公安應(yīng)急管理的財(cái)政保障機(jī)制研究

遲淑玲

摘 要：最近幾年，公安應(yīng)急財(cái)政的支出在經(jīng)費(fèi)支出數(shù)量、經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)等方面存在問題。在闡述了公共預(yù)算的概念特點(diǎn)和相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)代公共預(yù)算制度的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，得出問題根源在于公安應(yīng)急管理領(lǐng)域事權(quán)劃分不明的結(jié)論，最后提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：公安應(yīng)急管理；財(cái)政保障機(jī)制；預(yù)算

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0157-02

引言

公安機(jī)關(guān)是政法機(jī)關(guān)中的主力隊(duì)伍，在司法體制改革和工作機(jī)制改革中，公安體制改革占據(jù)重要地位。但是，長期以來，公安經(jīng)費(fèi)保障困難問題一直是制約公安應(yīng)急管理工作發(fā)展和公安應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)的一個(gè)瓶頸性問題。對公安機(jī)關(guān)而言，根據(jù)公安機(jī)關(guān)的特殊性質(zhì)和工作特點(diǎn)，研究如何改革和完善公安應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)保障體制，是擺在我們面前的一個(gè)十分緊迫且具有重要意義的政治任務(wù)。財(cái)政投入對于支持公安應(yīng)急管理工作起著至關(guān)重要的作用，但就應(yīng)急財(cái)政保障而言，如何構(gòu)建面向公安應(yīng)急管理的財(cái)政保障機(jī)制，切實(shí)提高公安應(yīng)急管理投入的績效水平，更是充分支持公安應(yīng)急管理的政策效應(yīng)關(guān)鍵所在。因此，本文的研究探索，對于當(dāng)前和未來公安應(yīng)急管理工作的深化具有意義。

一、公安應(yīng)急管理財(cái)政保障機(jī)制分析

公安應(yīng)急管理財(cái)政機(jī)制問題須從支出、預(yù)算、三個(gè)方面分析。

（一） 公安應(yīng)急管理的財(cái)政支出

2004年以來，中央和地方公安應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)逐年呈遞增態(tài)勢，但從公安應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)支出占公安經(jīng)費(fèi)比重來看，則顯得支出乏力，支持力度十分有限?，F(xiàn)行公安應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)中存在的問題主要有：（1）財(cái)力不足與財(cái)政支出效率不高并存；（2）政府“越位”現(xiàn)象嚴(yán)重、財(cái)政壓力巨大；（3）“政府缺位”，公安應(yīng)急保障財(cái)政未能充分發(fā)揮資源配置的職能；（4）行政管理費(fèi)急劇膨脹，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)；（5）財(cái)政支出管理和控制機(jī)制尚未健全。

其根源包括如下幾點(diǎn)：（1）對于市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政支出范圍的界定不清；（2）對公安應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)投向的選擇缺乏科學(xué)依據(jù)；（3）公安應(yīng)急保障預(yù)算缺乏剛性，資金管理使用分散，難以形成合力；（4）公安應(yīng)急保障資金的基礎(chǔ)管理不規(guī)范；（5）公安應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)支出績效評價(jià)工作嚴(yán)重滯后，缺乏完整的評價(jià)內(nèi)容和評價(jià)指標(biāo)體系，績效評價(jià)工作實(shí)施難度大。

（二）公安應(yīng)急管理的財(cái)政預(yù)算

目前，我國的政府預(yù)算制度，正逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)預(yù)算制度向現(xiàn)代公共預(yù)算制度轉(zhuǎn)型。公共預(yù)算的特點(diǎn)包括法治性、精細(xì)性、透明性、完整性、效率性。當(dāng)前，在公共預(yù)算理論領(lǐng)域主要包括漸進(jìn)預(yù)算理論、公共選擇理論、政策過程理論、預(yù)算改革理論等基本理論模型，這些理論內(nèi)容尚不足以形成公共預(yù)算的一般性理論。

