淺析基本公共服務(wù)均等化

蔡衡 蔡曉珊

摘 要：基本公共服務(wù)均等化影響著人民生活水平，關(guān)乎國(guó)家能否持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本目標(biāo)之一，也是構(gòu)建服務(wù)型政府重要內(nèi)容。因此，分析了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，闡明基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容，并歸納和比較了基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；基本公共服務(wù)均等化；評(píng)價(jià)指標(biāo)

中圖分類號(hào)：F306 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）20-0282-02

引言

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，而社會(huì)的公平問(wèn)題日益嚴(yán)峻，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化愈來(lái)愈受到中央政府的高度重視。自“十一五”規(guī)劃綱要首次提出基本公共服務(wù)均等化的概念后，黨的十六屆六中全會(huì)將“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”列為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。黨的十八大指出，在實(shí)現(xiàn)“人民生活水平全面提高”中，“基本公共服務(wù)均等化的總體實(shí)現(xiàn)”是重中之重，這標(biāo)志著基本公共服務(wù)均等化成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)?；竟卜?wù)均等化作為社會(huì)公平的一項(xiàng)基本要求，成為保障和改善民生、全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略主題和現(xiàn)實(shí)路徑。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

（一）基本公共服務(wù)的含義

基本公共服務(wù)是指一國(guó)政府提供保障居民最低生活水平的服務(wù)，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展水平，為保障公民生存發(fā)展，所有公民都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)，其規(guī)定的是在某一階段基本公共服務(wù)的供給數(shù)量和應(yīng)覆蓋的最小范圍 （陳昌盛、蔡躍洲，2007）。基本公共服務(wù)作為政府為人民提供的最基礎(chǔ)的服務(wù)，能夠保障每一位公民得到基本的發(fā)展空間，是促進(jìn)社會(huì)公平公正、維護(hù)社會(huì)和諧安定和確保人民共享發(fā)展成果的重要基礎(chǔ)。

（二）基本公共服務(wù)均等化的含義

根據(jù)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵，政府在提供基本公共服務(wù)的時(shí)候，不僅要決定其供給數(shù)量，而且要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化?；竟卜?wù)均等化是指政府要為所有社會(huì)公眾生存、發(fā)展擔(dān)負(fù)責(zé)任，提供最基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、公平可及、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)（陳海威、田侃，2007）。

在基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵中，重點(diǎn)是何為“均等化”。夏寧和夏峰（2006）基于制度的角度指出，基本公共服務(wù)均等化不是簡(jiǎn)單的平均化，而是在基本公共服務(wù)方面具有全國(guó)統(tǒng)一的制度安排。項(xiàng)繼權(quán)（2008）認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求人們享有相同水準(zhǔn)的公共服務(wù)和社會(huì)福利，但由于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地的需求結(jié)構(gòu)和要求不同，完全或絕對(duì)的均等是不可能的，因而這里所說(shuō)的均等是相對(duì)的、有一定程度差別的平等。因此，“均等化”不是簡(jiǎn)單的“平均化”，而是在承認(rèn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間存在一定程度上的差別的前提下，保證全體居民都享有最低標(biāo)準(zhǔn)以上的基本公共服務(wù)，以保障他們的基本生活，提高生活質(zhì)量，其實(shí)質(zhì)是“底線均等”（郭小聰、代凱，2013） 。

二、基本公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)容

根據(jù)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，基本公共服務(wù)的本質(zhì)是為滿足公民生存和發(fā)展最基礎(chǔ)的權(quán)利。因此，本文將基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容歸納為四大方面：基本民生性服務(wù)均等化、基本公共事業(yè)服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)均等化和公共安全服務(wù)均等化。

（一）基本民生性服務(wù)均等化

基本民生性服務(wù)均等化主要包括就業(yè)服務(wù)、基本社會(huì)保障等方面的均等化。就業(yè)是人民生存的基本，失業(yè)率和通貨膨脹率作為衡量國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的兩大指標(biāo)，受到多國(guó)政府的重視。政府應(yīng)把提高人民就業(yè)水平，穩(wěn)定并適當(dāng)降低失業(yè)率擺在公共服務(wù)的重點(diǎn)位置，重視低收入階層的就業(yè)質(zhì)量，保證就業(yè)服務(wù)的均等化?；旧鐣?huì)保障則是對(duì)就業(yè)服務(wù)的補(bǔ)充，是收入再分配的一種表現(xiàn)。政府應(yīng)該提高社會(huì)保障的水平、擴(kuò)大保障的范圍和廣度；實(shí)行公平的轉(zhuǎn)移支付政策，實(shí)現(xiàn)收入的大致公平，確保人民享受同等的生存、發(fā)展權(quán)利。

（二）基本公共事業(yè)服務(wù)均等化

基本公共事業(yè)服務(wù)均等化主要包括基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的均等化。保障公民依法享有受教育權(quán)、實(shí)現(xiàn)教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。因此，普及義務(wù)教育，擴(kuò)大公費(fèi)義務(wù)教育的年限，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均等化的重要舉措。而在公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，應(yīng)堅(jiān)持其公益性質(zhì)，提高落后地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生水平，建設(shè)一流的醫(yī)院和衛(wèi)生站，普及低收入人群“公費(fèi)看病”，確保各地區(qū)醫(yī)療覆蓋程度和人均醫(yī)療資源的相對(duì)均等，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。

（三）公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化

公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化，主要包括公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。政府應(yīng)加大力度對(duì)環(huán)境質(zhì)量較差的地區(qū)進(jìn)行治理，尤其是在人口較為稠密、工業(yè)較發(fā)達(dá)和環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)建立全面、徹底的環(huán)境治理工程；同時(shí)，盡快完善不發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)，把較發(fā)達(dá)地區(qū)的部分人力、物力、財(cái)力資源轉(zhuǎn)化為不發(fā)達(dá)地區(qū)的資源，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施完善程度的大致均等，保證各地區(qū)之間平等協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）公共安全服務(wù)均等化

實(shí)現(xiàn)公共安全性服務(wù)方面均等化，主要包括人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)安全等方面的內(nèi)容。各級(jí)政府及其職能部門應(yīng)切實(shí)履行好公共安全服務(wù)職能，預(yù)防各類公共安全事故的發(fā)生，使?jié)撛诘氖鹿曙L(fēng)險(xiǎn)降到最低，同時(shí)，謀劃好后備方案，使災(zāi)害發(fā)生時(shí)人民的生命財(cái)產(chǎn)損失降到最低。

三、基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)指標(biāo)

為了進(jìn)一步落實(shí)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果由全體公民共享，保障公民基本權(quán)利，需要進(jìn)一步明確的基本公共服務(wù)均等化的度測(cè)指標(biāo)，構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究主要從基本公共服務(wù)內(nèi)容范圍、基本公共服務(wù)滿意度以及財(cái)政支出等幾個(gè)方面進(jìn)行研究。

（一）基于基本公共服務(wù)內(nèi)容的評(píng)價(jià)值指標(biāo)體系

基于基本公共服務(wù)內(nèi)容的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要是利用基本公共服務(wù)的范圍設(shè)計(jì)多維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。比如，安體富和任強(qiáng)（2008）構(gòu)建了以基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)等為一級(jí)指標(biāo)的基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)體系。徐卓順和丁曉燕（2013）則構(gòu)建了包含醫(yī)療設(shè)施、教育設(shè)施、文化體育、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施5個(gè)一級(jí)指標(biāo)和28個(gè)二級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系。

（二）基于基本公共服務(wù)滿意度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

人們對(duì)不同類型的基本公共服務(wù)有不同的需求度及滿意度，因此不同類型的公共服務(wù)需要由不同指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。通過(guò)人們?nèi)嗣駥?duì)各種公共服務(wù)需求的分析和評(píng)價(jià)，并確定每項(xiàng)基本公共服務(wù)的權(quán)重，通過(guò)加權(quán)平均得到基本公共服務(wù)的公眾滿意度。通過(guò)公眾滿意度的評(píng)測(cè)可以提高政府在政策改進(jìn)方面的效率，有利于政府針對(duì)基本公共服務(wù)主客觀評(píng)價(jià)上的差異，依據(jù)公眾的需求偏好，迅速調(diào)整基本公共服務(wù)的供給方式和數(shù)量，使得財(cái)政收入的使用效率和基本公共服務(wù)的供給水平大大提高。

（三）基于人均財(cái)政支出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

由于政府是運(yùn)用其財(cái)政收入來(lái)提供基本公共服務(wù)，因此財(cái)政能力的強(qiáng)弱決定了政府所能提供的公共服務(wù)數(shù)量?；谶@個(gè)思路，一些學(xué)者從人均財(cái)政支出的角度構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。比如，一些學(xué)者利用人均財(cái)政支出設(shè)計(jì)了“標(biāo)準(zhǔn)人”財(cái)政支出的公共服務(wù)均等化平均指標(biāo)（孫紅玲和王珂敏，2007）。一些學(xué)者則提出了人均GDP、人均財(cái)政收入、人均可支配財(cái)力、人均財(cái)政支出和各項(xiàng)基本公共服務(wù)人均財(cái)政支出等5個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)（鐘振強(qiáng)、宋丹兵，2008）。

總體而言，以上的三種評(píng)價(jià)方法各有優(yōu)勢(shì)，基于內(nèi)容的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系比較直觀，基于滿意度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系充分考慮到人的主觀能動(dòng)性，而基于財(cái)政支出的平均指標(biāo)比較便捷。對(duì)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，需要根據(jù)實(shí)際情況，綜合運(yùn)用以上各種評(píng)價(jià)指標(biāo)，全面客觀地反映我國(guó)全國(guó)、地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化狀況。

結(jié)語(yǔ)

大力推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了社會(huì)主義以人為本、和諧共享和人文關(guān)懷，是促進(jìn)社會(huì)和諧與公平正義的基礎(chǔ)性工程，更是社會(huì)文明進(jìn)步的體現(xiàn)，對(duì)于緩解城鄉(xiāng)及區(qū)域差距，調(diào)整利益格局、化解社會(huì)矛盾，營(yíng)造公平公正、和諧安康、共享成果的社會(huì)氛圍發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，各級(jí)政府必須重視基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施，確保人民能夠保證生存和發(fā)展的基本權(quán)利，享受公平的福利。