部門各司其職，密切配合，基本形成了自然災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，相關(guān)部門的人員、資金和物資為開展災(zāi)害救助提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制運(yùn)行中存在的問題

應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的實(shí)質(zhì)就是在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，政府部門之間、政府與其他社會組織之間通過整合資源、信息共享、密切配合、相互協(xié)調(diào)做出決策并采取措施將災(zāi)害的損失降到最低點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家的自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制一般具有“組織架構(gòu)合理和指揮協(xié)調(diào)靈活、應(yīng)急系統(tǒng)平臺高效集成、災(zāi)害基本法齊全、社會參與與公眾意識較高”等特點(diǎn)（見表2），有很多經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

海南省領(lǐng)導(dǎo)赴東方市查災(zāi)核災(zāi)

海南省救災(zāi)物資儲備倉庫

海南省的自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制是一種依托綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，注重發(fā)揮政府各級、各部門以及其他社會團(tuán)體、組織作用的工作組織和行動系統(tǒng)。自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的初步建立，為海南省自然災(zāi)害救助工作的有效性提供了重要的保證，但在自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行中，仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步完善。

（1）部門間協(xié)調(diào)配合不順暢。目前，海南省應(yīng)對重大自然災(zāi)害救助是分類別、分部門的單一管理模式，每一個(gè)災(zāi)種或幾個(gè)相關(guān)災(zāi)種分別由一個(gè)或幾個(gè)相關(guān)部門負(fù)責(zé)，根據(jù)災(zāi)害產(chǎn)生、發(fā)展和結(jié)束的各個(gè)環(huán)節(jié)，參照各職能部門的功能實(shí)行分階段管理，并沒有形成和建立統(tǒng)一的、專門的災(zāi)害應(yīng)急救助指揮協(xié)調(diào)部門。雖然省減災(zāi)委承擔(dān)協(xié)調(diào)工作，但沒有行政職權(quán)，在發(fā)生重大自然災(zāi)害時(shí)由誰來指揮和調(diào)度，接受誰的統(tǒng)一指令，現(xiàn)行協(xié)調(diào)體制中沒有明確。在無災(zāi)期間的日常性協(xié)調(diào)會，往往被忽略了，而當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急協(xié)調(diào)就陷于忙亂和被動。各部門經(jīng)常出現(xiàn)災(zāi)害信息不能統(tǒng)一發(fā)布、相互共享，應(yīng)急協(xié)調(diào)工作不能有效銜接，導(dǎo)致的后果是綜合協(xié)調(diào)工作效能低下。所以只能臨時(shí)組建自然災(zāi)害救助指揮機(jī)構(gòu)，這樣導(dǎo)致資源和信息在短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)有效整合，造成災(zāi)害救助工作的延誤。

表2 部分發(fā)達(dá)國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制列表

（2）應(yīng)急預(yù)案聯(lián)動性不高。海南省民政、地震、氣象、水利、國土、海洋漁業(yè)等部門制定了相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系初步形成。但是，應(yīng)急預(yù)案的編制缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，各級不同部門、不同行業(yè)制定的預(yù)案分級和啟動標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，縱向和橫向聯(lián)動性不高。各部門預(yù)案還忽視了社會組織和公眾參與災(zāi)害應(yīng)急救助的有效性。

（3）信息指揮平臺不能適應(yīng)災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動工作需要。目前，各種信息技術(shù)在災(zāi)害預(yù)警、指揮等方面發(fā)揮著積極作用，但各應(yīng)用系統(tǒng)的功能主要是面向業(yè)務(wù)操作層面設(shè)計(jì)的，信息收集不全面，不迅速。而面向管理和決策層面的功能比較少，不能輔助領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策。

（4）現(xiàn)有法律法規(guī)體系不能滿足災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動工作的需要。目前，從中央層面出臺了不少相關(guān)法律和行政法規(guī)，如《中華人民共和國防震減災(zāi)法》等，但這是針對單一災(zāi)種的防災(zāi)法，不是統(tǒng)一處置災(zāi)害的基本法，沒有國家層面的綜合性的自然災(zāi)害救助基本法。海南省災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動也沒有災(zāi)害基本法，現(xiàn)有災(zāi)害法律法規(guī)有些規(guī)范性不夠強(qiáng)，效力不夠高，對災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動的組織、協(xié)調(diào)、程序、責(zé)任等規(guī)定也不具體，難以落實(shí)。

（5）公眾防災(zāi)減災(zāi)意識不高，社會參與度不夠。只有政府相關(guān)部門參與災(zāi)害的救助是不夠的，公眾危機(jī)意識的高低直接關(guān)系到政府災(zāi)害救助聯(lián)動效果。近年來，海南省防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育工作力度不斷加大，但仍然存在社會輿論引導(dǎo)不強(qiáng)、宣傳方式不豐富、公眾防災(zāi)意識地區(qū)差異明顯，災(zāi)害的預(yù)防、自救能力不強(qiáng)等問題，社會力量（包括公眾、社會組織以及志愿者）參與災(zāi)害救助的積極性、主動性不高。

完善海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的思考

加強(qiáng)海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，應(yīng)以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為原則，以預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急救助和處置及恢復(fù)重建、信息共享、社會動員為主要環(huán)節(jié)，進(jìn)一步改進(jìn)制度安排、創(chuàng)造條件，逐步完善體制，理順關(guān)系，加快完善部門聯(lián)動、社會整合的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。圖1是設(shè)想的海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制模型圖。

圖1 海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制模型圖

建立擁有行政職權(quán)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，是災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是自然災(zāi)害應(yīng)急救助成功和高效的關(guān)鍵。建立統(tǒng)一的自然災(zāi)害應(yīng)急救助組織機(jī)構(gòu)、整合資源是建立自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動指揮協(xié)調(diào)機(jī)制的第一步。有效發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立全社會統(tǒng)一的災(zāi)害指揮、災(zāi)害管理、協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變，形成自然災(zāi)害救助應(yīng)急管理的合力。設(shè)想可以在省政府下建立專門獨(dú)立統(tǒng)一的自然災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，如災(zāi)害管理局，定期召集專家對一定時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生的災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警分析，并向省政府定期匯報(bào)研究成果，提出應(yīng)急救助相應(yīng)措施；同時(shí)，該機(jī)構(gòu)還應(yīng)建立重大災(zāi)害事件會商制度。當(dāng)需要進(jìn)行災(zāi)害救助時(shí)，有效分配資源，在災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急救助、災(zāi)后重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。

加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動

在應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級各部門的風(fēng)險(xiǎn)管理職能進(jìn)一步劃分，建立自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理信息共享平臺，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系要加快制定，相關(guān)部門在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的銜接和整合要進(jìn)一步加強(qiáng)。整合包括民政、地震、氣象、水利、國土、海洋漁業(yè)等部門的自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)，統(tǒng)一的災(zāi)害監(jiān)測和信息發(fā)布平臺要加快建立，協(xié)調(diào)協(xié)作、信息共享等方面的積極作用要充分發(fā)揮；災(zāi)情會商聯(lián)席會議等制度要進(jìn)一步完善，在統(tǒng)一的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理指揮平臺上，實(shí)現(xiàn)多部門的應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)。

發(fā)放防災(zāi)減災(zāi)資料

完善自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)

自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制預(yù)案體系應(yīng)該是由不同層級、不同類型預(yù)案組成的、相互聯(lián)系的、全方位的、多層次的預(yù)案群，也就是“縱向到底，橫向到邊”的預(yù)案體系。在災(zāi)害的應(yīng)急救助預(yù)案的制定過程中，要特別對災(zāi)害的指揮組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)做出明確規(guī)定，保證應(yīng)急救助的高效協(xié)同和快速反應(yīng)。要充分考慮預(yù)案的可操作性，保證一旦災(zāi)害發(fā)生，預(yù)案能做出及時(shí)有效的反應(yīng)。災(zāi)害發(fā)生后，根據(jù)災(zāi)情大小，啟動相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制，明確各應(yīng)急相應(yīng)的具體工作措施，使災(zāi)害的應(yīng)急救助按應(yīng)急預(yù)案設(shè)置的方式開展。

建立應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺

信息技術(shù)應(yīng)用于災(zāi)害的應(yīng)急救助是各國提高自然災(zāi)害救助的重要途徑。利用現(xiàn)代化的通信技術(shù)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搭建一個(gè)高層次的全省應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動信息的互聯(lián)互通、資源共享和輔助決策等功能。未來構(gòu)建的海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺應(yīng)包括數(shù)據(jù)中心、應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺等（見圖2），其中指揮平臺能夠提供應(yīng)急所需的信息和決策方案等支持，數(shù)據(jù)中心信息應(yīng)互通和共享，為指揮機(jī)構(gòu)開展應(yīng)急救助活動提供災(zāi)害發(fā)生情況的第一手信息依據(jù)。在24小時(shí)內(nèi)通過數(shù)據(jù)中心及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)告災(zāi)情和應(yīng)急救助情況，并通過應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺的輔助決策，使應(yīng)急救

圖2 海南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺示意圖

助部門做出反應(yīng)，正確決策，不失

時(shí)機(jī)地采取救災(zāi)應(yīng)急救助措施。另外，在發(fā)布災(zāi)情信息時(shí)，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，如實(shí)匯報(bào)和公布，既不能夸大，也不能有所隱瞞，延誤災(zāi)害應(yīng)急救助的最佳時(shí)機(jī)。

聯(lián)合地震災(zāi)害應(yīng)急演練

制定符合省情的自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動基本法

發(fā)達(dá)國家大都建立了比較完善的自然災(zāi)害法律法規(guī)體系。實(shí)踐證明，將自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動納入法制化的軌道，有利于保障自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動工作的正當(dāng)性和高效性，為有效的應(yīng)對各類自然災(zāi)害提供權(quán)威的依據(jù)。在中央層面我國出臺了《自然災(zāi)害救助條例》，為指導(dǎo)救災(zāi)協(xié)調(diào)工作提供了重要的法律依據(jù)。為進(jìn)一步完善有關(guān)自然災(zāi)害救助應(yīng)急聯(lián)動的法律法規(guī)建設(shè)，海南省可以因地制宜，制定符合省情的救災(zāi)基本法，以此來協(xié)調(diào)和規(guī)范單一自然災(zāi)害管理法規(guī)體系之間的關(guān)系，進(jìn)一步提升救災(zāi)工作的法制化水平。

鼓勵社會組織參與災(zāi)害救助和加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)宣傳，提高公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識

繼續(xù)堅(jiān)持“四個(gè)進(jìn)一步”，即公眾的危機(jī)意識要進(jìn)一步強(qiáng)化，共同參與和社會動員的工作方式要進(jìn)一步堅(jiān)持，公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識要進(jìn)一步提高，自救互救的知識要進(jìn)一步普及。積極調(diào)動社會力量（保險(xiǎn)、慈善、志愿者等）參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助，要加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)，面對公眾的自然災(zāi)害救助應(yīng)急宣教、演練和培訓(xùn)要日?；徒?jīng)?；?，不斷提高全社會應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。