政府在創(chuàng)新型城市建設(shè)中的作用

朱茜 聶星超

摘 要：在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的大背景下，黨在十七大報(bào)告中提出了創(chuàng)建創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，創(chuàng)新型城市的建設(shè)至關(guān)重要，只有一些發(fā)達(dá)城市率先完成創(chuàng)新型城市的構(gòu)建，才能引導(dǎo)整個(gè)國(guó)家向創(chuàng)新型國(guó)家轉(zhuǎn)變。按照國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新型城市的發(fā)展模式主要有政府主導(dǎo)型和自發(fā)生成型兩種。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來看，我國(guó)應(yīng)首選政府主導(dǎo)型，充分發(fā)揮政府在構(gòu)建創(chuàng)新型城市中的作用。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新型城市；政府作用；創(chuàng)新型城市構(gòu)建

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）20-0255-02

創(chuàng)新型城市不僅僅指是科技領(lǐng)域的創(chuàng)新，而是以科技創(chuàng)新為核心的涉及社會(huì)方方面面的綜合性、系統(tǒng)性和整體性創(chuàng)新。在國(guó)內(nèi)一些先進(jìn)城市（如深圳），自主創(chuàng)新戰(zhàn)略已由產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和科技發(fā)展戰(zhàn)略提升到城市和社會(huì)發(fā)展主導(dǎo)戰(zhàn)略的高度。這就決定了在實(shí)施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的過程中，政府必須發(fā)揮有效的主導(dǎo)作用，以推動(dòng)整個(gè)社會(huì)創(chuàng)新氛圍的形成、創(chuàng)新環(huán)境的完善和企業(yè)創(chuàng)新主體作用的發(fā)揮。因此，政府必須在建設(shè)創(chuàng)新型城市的工作中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)和主導(dǎo)作用。

一、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，奠定創(chuàng)新型城市物質(zhì)基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過程。并不是任何發(fā)展階段的國(guó)家都能轉(zhuǎn)變成創(chuàng)新型國(guó)家，只有傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，人力資源和科技水平都有了相當(dāng)程度的積累之后才可能開始進(jìn)行這種蛻變。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，只有一個(gè)國(guó)家人均GDP達(dá)到4 000美元之上時(shí)，才有可能開始進(jìn)入這種創(chuàng)新導(dǎo)向階段。否則，地方經(jīng)濟(jì)可能無法負(fù)擔(dān)創(chuàng)新型城市的物質(zhì)投入。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，只有在一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城市首先進(jìn)行創(chuàng)新型城市的嘗試和努力，為以后創(chuàng)新型國(guó)家的構(gòu)建積累經(jīng)驗(yàn)。對(duì)那些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的城市和地區(qū)來說，優(yōu)先發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、繼續(xù)進(jìn)行物質(zhì)積累是比強(qiáng)行進(jìn)行創(chuàng)新型城市構(gòu)建更為可取的選擇。

二、優(yōu)化資源配置，營(yíng)造創(chuàng)新氛圍

城市的形成和發(fā)展就是一個(gè)資源的不斷集聚和優(yōu)化的過程，創(chuàng)新型城市的發(fā)展自然也遵循這一模式。但是跟傳統(tǒng)城市相比，創(chuàng)新型城市在“資源”方面有明顯的不同。傳統(tǒng)城市發(fā)展的資源主要指的是勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料等，而創(chuàng)新型城市要集聚的資源主要是“知識(shí)資源”。因此，要構(gòu)建創(chuàng)新型城市，必須要有獲得足夠知識(shí)資源的渠道。對(duì)地方政府來說，這是首先要滿足的前提條件。在知識(shí)資源中，最重要的無疑是創(chuàng)新型的人力資源。創(chuàng)新型的人力資源不是簡(jiǎn)單的勞動(dòng)力資源，而是主要分布在知識(shí)密集行業(yè)的具有創(chuàng)新能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀人才。在構(gòu)建創(chuàng)新型城市之初，這種優(yōu)秀人力資源一般都是不足的，因此，地方政府必須制定能夠吸引外地優(yōu)秀人才的政策。另外，創(chuàng)新型城市必須有足夠的人才培養(yǎng)能力，尤其是要有優(yōu)質(zhì)的教育資源。發(fā)達(dá)國(guó)家的創(chuàng)新型城市建設(shè)過程表明，城市發(fā)展與高質(zhì)量的教育密不可分。創(chuàng)新型城市的資源優(yōu)化也不再是簡(jiǎn)單地對(duì)擴(kuò)大再生產(chǎn)投資，而是有目的性地把更多的資金和資源投入到創(chuàng)新行業(yè)和領(lǐng)域里去。這需要地方政府制定科學(xué)的預(yù)算規(guī)劃，合理分配資金投入，不但不能影響整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要促進(jìn)創(chuàng)新領(lǐng)域的優(yōu)先發(fā)展。最后，構(gòu)建創(chuàng)新型城市不僅需要資源的重新配置，還需要實(shí)現(xiàn)城市觀念的轉(zhuǎn)變，營(yíng)造整體的創(chuàng)新的氛圍，這是構(gòu)建創(chuàng)新型城市所需要的軟環(huán)境，也是未來創(chuàng)新型城市的軟實(shí)力。地方政府需要采用各種方式引導(dǎo)城市居民盡快完成這種觀念轉(zhuǎn)變，這種氛圍將成為未來城市的主要競(jìng)爭(zhēng)要素之一。