服務(wù)型政府的基礎(chǔ)之一是大力推進(jìn)現(xiàn)代公共預(yù)算體系構(gòu)建。推進(jìn)我國現(xiàn)代公共財(cái)政預(yù)算改革幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)包括：預(yù)算公開；強(qiáng)化人大對公共預(yù)算的監(jiān)督和審查；公共預(yù)算民主化。我國公安應(yīng)急管理公共預(yù)算制度現(xiàn)狀主要是：公安應(yīng)急管理法律體系不完備；尚未建立完備的公安應(yīng)急預(yù)算；預(yù)備費(fèi)功能較弱；尚未形成合理清晰的公安應(yīng)急預(yù)算中央地方分擔(dān)機(jī)制；公安應(yīng)急預(yù)算管理執(zhí)行監(jiān)督功能弱化等。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，我國公安應(yīng)急管理財(cái)政保障預(yù)算制度改革的任務(wù)包括：完善公安應(yīng)急管理預(yù)算制度的法律體系；建立完善公安應(yīng)急管理預(yù)算；構(gòu)建預(yù)備費(fèi)的穩(wěn)定機(jī)制；建立公安應(yīng)急預(yù)算管理分級負(fù)擔(dān)機(jī)制；完善公安應(yīng)急管理預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算公開和民主化。

（三）公安應(yīng)急財(cái)政保障機(jī)制的績效評價(jià)

目前我國對公安應(yīng)急財(cái)政保障績效評價(jià)的理論研究和實(shí)踐工作起步較晚，評價(jià)指標(biāo)缺乏系統(tǒng)性研究，尚未形成較完善的操作系統(tǒng)，相對日益增多的公安應(yīng)急財(cái)政保障所提出的需求，是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

從財(cái)政支出績效評價(jià)層次來講，根據(jù)評價(jià)主體和客體的不同，可以將財(cái)政支出績效評價(jià)分為四類：財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)、單位財(cái)政支出績效評價(jià)、部門財(cái)政支出績效評價(jià)、財(cái)政支出綜合績效評價(jià)。四者是一個(gè)層層遞進(jìn)、逐級包容的關(guān)系。

由于公安應(yīng)急財(cái)政保障所涉及的利益群體眾多，而各利益群體對公安應(yīng)急財(cái)政保障的期望存在差異性，難免存在不一致甚至矛盾，需要對他們的利益訴求進(jìn)行協(xié)商妥協(xié)，得到一個(gè)充分考慮所有利益相關(guān)者訴求的公認(rèn)價(jià)值取向，以作為公安應(yīng)急財(cái)政保障的成功標(biāo)準(zhǔn)。因此，作者認(rèn)為，從價(jià)值實(shí)現(xiàn)的角度來對公安應(yīng)急財(cái)政保障的績效進(jìn)行評價(jià)，既體現(xiàn)了公安應(yīng)急財(cái)政保障服務(wù)于大眾的公益性，又能夠保證評價(jià)指標(biāo)體系的完備性和評價(jià)結(jié)果的全面性。公安應(yīng)急財(cái)政保障核心價(jià)值的概念是本文對公安應(yīng)急財(cái)政保障績效評價(jià)實(shí)踐的前提和基礎(chǔ)，而利益相關(guān)者理論則是進(jìn)行價(jià)值分析、構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系的理論工具。

考慮到公安應(yīng)急財(cái)政保障的社會(huì)效益明顯，正外部性大，對其績效的評價(jià)應(yīng)該從項(xiàng)目的利益相關(guān)者角度進(jìn)行考慮，并涵蓋公安應(yīng)急財(cái)政保障的全生命周期，從而保證公安應(yīng)急財(cái)政保障績效評價(jià)指標(biāo)體系的完備性和評價(jià)結(jié)果的全面性。本章將公安應(yīng)急財(cái)政保障全生命周期按應(yīng)急管理過程劃分為支出決策、運(yùn)行管理和運(yùn)行后管理三個(gè)階段，并對公安應(yīng)急財(cái)政保障全生命周期各個(gè)階段績效進(jìn)行了全面地評價(jià)。

二、建立健全公安經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的政策建議

（一）建立健全公安財(cái)政法規(guī)體系

.補(bǔ)充完善《人民警察法》，在《人民警察法》中明確以下相關(guān)內(nèi)容。

1.補(bǔ)充完善（（人民警察法》，在《人民警察法》中明確以下相關(guān)內(nèi)容：（1）明確各級政府財(cái)政預(yù)算中公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出的比例如前所述，我國公安經(jīng)費(fèi)占國家財(cái)政總支出的比例才6%左右（含檢察機(jī)關(guān)和法院），因此結(jié)合我國的國情，筆者認(rèn)為，在《人民警察法》中應(yīng)明確公安經(jīng)費(fèi)占國家財(cái)政總支出的比例不應(yīng)低于10%。（2）明確隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐年增長，實(shí)現(xiàn)公安經(jīng)費(fèi)保障和裝備建設(shè)的法治化。除明確公安機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)、裝備經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)等在公安經(jīng)費(fèi)總盤中的具體比例外，還應(yīng)明確各項(xiàng)公安經(jīng)費(fèi)每年的增長比例。筆者認(rèn)為，應(yīng)按照每年不低于預(yù)算總額增長的比例明確公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的增長比例。endprint

