“三公消費(fèi)”：“三位一體”問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)

劉瀟瀟

摘 要：提升政務(wù)信用，控制“三公經(jīng)費(fèi)”，解決公款吃喝、公車私用、公款旅游“三公頑疾”，事關(guān)黨和政府的形象，事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)黨的事業(yè)前途命運(yùn)。建構(gòu)“三位一體”問責(zé)機(jī)制，一是深化“三公消費(fèi)”權(quán)的法理研究；二是完善財(cái)政預(yù)算法律制度，建立清晰的公開透明機(jī)制；三是建立內(nèi)外上下聯(lián)動(dòng)的問責(zé)懲處機(jī)制；四是借鑒域外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，從嚴(yán)執(zhí)法。

關(guān)鍵詞：“三公經(jīng)費(fèi)”；“三位一體”問責(zé)機(jī)制；法治化構(gòu)想

中圖分類號(hào)：F426.61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）20-0290-03

“三公消費(fèi)”觸動(dòng)公眾敏感的神經(jīng)已久。在公眾的眼里，因公出國（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)，幾乎就是“公款出國、公車私用和公款吃喝”的同義詞[1]。因此，重建政務(wù)信用，控制“三公經(jīng)費(fèi)”，解決公款吃喝、公車私用、公款旅游“三公頑疾”，事關(guān)黨和政府的形象，事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)黨的事業(yè)前途命運(yùn)。要切實(shí)將遏制“三公消費(fèi)”落到實(shí)處，才能以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的新成效，服務(wù)于民、回饋于民、取信于民。識(shí)者認(rèn)為，“三公經(jīng)費(fèi)”公開，是根治“三公頑癥”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；而問責(zé)機(jī)制，才是根治“三公頑癥”的“尚方寶劍”[2]。

一、“三位一體”問責(zé)機(jī)制的基本內(nèi)涵與價(jià)值取向

（一）“三位一體”問責(zé)機(jī)制的基本內(nèi)涵

建立“三位一體”問責(zé)機(jī)制，就是將“三公消費(fèi)”的制度約束機(jī)制、公開透明機(jī)制、內(nèi)外問責(zé)懲處機(jī)制有機(jī)結(jié)合，明確問責(zé)對(duì)象，整合問責(zé)內(nèi)容，統(tǒng)一工作流程，協(xié)同組織實(shí)施，對(duì)“三公消費(fèi)”行為進(jìn)行全方位的監(jiān)督，針對(duì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的異?，F(xiàn)象或問題，對(duì)相關(guān)責(zé)任人實(shí)行問責(zé)，督促相關(guān)責(zé)任人主動(dòng)說明情況、改正錯(cuò)誤直至追究責(zé)任的工作機(jī)制。實(shí)行“三位一體”問責(zé)制，要堅(jiān)持實(shí)事求是、權(quán)責(zé)一致，有錯(cuò)必究、過罰相當(dāng)，警示為主、懲教結(jié)合的原則，采取問責(zé)的方式，充分發(fā)揮行政監(jiān)察（紀(jì)律檢查）、執(zhí)法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督三方面的合力，重點(diǎn)解決握有實(shí)權(quán)的黨政官員在“三公消費(fèi)”領(lǐng)域遵章守紀(jì)方面的傾向性、苗頭性問題，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和各方面素質(zhì)能力的不斷提升。

（二）建立“三位一體”問責(zé)機(jī)制的價(jià)值取向

第一，建立“三位一體”問責(zé)機(jī)制，是樹立清廉政府、責(zé)任政府形象的必然要求。節(jié)儉是政府義不容辭的責(zé)任，而抑制公務(wù)消費(fèi)腐敗，努力降低行政成本，正是建設(shè)節(jié)約型政府的題中應(yīng)有之義?！叭毕M(fèi)從表面上看是在踐踏納稅人的利益，但從深層次看更是滋生腐敗的基礎(chǔ)。正如溫總理所說的，當(dāng)前，我國發(fā)展面臨的形勢(shì)極為復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)社會(huì)一些長期問題和短期問題相互交織，一些社會(huì)矛盾比較突出，再加上腐敗問題，如果處理不好，產(chǎn)生疊加效應(yīng)，就可能影響改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要充分認(rèn)識(shí)這項(xiàng)工作的重要性和必要性，切實(shí)提高責(zé)任意識(shí)，加大落實(shí)力度，提升工作績(jī)效，形成有令必行、有禁必止、有錯(cuò)必究、有責(zé)必問的工作機(jī)制。

第二，建立“三位一體”問責(zé)機(jī)制，是加強(qiáng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部教育管理、健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系的有效途徑。由于各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作的特殊性質(zhì)，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在“三公消費(fèi)”的執(zhí)法、行政、廉政等方面出現(xiàn)的問題往往不是相互獨(dú)立的，而是互相關(guān)聯(lián)、相互影響的，在某一個(gè)方面出現(xiàn)了問題，往往伴隨著其他方面問題的發(fā)生。因此，制度約束機(jī)制、公開透明機(jī)制、問責(zé)懲處機(jī)制這3個(gè)方面也是相互關(guān)聯(lián)的，它們是構(gòu)成“三公消費(fèi)”懲防體系的3個(gè)不可或缺的組成部分。只有將這3個(gè)方面緊密結(jié)合成一個(gè)整體，充分發(fā)揮5方面的合力，形成完整的監(jiān)督鏈條，才能最大限度地避免“三公消費(fèi)”各類問題的發(fā)生。單純地從某一個(gè)方面去解決問題往往是片面的，而且會(huì)造成捉襟見肘、力不從心、事倍功半。

第三，建立“三位一體”問責(zé)機(jī)制，是促進(jìn)依法行政、防范官員職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。“三位一體”問責(zé)機(jī)制，對(duì)于進(jìn)一步加大警示教育力度、增強(qiáng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、有效防范腐敗隱患，保證有中國特色社會(huì)主義事業(yè)健康、穩(wěn)定、和諧發(fā)展具有十分重要的意義。

二、“三位一體”問責(zé)機(jī)制建構(gòu)的路徑

（一）深化“三公消費(fèi)”法理研究，明確“三公消費(fèi)”權(quán)利屬性

從本質(zhì)上來說，“三公消費(fèi)”是一種行政行為，既是行政權(quán)力，又是行政權(quán)利。從行政法的角度來看，“三公消費(fèi)”是指國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位或工作人員在執(zhí)行公務(wù)的過程中對(duì)于有關(guān)因公出國（境）、公務(wù)車購置及運(yùn)行、公務(wù)招待等公務(wù)活動(dòng)開支如何決定，有控制的權(quán)利。行政法上的“三公消費(fèi)”權(quán)所關(guān)注的主要是保護(hù)國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體對(duì)外交往活動(dòng)的自由，通過賦予擁有公權(quán)力的單位或個(gè)人在一定范圍之內(nèi)對(duì)其公務(wù)活動(dòng)開支決定的自由權(quán)而對(duì)其加以保護(hù)。這些決定主要包括公款接待、公車購置及運(yùn)行、公款出國（境）等等。從侵權(quán)行為法來看，“三公消費(fèi)”權(quán)是指將公務(wù)活動(dòng)開支與個(gè)人的私利相分離的一種狀態(tài)，因此，侵權(quán)行為法所關(guān)注的是將個(gè)人財(cái)產(chǎn)與公共財(cái)產(chǎn)分離，避免個(gè)人對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的非法接觸?！叭M(fèi)”作為一種在黨政機(jī)關(guān)各個(gè)部門的一項(xiàng)普遍存在的權(quán)利，不僅在公法、私法和社會(huì)法領(lǐng)域以不同規(guī)范形式表現(xiàn)出來，而且在公民民主生活社會(huì)生活領(lǐng)域中以道德規(guī)范或要求的形式不斷顯現(xiàn)。要深刻揭示“三公消費(fèi)”的權(quán)利本質(zhì)、法律特征，特別是要將“三公消費(fèi)”權(quán)與其他權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)的價(jià)值選擇進(jìn)行理論探討，尤其是從法理學(xué)的高度將法律關(guān)切人的尊嚴(yán)與公共利益的保護(hù)二者協(xié)調(diào)起來，為“三公消費(fèi)”權(quán)的司法實(shí)踐提供理論支撐。

（二）完善財(cái)政預(yù)算法律制度，建立簡(jiǎn)單明白的公開透明機(jī)制

要有效遏制過高的“三公消費(fèi)”必須完善財(cái)政預(yù)算制度，避免疲軟預(yù)算成為“三公消費(fèi)”的大漏斗。筆者認(rèn)為，“三公消費(fèi)”腐敗的核心是財(cái)政制度問題。要堵住“三公消費(fèi)”黑洞，政府部門不僅要公開“三公消費(fèi)”預(yù)算項(xiàng)目，還要健全監(jiān)督體系，向公眾征求對(duì)于相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目的意見，盡量做到科學(xué)合理，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

財(cái)政支出透明化不僅是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要，也是政府部門按照《政府信息公開條例》應(yīng)盡的義務(wù)。我們都知道，數(shù)字越粗，就越容易掩蓋問題；數(shù)字越細(xì)，就越便于老百姓行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從近些年“三公經(jīng)費(fèi)”公開的實(shí)際情況來看，嚴(yán)格規(guī)定必須公開的項(xiàng)目、格式、內(nèi)容以及細(xì)化“三公經(jīng)費(fèi)”的解釋說明，使公開有一個(gè)固有統(tǒng)一的模式或口徑，形成制度化的約束，是保證公開質(zhì)量的根本所在[3]。新華網(wǎng)網(wǎng)友梁江濤認(rèn)為，要打破三公消費(fèi)公開這種“猶抱琵琶半遮面”的尷尬局面，需要用統(tǒng)一規(guī)范的制度來制約與倒逼。其一，要通過制度統(tǒng)一細(xì)化“三公支出”公開的具體內(nèi)容，防止“七個(gè)和尚八本賬”。不僅要按照現(xiàn)有規(guī)定對(duì)部分重點(diǎn)支出的公開細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目，而且要嚴(yán)格限制以“其他支出”籠統(tǒng)化、模糊化“三公支出”，能列入相關(guān)細(xì)目的必須列入，不得化實(shí)為虛、“化零為整”；更要防范個(gè)別部門利用假發(fā)票把“三公支出”轉(zhuǎn)移到其他預(yù)算項(xiàng)目里“避人耳目”。其二，要通過制度規(guī)范“三公支出”的公開模式、說明語言等，做到“通俗易懂”。如果公開的賬目如天書一般，公眾看不懂，就形同“空開”，失去接受監(jiān)督的意義。其三，要通過制度明確規(guī)定“三公支出”的公布時(shí)間表和每個(gè)公示周期的最后期限，既要防止有關(guān)部門將陳年舊賬拿出來“忽悠”公眾，更要遏制故意拖延、拒不公布的行為。不管哪個(gè)部門，只要未按時(shí)公布“三公支出”，都必須公開向公眾做出解釋并道歉[4]。

地方要比照中央公開“三公”經(jīng)費(fèi)，財(cái)政公開越細(xì)越好，越通俗易懂越好，如果這個(gè)要求能夠不折不扣地落實(shí)，財(cái)政公開將大步邁入高質(zhì)量時(shí)代，這是老百姓愿意看到的。但需要提醒的是，地方上的“三公”經(jīng)費(fèi)公開往往牽涉到諸多既得利益者，在“法不責(zé)眾”的心態(tài)下，他們也許會(huì)或明或暗地抵制中央公開“三公”經(jīng)費(fèi)的要求。不要忘了，已施行了三年的《政府信息公開條例》就遭到了個(gè)別地方政府部門的軟抵制，公開的信息老百姓不感興趣、感興趣的信息就是不公開。“三公”經(jīng)費(fèi)公開不僅是財(cái)政公開的重要組成部門，也是政府信息公開的重要一環(huán)，如果這個(gè)點(diǎn)突破得好，財(cái)政公開乃至政府信息公開的質(zhì)量都會(huì)有很大提升[5]。

（三）健全“三公消費(fèi)”問責(zé)的法律法規(guī)體系，建立內(nèi)外上下聯(lián)動(dòng)的問責(zé)懲處機(jī)制

第一，完善“三公消費(fèi)”問責(zé)的法律法規(guī)體系。“三公消費(fèi)”問責(zé)制就是對(duì)政府及其公務(wù)員追究責(zé)任的制度，如果沒有一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、操作性很強(qiáng)的法律法規(guī)作支撐，“三公消費(fèi)”問責(zé)制在實(shí)踐中就難以發(fā)揮應(yīng)有的制度效應(yīng)。首先，在梳理現(xiàn)有法律、規(guī)章和行政命令的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的《“三公消費(fèi)”問責(zé)法》，確保有法可依。在該法中，要對(duì)問責(zé)對(duì)象、問責(zé)事由、追究責(zé)任方式，特別是對(duì)異體問責(zé)主體的問責(zé)權(quán)等做出統(tǒng)一明確的規(guī)定。對(duì)我國現(xiàn)有的關(guān)于“三公消費(fèi)”問責(zé)比較籠統(tǒng)、抽象的條文，作出統(tǒng)一、具體和明確的界定。其次，完善“三公消費(fèi)”問責(zé)程序，增強(qiáng)可操作性。盡快制定一整套統(tǒng)一實(shí)施、規(guī)范明確、便于操作的問責(zé)程序。問責(zé)的程序需要經(jīng)過提案、立案、調(diào)查、申辯、決定、復(fù)議、申訴等幾個(gè)互相銜接的階段。具體應(yīng)包括責(zé)任的認(rèn)定程序、問責(zé)的啟動(dòng)程序、問責(zé)的回應(yīng)程序、問責(zé)的救濟(jì)程序等。同時(shí)對(duì)質(zhì)詢、彈劾、罷免等方面的程序要求和引咎辭職以及辭職后重新任命等程序，也應(yīng)作出明確的規(guī)定，以達(dá)到用程序來保證問責(zé)制沿著法制的軌道進(jìn)行，防止陷入人治的誤區(qū)。此外，應(yīng)制定《行政監(jiān)督法》、《新聞法》等，強(qiáng)化體制外監(jiān)督，保障公民監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督的法律化、制度化。逐步建立健全異體“三公消費(fèi)”問責(zé)的法律法規(guī)體系。

第二，創(chuàng)新“三公消費(fèi)”問責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化。首先，發(fā)揮人大監(jiān)督與問責(zé)功能，一要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的關(guān)系，黨要帶頭執(zhí)行憲法和法律，支持人大及其常委會(huì)依法開展監(jiān)督工作；二要完善人大進(jìn)行問責(zé)的監(jiān)督權(quán)力體系，對(duì)已有的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和罷免權(quán)作詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。如現(xiàn)行法律只規(guī)定了在人代會(huì)和常委會(huì)會(huì)議期間，一定數(shù)量的人大代表和常委會(huì)組成人員可以書面提出對(duì)政府及其組成部門的質(zhì)詢案，而沒有規(guī)定對(duì)這些部門負(fù)責(zé)人的質(zhì)詢權(quán)，這一問題的存在不利于發(fā)揮人大問責(zé)制的作用。三要完善人大進(jìn)行問責(zé)的程序性規(guī)定。對(duì)啟動(dòng)程序要明確規(guī)定質(zhì)詢和調(diào)查的方式、步驟和時(shí)限，如對(duì)聽證程序要允許公開聽證，允許公眾參與，詳細(xì)規(guī)定罷免和辭職程序，并保證被問責(zé)官員的申辯權(quán)。其次，加強(qiáng)公眾問責(zé)制度建設(shè)。一是要加強(qiáng)媒體問責(zé)。保障新聞媒體的問責(zé)權(quán)，要通過制定專門的新聞?shì)浾摫O(jiān)督法保障新聞媒體監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性，使其能夠客觀公正、不受干擾地行使相關(guān)權(quán)利。二是要建立公益訴訟制度。公益訴訟制度是公民請(qǐng)求對(duì)于行政機(jī)關(guān)各種不符合法律規(guī)定的行為提起訴訟的制度。公民作為社會(huì)監(jiān)督主體應(yīng)該有權(quán)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法失職行為提起訴訟，鑒于公民本身的弱勢(shì)地位，公益訴訟亟待建設(shè)。三是要采取措施充分調(diào)動(dòng)全體公民監(jiān)督的積極性。政府可以通過在某些領(lǐng)域設(shè)立舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)全體公民監(jiān)督的積極性，鼓勵(lì)人民群眾參與行政問責(zé)。

第三，規(guī)范“三公消費(fèi)”問責(zé)客體的范圍，實(shí)現(xiàn)問責(zé)指向的主體明晰。首先，完善職位分類制度，創(chuàng)新“三公消費(fèi)”問責(zé)方法，明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作責(zé)任與目標(biāo)，克服傳統(tǒng)政府中的人浮于事、出事無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、能的統(tǒng)一，強(qiáng)化國家工作人員責(zé)任意識(shí)?？梢酝ㄟ^對(duì)任務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)定、資源的適當(dāng)組織與控制、監(jiān)督以及報(bào)告體系的完善等手段將責(zé)任管理方法應(yīng)用于強(qiáng)化公務(wù)員工作的責(zé)任。其次，全力消除部門權(quán)力邊界模糊，職能交叉、重疊的現(xiàn)象，劃清有責(zé)與無責(zé)的界限，從而在異體行政問責(zé)制的實(shí)施過程中，讓問責(zé)主體清楚地知道應(yīng)該追究誰的責(zé)任，責(zé)任應(yīng)當(dāng)追究到哪一級(jí)別政府。例如，在處理行政首長負(fù)責(zé)制與集體決策民主集中制交叉導(dǎo)致的職責(zé)不清，關(guān)鍵在于設(shè)立這兩種權(quán)力的合理邊界和范圍，明確規(guī)定哪些事務(wù)是屬于獨(dú)占性的權(quán)力范疇，哪些決策事項(xiàng)屬于共享性的權(quán)力范疇，更好地避免自由裁量者角色與集體成員決策之間的沖突[6]。再次，通過有效的激勵(lì)約束，拓展“三公消費(fèi)”問責(zé)主客體關(guān)系平衡。對(duì)于公民—政府關(guān)系的平衡而言，關(guān)鍵在于以公民的政治權(quán)利為基礎(chǔ)，拓寬公民參與的途徑。具體措施包括完善利益表達(dá)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)議機(jī)制、信訪機(jī)制、檢舉機(jī)制、控告機(jī)制、公益訴訟機(jī)制等；對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)—行政機(jī)關(guān)關(guān)系的平衡而言，關(guān)鍵在于強(qiáng)化和落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，具體包括調(diào)查機(jī)制、質(zhì)詢機(jī)制、罷免機(jī)制等機(jī)制的完善；對(duì)于上級(jí)行政機(jī)關(guān)—下級(jí)行政機(jī)關(guān)關(guān)系的平衡而言，關(guān)鍵在于形成科學(xué)的授權(quán)與賦責(zé)機(jī)制，做到權(quán)責(zé)一致、權(quán)隨責(zé)走；對(duì)行政機(jī)關(guān)—行政人員和行政領(lǐng)導(dǎo)—一般公務(wù)員關(guān)系的平衡而言，其關(guān)鍵在于健全崗位績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

（四）借鑒域外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，從嚴(yán)執(zhí)法

一方面要大膽借鑒域外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。常言道，他山之石，可以攻玉。在發(fā)達(dá)國家，對(duì)公務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督，媒體、公眾的力量是一股非常強(qiáng)大的力量。無所不在的媒體幾乎是拿著放大鏡在挑公務(wù)人員，特別是高級(jí)公務(wù)人員公務(wù)消費(fèi)方面的“毛病”，而一旦被媒體曝光或被公眾舉報(bào)，往往引發(fā)強(qiáng)大的輿論壓力和相應(yīng)的法律與行政制裁。在日本，從1994年起，各地陸續(xù)建立了民間行政觀察員制度，民眾自發(fā)成立“全國公民權(quán)利代言人聯(lián)絡(luò)會(huì)議”，對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，檢查政府是如何用納稅人的錢的。他們對(duì)政府行為展開密切監(jiān)控，時(shí)常向政府提意見，要求公開各項(xiàng)具體開支。在密切監(jiān)督之下，政府官員在公務(wù)活動(dòng)中自然不敢隨便用公款吃喝，不敢進(jìn)行違規(guī)消費(fèi)[7]。

另一方面，執(zhí)法必須動(dòng)真格，堅(jiān)持法律面前人人平等的基本原則。對(duì)違規(guī)消費(fèi)者，應(yīng)當(dāng)采取不是“誡勉談話”，而是行政警告甚至立即責(zé)令“下課”或追究相應(yīng)法律責(zé)任的辦法予以懲戒。

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"Sangong consumptions"：the construction of the three-in-one responsibility asking mechanism

LIU Xiao-xiao

（Law School，Hunan University of Arts and Science，Changde 415000，China）

Abstract：enhance the government credit，control the "three funds"，solve the public drinking，use the government cars for private purposes，public funds tourism "three problems"，is the image of the party and government，related to the vital interests of the people，the party's cause of fate."Construction of three-in-one" accountability mechanism，one is to deepen the "three public consumptions" legal research on the right；the two is to improve the budget law system，the establishment of an open and transparent mechanism clear；three is the establishment of punishment mechanism linking accountability inside and outside；four is the reference of foreign experience，from the strict law enforcement.

Key words："sangong funds"；"three-in-one" accountability mechanism；construction of rule by law

[責(zé)任編輯 王 佳]