三、提升城市自主創(chuàng)新能力

體制創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的基礎(chǔ)。因此，要增強(qiáng)城市自主創(chuàng)新能力，必須在實(shí)現(xiàn)觀念創(chuàng)新和突破的前提下，實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新和突破。而體制創(chuàng)新的重點(diǎn)首先在于政府管理體制的轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新，只有實(shí)現(xiàn)政府管理體制的轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新，才能從根本上消除政府層面的體制性障礙，才能建立起與創(chuàng)新型城市相適應(yīng)的新體制、新機(jī)制。服務(wù)型政府就要求政府必須對(duì)自身只能準(zhǔn)確定位，不越位、不缺位，這是良好的自主創(chuàng)新環(huán)境的重要組成部分。不越位，意味著政府不宜直接插手企業(yè)、高校及科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活動(dòng)，不宜過多地干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。不該政府管的事堅(jiān)決不要管，需要政府管的事，政府則不能缺位。深圳市近年來自主創(chuàng)新的成果豐碩，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全市GDP的一半以上，其中相當(dāng)一部分具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)。重要的經(jīng)驗(yàn)之一就是政府“不缺位”，當(dāng)好“場(chǎng)地維護(hù)員”。當(dāng)好自主創(chuàng)新的場(chǎng)地維護(hù)員，政府一個(gè)重要的任務(wù)就是要維護(hù)好秩序。創(chuàng)新型企業(yè)最怕知識(shí)產(chǎn)權(quán)得不到保護(hù)。目前，我國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面雖取得了很大進(jìn)步，但仍存在諸如法律法規(guī)不健全、多頭管理、執(zhí)行不嚴(yán)等問題。這就需要各級(jí)政府實(shí)實(shí)在在地抓知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，讓企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)有一個(gè)健全的法制環(huán)境。另外，當(dāng)好場(chǎng)地維護(hù)員，還要關(guān)注場(chǎng)地上有哪些障礙、發(fā)展中有哪些瓶頸。因此建議：（1）圍繞創(chuàng)新這一主題，對(duì)全體公務(wù)員進(jìn)行一次系統(tǒng)的培訓(xùn)，為建立起一支學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型公務(wù)員隊(duì)伍打下思想基礎(chǔ)。（2）不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)效能型、服務(wù)型、責(zé)任型、陽光型的現(xiàn)代政府。率先探索建立與實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核機(jī)制。（3）進(jìn)一步強(qiáng)化創(chuàng)新城市建設(shè)推進(jìn)委員會(huì)的職能和作用，尤其要加強(qiáng)協(xié)調(diào)發(fā)展處在各個(gè)機(jī)關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合作用，以此為切入，打破部門和領(lǐng)域的行政壁壘，整合和調(diào)度公共科技資源，加強(qiáng)資源共享，從機(jī)制上保證不缺位、不錯(cuò)位、不越位，真正建立起創(chuàng)新型政府、服務(wù)型政府。（4）要結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化科技服務(wù)型的事業(yè)單位承擔(dān)政府公共服務(wù)職能的載體作用，為創(chuàng)新型城市建設(shè)和和諧社會(huì)的建設(shè)提供公平、高效的公益性支撐服務(wù)。不要將公共事業(yè)單位改革的關(guān)注點(diǎn)僅僅集中在市場(chǎng)化方面，而是要探索如何通過改革更好的促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和更好的承載政府服務(wù)職能方面。（5）所有相關(guān)職能部門要圍繞政府科技投入、科技項(xiàng)目管理等方面，制定相應(yīng)的鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新的措施和政策。要提高財(cái)政科技資金投入的效率和針對(duì)性，要進(jìn)一步改革政府科技投入的管理方式，建立健全競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督、制約機(jī)制和嚴(yán)格的科技經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任制。