2.加緊制定并盡快出臺(tái)《公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障條例》。2005年公安部和財(cái)政部聯(lián)合制定下發(fā)的《縣級公安機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)》僅停留在政策層面，存在很大的不確定性，建議在完善經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)《公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障條例》，對公安經(jīng)費(fèi)保障的來源、標(biāo)準(zhǔn)和方式等做出具體規(guī)定，進(jìn)一步明確各級政府按標(biāo)準(zhǔn)保障本級公安機(jī)關(guān)履行職能所需經(jīng)費(fèi)的責(zé)任和要求。

3.國家在制定《轉(zhuǎn)移支付法》時(shí)，應(yīng)考慮公安應(yīng)急財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的特殊需要，完善轉(zhuǎn)移支付制度，最大限度的發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的效益。

（二）完善公安經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)建復(fù)合式的公安經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)

建立和完善公安應(yīng)急經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，其根本性的措施，就是要實(shí)現(xiàn)公安經(jīng)費(fèi)總支出在當(dāng)?shù)刎?cái)政總支出中占一定優(yōu)先比例的分配目標(biāo)，而不是僅僅滿足于當(dāng)前單一的“人均公用經(jīng)費(fèi)”的定額。因?yàn)樵趯?shí)際工作中，單一分項(xiàng)的定額的增長，往往容易被整體總支出緩慢發(fā)展的事實(shí)所掩蓋。在此，筆者試提出建立復(fù)合式公安應(yīng)急經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想：

1.在制定復(fù)合式定額時(shí)，公安經(jīng)費(fèi)總支出由民警人員經(jīng)費(fèi)、協(xié)警人員經(jīng)費(fèi)支出、監(jiān)管場所經(jīng)費(fèi)支出、一般公用經(jīng)費(fèi)支出、裝備經(jīng)費(fèi)支出等分項(xiàng)測算后組成。公安經(jīng)費(fèi)總支出和財(cái)政總支出的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，宜用各自近3年的統(tǒng)計(jì)總額“算術(shù)加權(quán)”后再相除，得出復(fù)合式的“百分比”定額。這樣做，可以避免年度間公安總支出和財(cái)政收入、分配不均帶來的偏差。

2.包含在復(fù)合式定額中的民警人員經(jīng)費(fèi)支出，宜用“年薪制”確定預(yù)算定額，并應(yīng)達(dá)到“高于地方、略低于軍隊(duì)”的水準(zhǔn)。

3.協(xié)警人員經(jīng)費(fèi)、看守經(jīng)費(fèi)等屬于經(jīng)常性專項(xiàng)，應(yīng)根據(jù)各地公共安全保衛(wèi)力量體系結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況和監(jiān)押條件，確定各自分項(xiàng)基數(shù)，并入公安總支出。

4.公用應(yīng)急經(jīng)費(fèi)支出在公安總支出中應(yīng)當(dāng)保持一定的比例，以防止被民警人員經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目隨意占擠。

（三）加強(qiáng)罰沒收入和行政性收費(fèi)管理，建立健全相關(guān)內(nèi)部控制制度

公安經(jīng)費(fèi)的內(nèi)控機(jī)制，即對財(cái)政下達(dá)的預(yù)算如何安排使用，既要滿足公安業(yè)務(wù)工作的需要，又要保證收支平衡。對各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用，需要進(jìn)行控制，掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。在收入執(zhí)行過程中，分別采取不同的管理辦法。一是罰款票據(jù)對交警實(shí)行金額控制，用解款單核銷領(lǐng)用票據(jù)的金額；對治安支隊(duì)和派出所實(shí)行本本控制，定額票據(jù)逐本交款逐本核銷，非定額票據(jù)逐筆交款逐張核銷。二是行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)格按照物價(jià)部門核定價(jià)格收費(fèi)。但對證、牌不在財(cái)務(wù)室發(fā)放的收費(fèi)項(xiàng)目，多加一道防線。三是由審計(jì)每年對財(cái)務(wù)室的罰沒收入和行政性收費(fèi)是否足額及時(shí)解交銀行進(jìn)行審計(jì)，用原始的收款收據(jù)存根與賬簿相核對，以確認(rèn)財(cái)務(wù)室的操作是否規(guī)范。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint