電力應急條件下電網(wǎng)企業(yè)的角色沖突及其應對

國家行政學院法學部 婁杰海

電力突發(fā)事件，又稱電力突發(fā)公共事件、電力系統(tǒng)突發(fā)災害。電力突發(fā)事件是指突然發(fā)生造成或者可能造成人員傷亡、電力設備損壞、電網(wǎng)大面積停電和環(huán)境破壞等危及電力企業(yè)與社會公共安全穩(wěn)定，需要采取應急處置措施予以應對的緊急事件。電力突發(fā)事件一般由自然災害、電力設施破壞、故障和設備缺陷及操作人員失誤等原因引起。大面積停電事件等電力突發(fā)事件一旦發(fā)生，不僅會造成重大經(jīng)濟損失、人員傷亡和環(huán)境惡化，也極易引起社會混亂和局勢動蕩，社會影響大，涉及面廣，后果十分嚴重。電力突發(fā)事件具備一般突發(fā)公共事件的基本特征，且屬于重大典型的突發(fā)公共事件。與此同時，由于電力系統(tǒng)本身的特殊性，電力突發(fā)事件還具有原因多樣性、復雜性、衍生性和后果嚴重性等不同于一般突發(fā)公共事件的特點。

當前，隨著電力技術的快速發(fā)展，電力建設投資力度的加大，我國電力發(fā)展進入大電網(wǎng)、大機組、高電壓和高自動化階段，電力系統(tǒng)的復雜性明顯增加，因而發(fā)生大面積停電等電力突發(fā)事件的可能性也不斷加大。電網(wǎng)企業(yè)作為我國最重要的公用事業(yè)單位之一，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中擔負著重要的政治責任、經(jīng)濟責任和社會責任，在電力應急管理中發(fā)揮著重要作用。本文立足于我國電力系統(tǒng)的現(xiàn)實情況，研究電網(wǎng)企業(yè)開展電力應急管理時面臨的困難和問題，并提出應對的建議，對于完善我國電力應急管理的體制、機制，提高電力應急管理水平具有重要的積極意義。

電網(wǎng)企業(yè)的特殊屬性及其在電力應急管理中的作用

傳統(tǒng)上，我國電力行業(yè)是政企合一的壟斷性行業(yè)，電力的發(fā)、輸、配、售及電力行業(yè)管理均由國有壟斷電力企業(yè)承擔。90年代以來，我國進行了電力市場化改革，推動電力的政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開、主多分開等管理體制，但目前這種改革還沒有完全到位，政企分開還不徹底。由此，造成我國的電網(wǎng)企業(yè)在屬性上具有一定的特殊性——既不同于政企合一模式下具有廣泛行政管理職能的電力企業(yè)，又不是完全的市場化主體。與市場化程度較高的發(fā)達國家相比，我國電網(wǎng)企業(yè)除具有經(jīng)濟性、專業(yè)性、公益性等共性外，還具有以下顯著特點。

政企分開不徹底

我國已經(jīng)開展的電力管理體制改革，雖然形式上實現(xiàn)了政企分開，把一些本應由政府部門行使的公共電力行業(yè)管理職能從電力企業(yè)中剝離出來，移交給相關政府部門，使原來享有廣泛電力行業(yè)管理職能的電力企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橹回撠熖峁┹旊姾凸╇姺盏膰袎艛嚯娋W(wǎng)企業(yè)。但受傳統(tǒng)慣性的影響，這種政企分開改革并不徹底。一方面電網(wǎng)企業(yè)仍然保留了部分本應屬于政府電力行業(yè)管理的職能，如電力技術標準和規(guī)范的制定、電力建設項目的規(guī)劃設計、工程質(zhì)量管理和用電檢查等。另一方面，一些地方政府部門將部分已經(jīng)移交的電力行業(yè)管理職能委托當?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)繼續(xù)行使。政企分開的不徹底，導致實踐中不僅存在電網(wǎng)企業(yè)濫用行業(yè)管理職能，侵害相關市場主體合法權益的風險，也使社會大眾難以分清電網(wǎng)企業(yè)的企業(yè)行為和行業(yè)管理行為，仍把電網(wǎng)企業(yè)視為政府電力管理部門之一。

國有壟斷經(jīng)營

與其他工業(yè)產(chǎn)品相比，電力產(chǎn)品最顯著的特點是不能儲存，其生產(chǎn)、運輸、分配和使用必須同時完成，并且電力的生產(chǎn)、銷售必須通過統(tǒng)一的輸供電線路網(wǎng)絡才能完成。這些特征決定了提供輸供電服務的電網(wǎng)企業(yè)具有自然壟斷的屬性。但我國電網(wǎng)企業(yè)的壟斷并不完全是自然壟斷，更大程度上是因電力體制改革不到位、政企分開不徹底而形成的行政壟斷。目前我國只是在發(fā)電領域打破了一家壟斷，形成了多個競爭主體，初步建立了競爭格局。但輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結(jié)構(gòu)，由國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司兩家國有電網(wǎng)企業(yè)壟斷經(jīng)營，它們既承擔所轄區(qū)域內(nèi)的輸電業(yè)務，又承擔配電、售電業(yè)務。

電力調(diào)度機構(gòu)不獨立

各級電力調(diào)度機構(gòu)是電網(wǎng)事故處理的指揮中心，對于電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行具有重要意義。在電力市場化程度較高的發(fā)達國家，電力調(diào)度機構(gòu)的設置一般有兩種模式。一種是調(diào)度機構(gòu)與國有輸電公司為同一個機構(gòu)，但輸、配、售電業(yè)務已經(jīng)分開，國有輸電公司不參與購、售電交易，如英國的國家電網(wǎng)公司；另一種是調(diào)度機構(gòu)完全獨立，不屬于電力系統(tǒng)內(nèi)的任何環(huán)節(jié)，而是單獨設立的市場管理機構(gòu)，如澳大利亞的國家電力市場管理有限公司（NEMMCO）和美國的獨立系統(tǒng)運行機構(gòu)（ISO）及區(qū)域輸電組織（RTO）。而我國電力調(diào)度機構(gòu)設置目前實行的是“統(tǒng)一調(diào)度、分級管理”的模式，全國電力調(diào)度系統(tǒng)由國調(diào)、網(wǎng)調(diào)、省調(diào)、地調(diào)、縣調(diào)五級調(diào)度系統(tǒng)組成，各級調(diào)度機構(gòu)均設在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部，統(tǒng)一履行全國電網(wǎng)調(diào)度職能?？梢?，我國的電力調(diào)度機構(gòu)依附于集輸、配、售為一體的壟斷的電網(wǎng)企業(yè)，屬于電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)設部門，不具有獨立性。

承擔廣泛的社會責任

在電力市場化程度較高的國家，電網(wǎng)企業(yè)一般是完全的市場主體，以營利為目的，參與市場競爭。電網(wǎng)企業(yè)雖然也參與公共的電力應急管理，但參與的方式一般是被動的，即主要是通過嚴格落實和執(zhí)行國家制定的有關電力安全方面的法律法規(guī)、標準規(guī)范的形式防范電力突發(fā)事件的發(fā)生，在發(fā)生大面積停電事件時，按照電力調(diào)度機構(gòu)的命令履行相應的應急職責。而我國電網(wǎng)企業(yè)由于政企分開不徹底、壟斷經(jīng)營等特點，不但具有一般企業(yè)共有的經(jīng)濟屬性和特點，即追求利潤最大化，獨立對外承擔經(jīng)濟責任等，而且還必須履行廣泛的社會責任。如推進電力普遍服務，確保電網(wǎng)安全經(jīng)濟運行，加強電力應急管理，確保社會安全用電等。

我國電力管理體制中存在的這些特殊性，以及電力應急管理工作的高度專業(yè)性，決定了電網(wǎng)企業(yè)在電力應急管理中處于重要地位，是政府電力應急管理的主要依靠力量，發(fā)揮著不可替代的重要作用。電力應急管理的全過程，從技術上預防電力突發(fā)事件的發(fā)生，為突發(fā)事件的發(fā)生做好技術、裝備上的準備。在發(fā)生電力突發(fā)事件后迅速修復受損的供電設施、保障重要用戶和應急處置必需的電力供應等都主要依靠電網(wǎng)企業(yè)來完成，其它單位或個人很難參與其中。許多情況下，電網(wǎng)企業(yè)甚至代替政府行使電力應急管理職能。比如，在突發(fā)事件情況下電力調(diào)度機構(gòu)發(fā)布電力調(diào)度命令，開啟或者關停發(fā)電機組、調(diào)整電網(wǎng)運行方式、調(diào)整供電調(diào)度計劃，采取拉限負荷、解列電網(wǎng)、解列發(fā)電機組等必要措施的行為，都具有典型的政府行政行為性質(zhì)。

電網(wǎng)企業(yè)在電力應急管理中面臨的角色沖突

在電力應急管理中，我國電網(wǎng)企業(yè)作為經(jīng)營型企業(yè)的角色與其作為政府電力突發(fā)事件應急管理主要依靠力量的角色經(jīng)常發(fā)生沖突和矛盾，從而影響了電力應急管理的實際效果。

電網(wǎng)企業(yè)追求經(jīng)濟利益和履行社會責任之間的矛盾難以平衡

我國電網(wǎng)企業(yè)既有追求經(jīng)濟利潤的經(jīng)濟性特征，又有一定的公益屬性，這種經(jīng)營目標的雙重性導致電網(wǎng)企業(yè)很難平衡和協(xié)調(diào)兩者之間的矛盾和沖突。一方面作為經(jīng)營者必須追求經(jīng)濟目標，考慮經(jīng)營活動的成本和收益，追求國有資產(chǎn)的保值和增值。另一方面公益性特征又要求其承擔大量的社會責任，擔負國家能源安全、社會穩(wěn)定等更為廣泛的職責，如抗冰抗震救災、奧運保電等等。社會責任和經(jīng)濟效益之間的矛盾使電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)常面臨兩難的選擇。在電力應急管理工作中電網(wǎng)企業(yè)調(diào)和這種矛盾的現(xiàn)實做法是，日常管理更加注重企業(yè)的經(jīng)濟效益，對電力突發(fā)事件一定程度上存在“僥幸心理”和“出了問題再解決”的思想。而一旦發(fā)生了突發(fā)事件，則積極響應國家號召，主動參與突發(fā)事件的應急處置，不計成本和代價地組織搶修受損的電力設備和設施，保障電力供應。這種忽視預防和準備，只重視突發(fā)事件發(fā)生后的應急處置的做法，使得電網(wǎng)企業(yè)的應急管理更多的體現(xiàn)臨時性，而缺少系統(tǒng)性、延續(xù)性和規(guī)范性，不利于建立應對電力突發(fā)事件和提高應急電力保障能力的長效機制，有時還會造成更大的損失。

電網(wǎng)企業(yè)承擔的應急管理職責與其可調(diào)用的應急資源及享有的應急處置權利不對等

如前所述，我國電網(wǎng)企業(yè)在電力應急管理中承擔著重要的職責，發(fā)揮著重要作用。但電網(wǎng)企業(yè)可調(diào)用的資源、享有的應急處置職權與承擔的公共電力應急管理職能極不對稱。一方面電網(wǎng)企業(yè)作為企業(yè)在開展電力應急管理工作時，只能調(diào)動本企業(yè)和下屬企業(yè)的應急資源，而難以有效調(diào)動相關政府部門、非政府組織和社會公眾的應急力量，也不能有效協(xié)調(diào)它們的應急處置行為，因而無法形成應對電力突發(fā)事件的強大合力，電力應急管理的效果大打折扣。另一方面突發(fā)事件應對工作的緊急性要求從事應急管理的部門享有一定的應急處置職權。目前，我國的法律法規(guī)也賦予了電力、能源、運輸、電信等公用企事業(yè)單位在緊急情況下的一些應急處置職權。如在發(fā)生電力安全事故的情況下，發(fā)電廠、變電站運行值班人員可以按照有關規(guī)定，立即采取停運發(fā)電機組和輸變電設備等緊急處置措施，電力調(diào)度機構(gòu)享有一定的自由裁量權，可以采取應急調(diào)度措施等。但這些電力應急處置職權，要么是賦予電力調(diào)度機構(gòu)的（但由于電力調(diào)度機構(gòu)隸屬于電力企業(yè)內(nèi)部，才使人們誤以為是電網(wǎng)企業(yè)的職權），要么是由于政府應急管理職能履行不到位而形成的權宜之計。

電力調(diào)度機構(gòu)所處地位與其公共屬性之間存在矛盾和沖突

電力調(diào)度機構(gòu)負有安排和調(diào)整電力系統(tǒng)運行方式，指揮和指導發(fā)、供電企業(yè)生產(chǎn)活動，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定和可靠供電的重要職責，具有明顯的公共屬性。從應急管理角度看，統(tǒng)一調(diào)度模式在電力應急預警與預防、應急處理、應急恢復和應急資源管理等方面，都更有利于在更大的調(diào)整范圍內(nèi)實現(xiàn)應急的損失最小化和應急時間、應急投入的最小化。但統(tǒng)一調(diào)度并不等同于電網(wǎng)企業(yè)的統(tǒng)一調(diào)度。事實上，目前我國調(diào)度機構(gòu)內(nèi)設于電網(wǎng)企業(yè)的模式，將對電力應急管理產(chǎn)生不利影響。由于電力調(diào)度機構(gòu)不獨立，賦予調(diào)度機構(gòu)的職權就等于變相賦予電網(wǎng)企業(yè)，不僅為電網(wǎng)企業(yè)濫用這些公共權力創(chuàng)造了條件，有違政企分開的原則，也使電力調(diào)度機構(gòu)應急管理職權的進一步完善受到制約。同時，在所有權歸屬和行政隸屬關系下，電力調(diào)度機構(gòu)很難獨立履行電力應急管理職能，開展具體應急管理工作時也很難做到既忠于本網(wǎng)、本公司的利益，又能公平公正的履行其公共職能，從而可能導致調(diào)度行為偏離“電力應急管理最大限度避免或減少電力突發(fā)事件發(fā)生”的目標，對整個電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運行造成威脅。

電網(wǎng)企業(yè)與政府部門及相關社會主體的溝通協(xié)調(diào)機制不暢

電力突發(fā)事件的應急管理是全方位的過程管理，是一個完整的系統(tǒng)工程，既需要政府的統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮，也需要全社會的積極參與和支持配合，需要建立政府、社會組織、企業(yè)和公民之間有效的溝通協(xié)調(diào)機制。但由于受傳統(tǒng)思維和行為習慣及企業(yè)屬性的影響，電網(wǎng)企業(yè)在建立與氣象、地震、消防、公共衛(wèi)生等政府部門及相關社會主體的常態(tài)聯(lián)絡機制方面，在建立企業(yè)應急預案與政府、電力用戶應急預案的銜接機制方面，在聯(lián)合開展應急演練方面，還存在著一些困難和障礙，導致無法形成制度化的應急聯(lián)動協(xié)作機制，不能充分利用政府和社會的聯(lián)動資源，提高系統(tǒng)預防和處置電力突發(fā)事件的能力。

解決電網(wǎng)企業(yè)電力應急管理角色沖突的建議

針對電網(wǎng)企業(yè)應急管理職能履行現(xiàn)狀和存在的問題，提出以下完善的建議。

積極推動電力體制市場化改革

我國電網(wǎng)企業(yè)在電力應急管理工作中出現(xiàn)角色沖突的根本原因是：電力體制市場化改革不到位，政企分開不徹底，造成電網(wǎng)企業(yè)難以平衡追求經(jīng)濟利益和開展公共電力應急管理之間的沖突。因此消除電網(wǎng)企業(yè)在電力應急管理中的角色沖突，其根本出路是加快推進電力管理體制的市場化改革，徹底實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)的政企分開，把應當由政府部門履行的職責完全還給政府。同時，實現(xiàn)電力的輸配業(yè)務與電力銷售業(yè)務的分開，逐步建立“管住中間，放開兩頭”的電力體制，使電網(wǎng)企業(yè)真正成為專門從事輸配電業(yè)務，不具體參與電力銷售的超脫主體，使其可以站在中立的地位公平公正地開展電力應急工作。

逐步實現(xiàn)調(diào)度機構(gòu)獨立

在保持統(tǒng)一調(diào)度原則的前提下，積極推動電力調(diào)度機構(gòu)的獨立，不僅有利于克服由于調(diào)度不獨立對電力應急管理造成的消極影響，也有利于打破當前電網(wǎng)企業(yè)的壟斷地位，進一步深化電力體制市場化改革，加快電力市場建設，保障電力市場交易的公平公正。但我國電力調(diào)度機構(gòu)的獨立不宜采取一步到位。電力調(diào)度機構(gòu)徹底從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來的模式，應采取逐步獨立的模式，即首先將電網(wǎng)企業(yè)的輸配電業(yè)務和售電業(yè)務分開，而電力調(diào)度機構(gòu)仍然保留在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部，這樣既可避免因利益調(diào)整過大而使改革難以推進的風險，又切斷了電網(wǎng)企業(yè)利用調(diào)度職能鞏固其壟斷地位和謀取額外利益的紐帶，等于實現(xiàn)了調(diào)度機構(gòu)的相對獨立。待各方面條件都成熟時，再將電力調(diào)度機構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中完全分離出來，實現(xiàn)調(diào)度機構(gòu)的徹底獨立。

完善相關法律法規(guī)和標準

完善的法律法規(guī)和標準體系是電網(wǎng)企業(yè)參與突發(fā)事件應急管理，有效履行應急管理職責的前提和保障。在健全完善電網(wǎng)企業(yè)相關法律法規(guī)和標準規(guī)范方面，需進一步完善和解決以下問題。首先，法律法規(guī)應進一步明確政府和電網(wǎng)企業(yè)在電力突發(fā)事件應急管理中的職能分工。政府工作的重心，應放在構(gòu)建電力突發(fā)事件的應急管理法制、體制和機制上，應致力于形成上下互動、左右暢通的應急管理體系，致力于發(fā)揮政府的社會動員優(yōu)勢，組織社會力量積極參與涉電突發(fā)事件的應急管理，實現(xiàn)政府功能和社會功能優(yōu)勢互補、良性互動。而電網(wǎng)企業(yè)的工作重心應放在從技術和設備設施角度預防電力突發(fā)事件，做好應對突發(fā)事件的準備，加強對電網(wǎng)系統(tǒng)的運行和維護，提高系統(tǒng)運行穩(wěn)定性，確保供電可靠性和穩(wěn)定供電上。其次，健全、完善突發(fā)事件應急管理規(guī)范和標準。與發(fā)達國家相比，目前我國多數(shù)突發(fā)事件的應對還只是依靠經(jīng)驗或遵循一些簡單總結(jié)的規(guī)則，沒有系統(tǒng)的應對突發(fā)事件所要遵循的標準和規(guī)范。因此，在電力突發(fā)事件應急管理方面，政府應當積極健全、完善電網(wǎng)企業(yè)應急管理的有關規(guī)程和標準。如電網(wǎng)設計、建設安全標準、安全操作規(guī)程等，以使電網(wǎng)企業(yè)的突發(fā)事件應對工作更加規(guī)范統(tǒng)一，提高電力突發(fā)事件的應對效率。最后，法律法規(guī)還應在保障應對突發(fā)事件條件下，進一步完善政府征用電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)相應的補償制度，以維護電網(wǎng)企業(yè)的合法權益。