四、加強(qiáng)政策研究，為創(chuàng)新型城市建設(shè)提供理論和思想支持

政策法規(guī)是創(chuàng)新的保障。然而，近年來我國(guó)在科技性政策法規(guī)方面存在著創(chuàng)新力度不足的問題，一些政策或法規(guī)要么滯后、要么流于空泛或與內(nèi)在需求相脫節(jié)，進(jìn)而使得一些政策或法規(guī)的實(shí)際意義或執(zhí)行效力大打折扣。之所以存在上述薄弱環(huán)節(jié)，重要原因之一就是城市的調(diào)研能力和理論支持能力不足。今天的創(chuàng)新在內(nèi)涵上早已不同于改革開放初期的敢闖敢試，今天的創(chuàng)新不僅要求有開拓的勇氣，還要具備科學(xué)的精神，因此，在制度和體制創(chuàng)新過程中離不開必要的理論和思想支持，離不開對(duì)本地情況和外部情況的掌握和分析。只有加強(qiáng)政府外腦和思想庫的建設(shè)，才能為政府科學(xué)決策提供理論和思想支持，特別是要探索在市級(jí)科技主管部門設(shè)立專門的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)的可行性，改變建設(shè)創(chuàng)新型城市過程中存在的理論支持和思想支持乏力、調(diào)研能力不足的狀況。建議市科技局在每年的軟科學(xué)課題中設(shè)置一定數(shù)量的創(chuàng)新理論問題，并向省內(nèi)外招標(biāo)，從而提高理論水平，形成創(chuàng)新型城市建設(shè)的智力支撐。

五、投資基礎(chǔ)研究以及重大科技攻關(guān)項(xiàng)目

二戰(zhàn)后近60年國(guó)際經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的軌跡表明，一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其科技研發(fā)投入呈完全的正相關(guān)關(guān)系。而在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)起飛和快速成長(zhǎng)的階段，政府科技投入的大小及力度又直接決定了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的加速度大小?！巴顿Y科學(xué)就是投資國(guó)家未來”正在成為許多國(guó)家的重要政策理念，科技投入正在被許多國(guó)家視為最重要的戰(zhàn)略性投資。但是，由于基礎(chǔ)研究獲益較慢，企業(yè)往往不愿投資；而且重大攻關(guān)科技項(xiàng)目常常關(guān)系到城市發(fā)展的方向和命脈，所需資金龐大，風(fēng)險(xiǎn)巨大，企業(yè)一般無足夠的人力、財(cái)力獨(dú)自承擔(dān)。因此，對(duì)于基礎(chǔ)性研究或重大技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目以及科學(xué)的戰(zhàn)略決策的前期研究等，都十分依仗高校及科研部門。為此，政府一方面要導(dǎo)引創(chuàng)新的方向，另一方面則必須大力投入資金；為此，政府要拓寬科技創(chuàng)新的融資渠道，大力完善政策性金融體系，考慮以財(cái)政貼息等方式來支持企業(yè)自主創(chuàng)新，并及時(shí)將創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。反之，如果政府投入大量人力物力得到的創(chuàng)新成果，很慢才能轉(zhuǎn)化甚至根本不能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，那么，不僅是社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，而且也失去了創(chuàng)新的根本意義。因此，要建立穩(wěn)定的財(cái)政科技投入增長(zhǎng)機(jī)制，確保研究與開發(fā)（R&D）經(jīng)費(fèi)隨著國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加而不斷增加。按目前發(fā)達(dá)或中等發(fā)達(dá)國(guó)家的情況，研發(fā)投入占GDP比重都在2.0%以上，且公共財(cái)政投入占全社會(huì)投入都在30%以上?？萍纪度氲牧Χ群托适且?guī)劃有效實(shí)施的前提和關(guān)鍵因素，要改革完善科技投入管理模式，建立保障投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的管理模式和保障機(jī)制。要構(gòu)建創(chuàng)新型城市財(cái)政科技撥款占財(cái)政支出比例應(yīng)達(dá)到并穩(wěn)定在5%以上，因此，必須通過法律、法規(guī)以及行政手段，切實(shí)保障科技投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

六、整合創(chuàng)新資源，建立促進(jìn)高等院校、科研單位與企業(yè)緊密合作機(jī)制

只有資源共享，才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能產(chǎn)生1+1>2的協(xié)同倍增效應(yīng)，才能有效地使生產(chǎn)要素、創(chuàng)新要素集聚。在政府宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)下，推動(dòng)高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的分工合作、有機(jī)結(jié)合，分別以重大科技領(lǐng)域，如信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生物技術(shù)醫(yī)藥、新材料納米技術(shù)、節(jié)能、新能源開發(fā)、智能交通和城市化等為優(yōu)勢(shì)特色，聯(lián)合建設(shè)高水準(zhǔn)、共享的科研基礎(chǔ)條件平臺(tái)，從整體上提高科技創(chuàng)新源頭的整體水平。要建立健全績(jī)效優(yōu)先、鼓勵(lì)創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)向上、協(xié)同發(fā)展、創(chuàng)新增值的資源分配機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制，優(yōu)化科技資源配置，使資源真正向創(chuàng)新能力強(qiáng)、創(chuàng)新效率高的科技隊(duì)伍、創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和科研機(jī)構(gòu)傾斜，從根本上改變長(zhǎng)期形成的條塊分割、分散重復(fù)、忽視績(jī)效的資源配置方式，徹底改變科技資源平均分配、使用效率不高、科技產(chǎn)出自我循環(huán)的現(xiàn)象。

[責(zé)任編輯 杜 娟]