養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助:一種必要的制度安排

趙秋成，楊秀凌

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)a.公共管理學(xué)院;b.職業(yè)技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

自2000年中國(guó)步入老年型社會(huì)以來(lái)，2012年我國(guó)60歲及以上老年人已達(dá)19 390萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.3%，按全國(guó)第六次人口普查(以下簡(jiǎn)稱“六普”)時(shí)的比例推算，目前我國(guó)約有80歲及以上老年人2291.6萬(wàn)人，其中1305萬(wàn)人生活在農(nóng)村;與2000年比較，60歲及以上老年人凈增6392.2萬(wàn)人，年均增速3.70%，其中80歲及以上高齡老人凈增1092.5萬(wàn)人，年均增速6.06%。而且，與人口老齡化和高齡化相伴隨的是高齡老人及無(wú)子女和少子女老年人持續(xù)增多，一些孤寡、高齡、失能和患病老人的生活照料、疾病護(hù)理和精神慰藉問(wèn)題日益嚴(yán)峻?！傲铡辟Y料顯示，目前中國(guó)60歲及以上獨(dú)居老人(1824.4萬(wàn)人)中有360.4萬(wàn)人為80歲及以上高齡老人，比重為19.75%;在60歲及以上老年人中，生活不能自理者(即失能老人)520.2萬(wàn)人，生活雖能自理但不健康者(這些人通常為患病高峰人群或潛在的生活不能自理人群)2455.3萬(wàn)人，其中63.38%的生活不能自理老人和68.51%的生活能自理但不健康老人均生活在農(nóng)村。在社會(huì)保障水平依然低下，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系仍不完善、不發(fā)達(dá)的目前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，規(guī)模龐大且仍在快速增加的無(wú)子女、少子女及子女不在身邊的高齡、患病和失能半失能老人的養(yǎng)老服務(wù)缺失問(wèn)題值得關(guān)注。

養(yǎng)老服務(wù)是指為老年人提供的滿足其生存、生活和心理需要的照料、護(hù)理、援助、慰藉等所有勞務(wù)活動(dòng)的總稱。養(yǎng)老服務(wù)保障是社會(huì)養(yǎng)老保障的重要組成部分。在中國(guó)，受生產(chǎn)力水平低下及計(jì)劃體制制約生產(chǎn)要素流動(dòng)和活力等方面因素的影響，人們長(zhǎng)期為生存和溫飽所困擾，滿足基本物質(zhì)生活需要素來(lái)被視作社會(huì)保障的“重中之重”，在這種情況下，存在“重經(jīng)濟(jì)保障，輕服務(wù)保障”問(wèn)題實(shí)屬正常，然而，這卻使少子高齡化背景下養(yǎng)老服務(wù)保障嚴(yán)重滯后的問(wèn)題更加凸顯。雖然近些年國(guó)家日益重視老年人照護(hù)、慰藉和困難救助等問(wèn)題，并陸續(xù)頒布了《老年人權(quán)益保障法》以及《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015)》和《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》等一系列法規(guī)和政策文件，然而，由于目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系仍處于初創(chuàng)階段，多數(shù)無(wú)子女、少子女和子女不在身邊的高齡、患病和失能半失能老人的生活照料、疾病護(hù)理和精神慰藉等需求仍無(wú)法得到滿足，孤獨(dú)感、被遺棄感在老年人中持續(xù)滋生、蔓延，老年人病死家中多日后方被發(fā)現(xiàn)的事件時(shí)有發(fā)生。此外，由于養(yǎng)老服務(wù)是以必要的人力、財(cái)力和物力為基礎(chǔ)的，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)需求快速增長(zhǎng)情況下，如何挖掘、調(diào)動(dòng)及有效整合與配置有限的資源，特別是如何使養(yǎng)老服務(wù)資源具有更大的社會(huì)惠及面，在提高老年人整體生活質(zhì)量的同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)扶危濟(jì)困、幫貧救急的積極作用，因此就需要在建立城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老服務(wù)制度的同時(shí)重視養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助制度建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)救助在養(yǎng)老服務(wù)體系中查漏補(bǔ)缺的作用，為那些無(wú)法通過(guò)基本養(yǎng)老服務(wù)①這里的“基本養(yǎng)老服務(wù)”，是指由政府和社會(huì)向城鄉(xiāng)所有老年人免費(fèi)或低收費(fèi)提供的一般生活照料、疾病護(hù)理和精神慰藉等方面的服務(wù)。這種服務(wù)因建立在“全覆蓋，?；荆沙掷m(xù)”原則之上，且由政府通過(guò)財(cái)政撥款或購(gòu)買服務(wù)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此往往是基本和有限的，甚至是一種“賑粥不賑糧”式的服務(wù)，這種服務(wù)強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)的公平性。得到滿足而又不屬于社會(huì)供養(yǎng)制度惠及群體(如城鎮(zhèn)“三無(wú)老人”和農(nóng)村“五保”人群等)的高齡、患病和失能半失能的貧困老人提供必要的養(yǎng)老服務(wù)支持。

二、養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分

1.養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助及其救助對(duì)象

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助是指政府和其他社會(huì)群體對(duì)那些部分或全部失去自理能力而無(wú)法得到子女照護(hù)，進(jìn)而陷入生存、生活和心理困境的老年人所給予的直接和間接服務(wù)支持。它是社會(huì)救助活動(dòng)向老年人服務(wù)領(lǐng)域的延伸，是對(duì)以“全覆蓋，?；尽睘樽谥嫉纳鐣?huì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度的必要補(bǔ)充，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，人們所言的“社會(huì)救助”通常指物質(zhì)性救助，是“社會(huì)成員因自然災(zāi)害、意外事故和個(gè)人生理、心理等原因陷入生存危機(jī)導(dǎo)致不能維持最低限度生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)有關(guān)部門(mén)依法給予一定的物質(zhì)或資金救助和扶助”［1］。即便有人認(rèn)識(shí)到將“社會(huì)救助”局限于物質(zhì)層面可能狹窄化了社會(huì)救助的內(nèi)涵，但仍難擺脫從物質(zhì)層面來(lái)看待和操作社會(huì)救助的問(wèn)題，因?yàn)樵谌藗兛磥?lái)，非物質(zhì)性救助不過(guò)是物質(zhì)性救助的衍生物，是次要的。筆者認(rèn)為，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界普遍將社會(huì)救助定位于物質(zhì)性救助的原因在于:“社會(huì)救助”原本是由“社會(huì)救濟(jì)”發(fā)展來(lái)的，而且，在長(zhǎng)期生產(chǎn)和生活實(shí)踐中，當(dāng)人們陷入生產(chǎn)、生活和生存困境時(shí)，主要表現(xiàn)為物質(zhì)資源的缺欠。然而，考察“社會(huì)救助”的內(nèi)涵不難發(fā)現(xiàn)，服務(wù)及精神或心理層面的救助同樣是“社會(huì)救助”的重要內(nèi)容。實(shí)際上，自人類社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，服務(wù)及精神需求就一直為人們所看重，比如，早期人類群居除基于更容易生存和更便于獵獲食物(特別是大型動(dòng)物)外，還為了彼此依賴和相互支持。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，特別是人們文化水平提高，服務(wù)和精神需求的滿足越來(lái)越受到重視，而且，對(duì)患病、失能甚至高齡老人來(lái)講，無(wú)論物質(zhì)還是精神需求的滿足，均需借助他人提供的服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，由此也彰顯了服務(wù)供給的重要性。

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助受其目的及資源有限性的制約有其特定對(duì)象，它主要為那些已經(jīng)和即將陷入生活及生存窘境的老年人，如低收入的患病、失能和高齡的貧困老人及雖有一定經(jīng)濟(jì)能力卻無(wú)力支付基本養(yǎng)老服務(wù)之外(如疾病特別是大病護(hù)理及長(zhǎng)期生活照料、精神慰藉等)的較高服務(wù)費(fèi)用的老年人提供服務(wù)救助，那些有子女且子女具有照護(hù)或購(gòu)買基本養(yǎng)老服務(wù)之外養(yǎng)老服務(wù)能力的老年人則不在該制度惠及范圍內(nèi)。

2.養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助制度在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的查漏補(bǔ)缺、扶危救困作用

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是社會(huì)養(yǎng)老逐漸替代家庭養(yǎng)老的結(jié)果。與西方社會(huì)不同，中國(guó)家庭代際間長(zhǎng)期沿襲的是子輩對(duì)父輩的“反饋模式”［2］，這種模式以父輩與子輩的血緣關(guān)系、親情及彼此的“責(zé)任倫理”關(guān)系［3］為基礎(chǔ)，主要靠傳統(tǒng)宗法觀念和家庭倫理道德來(lái)維系，從而確保了家庭養(yǎng)老在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的世代傳承。然而，隨著計(jì)劃生育政策落實(shí)以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和經(jīng)濟(jì)體制變革，人口老齡化，家庭少子化、小型化以及勞動(dòng)力跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)流動(dòng)從根本上動(dòng)搖了家庭養(yǎng)老的物質(zhì)和人力基礎(chǔ)，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)文化和物質(zhì)的交流，特別是西方利己主義價(jià)值觀和追求自由、享樂(lè)的生活方式的傳播，對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)的“孝親”價(jià)值觀和家庭倫理道德形成了嚴(yán)重沖擊，致使一些孤寡、空巢的高齡、患病和失能半失能老人的養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重缺失，許多老年人因生活無(wú)助和長(zhǎng)期心理孤寂而產(chǎn)生悲觀厭世情緒，有的甚至在孤獨(dú)、凄涼中悲慘離世②據(jù)報(bào)道，2008年4月9日，上海市一名66歲獨(dú)居老人在家中死亡多日后才被鄰居發(fā)現(xiàn);2010年4月17日，南昌市兩位八旬老人死在家中兩天后才被發(fā)現(xiàn)。另?yè)?jù)《大連晚報(bào)》報(bào)道，2012年12月，遼寧普蘭店市雙嶺村一名81歲獨(dú)居老人和雙泉寺村一名78歲獨(dú)居老人相繼死于家中，被發(fā)現(xiàn)時(shí)已死亡多日;2013年9月，河南洛陽(yáng)市瀍河區(qū)一對(duì)空巢老人死在家中，被發(fā)現(xiàn)時(shí)尸體已腐爛。。雖然社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度能從較大程度上改善老年人養(yǎng)老服務(wù)缺失的狀況，然而，由于目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍不夠發(fā)達(dá)，政府財(cái)力基礎(chǔ)依然薄弱，再加上社區(qū)特別是農(nóng)村社區(qū)整合和配置人力資源的能力較弱，因此，今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)只能以“?；尽睘槟繕?biāo)，即是說(shuō)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給只能是一般化、基礎(chǔ)性的，那些具有較大難度和復(fù)雜性、需要較長(zhǎng)照護(hù)時(shí)間的養(yǎng)老服務(wù)，如疾病特別是大病護(hù)理和失能老人的長(zhǎng)期照料等，很難通過(guò)基本養(yǎng)老服務(wù)來(lái)滿足。盡管借助社會(huì)供養(yǎng)制度，如公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(如公辦敬老院、養(yǎng)老院等)和農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度等，可以解決部分孤寡老人的養(yǎng)老服務(wù)需求問(wèn)題，但因這種制度的自身缺陷(該制度的缺陷有二:一是該制度的社會(huì)養(yǎng)老成本較高，需要以一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)能力為基礎(chǔ)，可持續(xù)性不高;二是該制度具有豢養(yǎng)懶漢特征，不利于人們自我養(yǎng)老意識(shí)形成)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的情況下，社會(huì)供養(yǎng)很難將所有具有基本養(yǎng)老服務(wù)之外特殊養(yǎng)老需求的高齡、患病和失能半失能的貧困老人包攬下來(lái)，也就是說(shuō)，即便城鄉(xiāng)社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度、社會(huì)供養(yǎng)制度抑或社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度建立起來(lái)以后，仍然會(huì)有一部分老年人，特別是無(wú)子女、少子女和子女不在身邊的高齡、患病和失能半失能的貧困老人的特殊養(yǎng)老服務(wù)需求無(wú)法得到滿足，而養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助制度則可彌補(bǔ)上述制度的欠缺，發(fā)揮“點(diǎn)”式援助制度查漏補(bǔ)缺、扶危救困的作用，從而使社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系趨于完善。養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助制度與社會(huì)基本養(yǎng)老制度、社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度和社會(huì)供養(yǎng)制度的比較如表1所示。

表1 養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助制度與其他社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)制度比較

三、建立養(yǎng)老服務(wù)救助制度的必要性分析

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的必要制度安排，也是應(yīng)對(duì)少子高齡化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給短缺的制度選擇，有其重要實(shí)際價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1.家庭小型化、核心化導(dǎo)致家庭養(yǎng)老服務(wù)功能弱化，家庭養(yǎng)老服務(wù)供給面臨困境

中國(guó)大家庭的裂變雖然是人們家庭觀念轉(zhuǎn)變和社會(huì)變遷的產(chǎn)物，然而，始于20世紀(jì)70年代初期的計(jì)劃生育政策無(wú)疑對(duì)家庭小型化起到了推波助瀾作用。相關(guān)研究表明，20世紀(jì)80年代初我國(guó)城鄉(xiāng)多代同堂大家庭①多代同堂的大家庭主要指三代或三代以上不同輩分者共同組成的聯(lián)合式和主干式家庭。的比例基本維持在40%左右的水平，比三四十年代大幅度降低［4］，到2010年“六普”時(shí)，城市大家庭的比重已降至18%以下，農(nóng)村也已降至23%以下。20世紀(jì)70年代我國(guó)每戶家庭平均人數(shù)基本維持在4.6～4.8人，而到2010年“六普”時(shí)已減少到3.1人，家庭小型化、核心化趨勢(shì)十分明顯。這種態(tài)勢(shì)意味著，今天的子輩比其父輩和祖父輩需承擔(dān)更多、更繁重的照護(hù)老年父母的責(zé)任。然而事實(shí)是，隨著家庭小型化、核心化，一方面無(wú)子女、少子女的老年家庭在持續(xù)增多，另一方面子女敬親、養(yǎng)親的責(zé)任意識(shí)逐漸淡化，子輩與父輩的家庭分立和利益分割，使子輩與父輩的利益交集在變小，道德情感淡漠化，家庭原有的強(qiáng)勢(shì)養(yǎng)老服務(wù)功能呈迅速衰萎之勢(shì)。［5］在一些子女看來(lái)，只要能按時(shí)向老年父母交納規(guī)定數(shù)額的贍養(yǎng)費(fèi)，或能滿足老年父母的衣食住之需，即算盡到了養(yǎng)老、孝親之責(zé)。

2.無(wú)子女和少子女家庭的增多以及子女經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的加重，增加了老年人陷入養(yǎng)老服務(wù)供給困境的風(fēng)險(xiǎn)

“六普”資料顯示，2010年我國(guó)有60歲及以上老年空巢家庭6974.44萬(wàn)戶，其中單身老人戶1824.39萬(wàn)戶，占45.46%。而且，在我國(guó)二代和三代同堂家庭中，有些老年人雖然能得到子女的日常照料，但因這些家庭子女較少，加之子女不在身邊及面臨“上有老，下有小”、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重、工作壓力大等原因，一旦父母患病或喪失自理能力，或者父母很難得到子女的及時(shí)照護(hù)［6］，或者導(dǎo)致子女陷入身心疲憊、無(wú)力應(yīng)付狀態(tài)，老年父母的服務(wù)需求的保障程度往往受到較大影響。

3.家庭經(jīng)濟(jì)支付能力差嚴(yán)重制約一些老年人獲得必要養(yǎng)老服務(wù)的可能性

中國(guó)的老年型社會(huì)是在“未富先老”情況下到來(lái)的，特別是那些普通的無(wú)子女和少子女的老年人和準(zhǔn)老年人家庭，他們辛勞一生，無(wú)太多積蓄，當(dāng)他們步入老年后因經(jīng)濟(jì)收入無(wú)法得到有效保障，雖然有的老年人能從子女或其他近親屬那里得到一定的生活費(fèi)用支持，但因數(shù)額有限，多數(shù)人只夠維持生活必需之用。而當(dāng)他們陷入患病、失能半失能困境后，因無(wú)購(gòu)買基本養(yǎng)老服務(wù)之外養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)能力，根本請(qǐng)不起家庭保姆或?qū)I(yè)護(hù)工。對(duì)那些已經(jīng)建立起社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的城市老年人來(lái)講，借助社區(qū)提供的基本養(yǎng)老服務(wù)，雖然可使突發(fā)性的養(yǎng)老服務(wù)需求得到一定程度滿足，但要獲得基本養(yǎng)老服務(wù)之外的特殊養(yǎng)老服務(wù)，仍然需要通過(guò)家庭購(gòu)買方式來(lái)解決;而對(duì)農(nóng)村老年人來(lái)講，由于面向所有家庭的社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度仍處于初創(chuàng)階段，加之農(nóng)村發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)還面臨基礎(chǔ)不牢靠、基層組織管理能力薄弱、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)人員隊(duì)伍缺乏等一系列問(wèn)題，因此，目前多數(shù)家庭養(yǎng)老服務(wù)能力不足的老人，或者湊合著勉強(qiáng)度日，或者靠家庭出錢來(lái)聘請(qǐng)保姆和護(hù)工。而且，即便未來(lái)農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)制度建立起來(lái)，那些無(wú)子女、少子女的患病和失能半失能的農(nóng)村貧困老人同樣面臨買不起基本養(yǎng)老服務(wù)之外特殊養(yǎng)老服務(wù)的窘境［7］，這些老年人及其家庭陷入養(yǎng)老服務(wù)困境的風(fēng)險(xiǎn)依然很大。

4.享樂(lè)思想和利己主義沖淡了子女的養(yǎng)老、孝親意識(shí)，一些子女不履行養(yǎng)護(hù)年老父母的責(zé)任和義務(wù)

改革開(kāi)放特別是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型以來(lái)西方文化特別是享樂(lè)思想和利己主義價(jià)值觀的傳播與泛濫，極大沖擊了中國(guó)傳統(tǒng)的家庭倫理道德，助長(zhǎng)了人們的“悅己、利己”觀念和行為，同時(shí)也淡化了子輩對(duì)父輩的養(yǎng)老責(zé)任意識(shí)［8］。一些子女打著“工作忙，壓力大”的幌子，逃避對(duì)年老父母盡養(yǎng)護(hù)、慰藉之責(zé)。在養(yǎng)護(hù)父母問(wèn)題上，一些多子女家庭的子輩間甚至相互攀比、討價(jià)還價(jià)，只計(jì)個(gè)人得失，不思盡孝養(yǎng)之責(zé)。在走訪中聽(tīng)老年人談?wù)撦^多的都是“兒多，煩惱多”，“兒多不養(yǎng)爺”。

綜上可見(jiàn)，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助絕非一種短視行為或權(quán)宜之計(jì)，而是一項(xiàng)必要的查漏補(bǔ)缺制度，是體現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)制度公平正義及建設(shè)“老有所依，老有所養(yǎng)，老有所樂(lè)”社會(huì)的客觀要求。

四、對(duì)策建議

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助是少子高齡化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，為彌補(bǔ)社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度、社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度和社會(huì)供養(yǎng)制度等的缺欠所建立的一種查漏補(bǔ)缺、扶危救困制度。要確保該制度的建立和順利實(shí)施，必須著力做好如下幾方面工作:

1.將社會(huì)救助范疇進(jìn)一步延伸至養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，設(shè)置相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)并明確其職責(zé)

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助是一項(xiàng)適應(yīng)人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的新業(yè)務(wù)，按照就近整合工作責(zé)任、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的政府管理體制改革要求，該業(yè)務(wù)可歸口于民政部門(mén)所屬的社會(huì)救助部門(mén)，即在社會(huì)救助部門(mén)增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)救助次級(jí)部門(mén)和職位，專門(mén)負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)救助規(guī)劃、法律政策及服務(wù)救助等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)等的制訂、落實(shí)，以及對(duì)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)等;養(yǎng)老服務(wù)救助對(duì)象的申請(qǐng)、審查、服務(wù)救助等級(jí)的確定以及服務(wù)購(gòu)買、服務(wù)過(guò)程監(jiān)督和考評(píng)等則由縣和縣級(jí)以下管理部門(mén)與社區(qū)組織共同負(fù)責(zé)，實(shí)行服務(wù)救助申請(qǐng)、審查、服務(wù)救助等級(jí)確定結(jié)果的公示制度。

2.建立科學(xué)、嚴(yán)格、快捷的甄別和反應(yīng)機(jī)制

受資源有限性制約，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助只針對(duì)那些無(wú)子女、少子女和子女不在身邊的已經(jīng)或即將陷入生活照料、疾病護(hù)理和精神慰藉困境的患病、失能半失能的貧困老人。為此，需建立科學(xué)、嚴(yán)格、快捷的服務(wù)救助申請(qǐng)和甄別機(jī)制，通過(guò)對(duì)申請(qǐng)者及其家庭養(yǎng)老服務(wù)供給能力和經(jīng)濟(jì)支付能力等的全面、科學(xué)、嚴(yán)格評(píng)估，來(lái)確定申請(qǐng)者的資格和應(yīng)給予的服務(wù)救助等級(jí)，并予以公示。而為了防止和杜絕弄虛作假現(xiàn)象，資格甄別機(jī)制建設(shè)必須與崗位責(zé)任制建設(shè)、服務(wù)申請(qǐng)者誠(chéng)信體系建設(shè)(可將申請(qǐng)者誠(chéng)信納入社會(huì)信用系統(tǒng)進(jìn)行管理)及開(kāi)放、有效的監(jiān)督和申訴機(jī)制(強(qiáng)化輿論、媒體和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，并為當(dāng)事人提供舉報(bào)及申訴渠道)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，讓養(yǎng)老服務(wù)救助體系在“誠(chéng)信”和“陽(yáng)光”下運(yùn)行。

3.完善社區(qū)功能，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織和社區(qū)建設(shè)，為養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助提供可靠的平臺(tái)支持

社區(qū)既是聯(lián)結(jié)養(yǎng)老服務(wù)供求的“橋梁”，也是養(yǎng)老服務(wù)救助資格的直接裁定者和救助服務(wù)的重要承擔(dān)者，然而，隨著社會(huì)變遷及經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，農(nóng)村傳統(tǒng)社隊(duì)組織的瓦解及社隊(duì)所屬生產(chǎn)資料的家庭分割，嚴(yán)重削弱了農(nóng)村基層組織的凝聚力和號(hào)召力，社隊(duì)原有的組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和控制等能力消失殆盡，大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)已不具有承接和管理社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的能力。因此，從建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、助推公共服務(wù)均等化著眼，必須著力加強(qiáng)農(nóng)村基層組織——基層黨組織和村委會(huì)建設(shè)，通過(guò)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)、整合村社資源、加大政府財(cái)政投入和支持力度等，盡快完善農(nóng)村社區(qū)的組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能，增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的凝聚力、號(hào)召力及其有效調(diào)配資源的能力，從根本上改變農(nóng)村社區(qū)建設(shè)嚴(yán)重落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況。

4.建立和完善財(cái)稅及信貸支持政策，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)非營(yíng)利組織、企業(yè)及個(gè)人積極參與養(yǎng)老服務(wù)供給，為養(yǎng)老服務(wù)救助提供必要保障

從社會(huì)救助的性質(zhì)、對(duì)象和范圍看，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助應(yīng)采取政府購(gòu)買的方式，即是說(shuō)，在用戶申請(qǐng)、社區(qū)和政府基層部門(mén)核準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，由縣及縣級(jí)以上政府向養(yǎng)老服務(wù)供給方(非營(yíng)利組織、企業(yè)和個(gè)人等)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)(由政府財(cái)政專項(xiàng)資金支付)，來(lái)滿足養(yǎng)老服務(wù)救助者的需求。而為了確保政府能夠購(gòu)買到足夠數(shù)量、質(zhì)量及價(jià)格合理的養(yǎng)老服務(wù)，首先就必須大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，通過(guò)財(cái)稅、信貸和注冊(cè)管理等的政策和制度支持，引導(dǎo)和鼓勵(lì)非營(yíng)利組織、企業(yè)乃至個(gè)人積極參與到養(yǎng)老服務(wù)供給中來(lái)，在滿足養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買需求的同時(shí)推動(dòng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。政府購(gòu)買服務(wù)宜采取“公開(kāi)招投標(biāo)→訂立合同→提供服務(wù)→績(jī)效考評(píng)→核查和轉(zhuǎn)賬付款”的方式，一是為確保養(yǎng)老服務(wù)供給的及時(shí)、有效性，二是確保養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)和量。

5.建立養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制

監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制是確保養(yǎng)老服務(wù)救助管理部門(mén)和服務(wù)提供商盡職盡責(zé)地開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助的重要方面，可以有效遏制管理部門(mén)和服務(wù)提供商的瀆職、不作為和不盡責(zé)行為。對(duì)服務(wù)提供商的監(jiān)督和評(píng)價(jià)可由被服務(wù)者或其家人、社區(qū)和基層管理部門(mén)的直接責(zé)任者來(lái)執(zhí)行，由上級(jí)管理部門(mén)在對(duì)服務(wù)過(guò)程和評(píng)價(jià)結(jié)果及服務(wù)費(fèi)數(shù)額等進(jìn)行審定、核準(zhǔn)后，由政府財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行撥付;對(duì)服務(wù)救助管理部門(mén)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)則由服務(wù)提供商、被服務(wù)者或其家人、社區(qū)及下級(jí)管理部門(mén)來(lái)執(zhí)行，并與對(duì)這些部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)管理者的工作績(jī)效直接掛鉤，以確保各級(jí)服務(wù)救助管理部門(mén)切實(shí)擔(dān)負(fù)起管理職責(zé)。

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