行政法基本原則的互補(bǔ)性分析

楊素俠

摘 要：法的基本原則是指在法的適用過程中要求人們應(yīng)遵守的起碼的、最原始的規(guī)則。它是任何部門法在適用過程中都不可缺少的，也是立法部門在立法過程中首先要考慮和解決的問題。其主要是因?yàn)榉杀旧砟呐聴l文再多也是有限的，而社會生活的復(fù)雜、多變遠(yuǎn)不是靠法律條文本身所能覆蓋的，法的基本原則由于其表述上具有原則性和概括性的特點(diǎn)，所以給法的適用留有空間，因此，當(dāng)遇有法的條文所不能解決的問題時(shí)，往往通過法的原則能夠解決。

關(guān)鍵詞：行政法；行政法基本原則；合法性原則；合理性原則；應(yīng)急性原則

中圖分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-2596（2014）06-0067-03

法的基本原則是指在法的適用過程中要求人們應(yīng)遵守的起碼的、最原始的規(guī)則。它是任何部門法在適用過程中都不可缺少的，也是立法部門在立法過程中首先要考慮和解決的問題。其主要是因?yàn)榉杀旧砟呐聴l文再多也是有限的，而社會生活是具體的、復(fù)雜的、多變的，是靠法律條文本身所不能覆蓋的，法的基本原則由于其表述上具有原則性和概括性的特點(diǎn)，所以給法的適用留有空間，因此，當(dāng)遇有法的條文所不能解決的問題時(shí)，往往通過法的原則能夠解決。如我國刑法共452條，是我國所有單行法典中條文最多的，但在總則中仍需規(guī)定刑法的基本原則：法律面前一律平等、罪行法定、罪刑相適應(yīng)。文字雖少，但無疑為刑法的正確適用構(gòu)建了廣闊的空間。再如，我國首例“笑死人”案件：兩個(gè)小學(xué)生在課間嬉戲，其中一個(gè)對另一個(gè)抓癢癢，被抓的同學(xué)由于笑過了度而導(dǎo)致死亡，死亡學(xué)生的父母將對方父母告上法庭。人民法院的判決應(yīng)依法做出，但是，找遍所有的法律都沒有“使人笑死”應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任的規(guī)定，但事實(shí)的確是一個(gè)孩子的行為導(dǎo)致了另一個(gè)孩子生命的喪失，法律應(yīng)該給個(gè)說法。人民法院正是基于此種考慮，最終依據(jù)民法“民事行為應(yīng)‘……公平、等價(jià)、有償”基本原則中“公平”原則進(jìn)行了判決。使本案最終找到了雖不圓滿但總算可以給訴求的一方一個(gè)說法的“良方”——法的基本原則。

法的基本原則對行政法的適用尤為重要，因?yàn)樾姓芾砩婕吧鐣畹母鱾€(gè)方面，領(lǐng)域廣泛，且不同的領(lǐng)域有著不同特點(diǎn)，從而導(dǎo)致行政法沒有也不可能有統(tǒng)一、完整的法典，它只能由大量的、分散的單行法律、法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成。行政執(zhí)法部門在執(zhí)法時(shí)也只是執(zhí)行本部門的法，正因如此，行政法的基本原則才如同一個(gè)大的框架把所有的執(zhí)法行為框在其內(nèi)，從而確保行政活動(dòng)始終“有法可依”。行政法的原則有很多，本文僅就其中幾個(gè)主要的原則以及它們之間的互補(bǔ)性加以闡述，從而使人們?nèi)?、?zhǔn)確的了解行政法基本原則在行政執(zhí)法中的作用。

一、行政合法性原則

合法性原則是指行政權(quán)的存在、行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。是行政法基本原則中的基本原則，是依法行政乃至依法治國的必然要求。

（一）合法性原則的內(nèi)容和要求

其一，行政職權(quán)必須依據(jù)法律的授予才能存在。這一規(guī)定包括有兩方面的內(nèi)容：一是行政機(jī)關(guān)的存在（設(shè)立）必須依據(jù)法律。如省級人民政府的設(shè)立由全國人民代表大會決定（憲法第六十二條的規(guī)定），正是基于此規(guī)定，海南省和重慶直轄市的設(shè)立分別是在1988年七屆全國人大一次會議和1997年八屆全國人大五次會議上決定并通過的。州、縣級人民政府的設(shè)立由國務(wù)院決定（憲法第八十九條），所以我國最年輕的地級市——三沙市于2012年6月由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立?？梢姡畽C(jī)關(guān)的設(shè)立是有著嚴(yán)格法律規(guī)定的，它由最高法——憲法來規(guī)定。二是行政職權(quán)的存在必須依據(jù)法律，行政職權(quán)作為國家公權(quán)力，和公民個(gè)人的私權(quán)最大的不同就在于它不是隨時(shí)隨地任意存在的，而是事先由法律做了明文規(guī)定的，如交警執(zhí)法的權(quán)力來源于《中華人民共和國道路安全法》的規(guī)定；稅務(wù)機(jī)關(guān)收稅的權(quán)力來源于《中華人民共和國稅收征管法》的規(guī)定等等。合法性原則的這一規(guī)定在很大程度上從源頭上堵住了行政權(quán)被濫用的可能。

其二，行政權(quán)的行使必須依法進(jìn)行。此項(xiàng)規(guī)定作為合法性原則也包括兩方面的內(nèi)容：一是行政機(jī)關(guān)在對國家事務(wù)、社會事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)，其實(shí)施的任何行為都必須有法律依據(jù)，即“法無明文規(guī)定不可為之”，和對普通百姓的要求正好相反，普通百姓的行為可以是“法無明文禁止即可為之”，在這一規(guī)定下，行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的任何行為都必須有明確的法律依據(jù)，否則即是違法。如2009年發(fā)生在上海閔行區(qū)交警的“釣魚執(zhí)法”事件，對于“黑出租”的查處和取締本無可厚非，是法律賦予交警的職權(quán)，但是如何行使這一職權(quán)，則必須按照法律的規(guī)定，光明正大的查，按照法律規(guī)定的程序去查，“釣魚”的方式是沒有法律依據(jù)的，正所謂“法無明文規(guī)定不可為之”，當(dāng)然是違法的。而同樣的情況對普通百姓而言則是允許的，如2006年德國足球世界杯賽結(jié)束后，有人在網(wǎng)上出售“決賽體育場上空的空氣”，每袋50元人民幣。有人對此發(fā)出“此行為違法的”質(zhì)疑，其實(shí)不然，雖然空氣不是商品，不能買賣，但“裝進(jìn)袋子里的空氣就變成了商品”，只要有人買，法律是不禁止的。合法性原則的這一規(guī)定能夠在最大程度上控制行政權(quán)的濫用。

其三，行政授權(quán)、委托必須有法律依據(jù)。此項(xiàng)規(guī)定作為合法性原則同樣包括兩方面的內(nèi)容：一是根據(jù)實(shí)際情況，為了便于行使職權(quán)，國家通過立法把一部分行政權(quán)授予給非國家機(jī)關(guān)的組織行使，如根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高等院校（事業(yè)單位組織）有權(quán)為本校的畢業(yè)生頒發(fā)學(xué)位證和畢業(yè)證，這種行政許可的行為即是高等教育法授權(quán)給高等院校的——即行政授權(quán)有法律依據(jù)。二是因?yàn)閲业男姓毮芟啾绕渌毮芏陨婕暗念I(lǐng)域無疑更加廣泛，內(nèi)容更加復(fù)雜，行為的細(xì)節(jié)更加具體，而行政機(jī)關(guān)因受人力物力的限制，所以在實(shí)踐中往往把本該屬于自己的職權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定委托給其他的組織甚至個(gè)人，如《稅收征管法》規(guī)定：稅務(wù)機(jī)關(guān)可以將小額、零散的稅收工作委托給某些組織或個(gè)人，所以在實(shí)踐中我們才看到一些非稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作人員有收取稅款的行為，顯然這里的委托要有法律依據(jù)。合法性原則的這一規(guī)定為行政權(quán)的靈活行使做了限制。

（二）合法性原則需要其他原則的補(bǔ)充

行政法各基本原則之間不是孤立的，而是有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，這種聯(lián)系表現(xiàn)為在適用上的互補(bǔ)性。

通過上述對合法性原則的分析，我們應(yīng)該得出了唯一的、且應(yīng)深信不疑的結(jié)論，那就是行政機(jī)關(guān)在行政管理中的任何行為都必須依法做出，否則是合法性原則所不允許的，但通過下面的案例我們將會發(fā)現(xiàn)如果僅僅依據(jù)合法性原則，在實(shí)踐中給行政管理帶來的問題。2012年7月媒體報(bào)道，四川某地一農(nóng)民在自家的承包地里發(fā)現(xiàn)了的一根烏木，并花費(fèi)了的大量的人力、物力將其挖出，于是他做了各種發(fā)財(cái)后的打算（有關(guān)部門估價(jià)一千萬），就在美夢即將成真之時(shí)，此事被當(dāng)?shù)氐逆?zhèn)政府知道，并強(qiáng)行將烏木拉走，之后承諾給他七萬元作為獎(jiǎng)勵(lì)。政府的做法似乎也沒錯(cuò)，因?yàn)榘疵穹ㄒ?guī)定：埋藏物（無主）歸國家所有。但按知識產(chǎn)權(quán)法的規(guī)定，對發(fā)現(xiàn)權(quán)應(yīng)給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。于是就出現(xiàn)了問題，“適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)”，那么何為適當(dāng)？到底該給多少？對此法律是沒有規(guī)定的，當(dāng)然也就無法“依法做出”，顯然，這里碰到了上述合法性原則所不能解決的問題，這也正是本文的立意所在。

二、行政合理性原則

合理性原則是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、合乎理性?？梢姡@一規(guī)定涉及的實(shí)際是道德范疇。合法性原則要求行政行為必須有法律依據(jù)，嚴(yán)格依法做出，而合理性原則又要求行政行為可以“適度、合乎理性”這豈不是同合法性原則相矛盾，甚至是推翻？回答當(dāng)然是否定的。如上例中提出的問題，就是靠合理性原則才能解決的。

（一）合理性原則存在的前提

由于行政管理涉及的都是社會生活的具體方面，其復(fù)雜性、多變性是任何立法部門在制定法律時(shí)都難以料到的，從而也就不可能做到面面俱到，但社會生活又需要規(guī)范，于是行政立法規(guī)定行政執(zhí)法部門享有“自由裁量權(quán)”，顯然，這里的行政自由裁量權(quán)存在就是合理性原則存在的前提和必要。

（二）合理性原則的內(nèi)容和要求

其一，行政行為應(yīng)符合立法的目的。行政立法的目的是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。這一規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)把“維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，從而確保在執(zhí)法過程中把握好自由裁量的尺度。時(shí)刻做到“心中有國家、心中有百姓”。這樣看來，對于上例挖出烏木的獎(jiǎng)勵(lì)幅度似乎也不難找到答案。

其二，行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上。所謂正當(dāng)考慮是指在執(zhí)法過程中考慮了應(yīng)當(dāng)考慮的因素，而不應(yīng)該考慮不該考慮的因素。比如在行政處罰案件中，張三因?yàn)榇蛄死钏谋还矙C(jī)關(guān)處罰，那么公安機(jī)關(guān)在處罰張三時(shí)必須了解清楚他為什么打李四，如果通過了解，周圍群眾一致認(rèn)為李四一貫蠻不講理、橫行霸道——該打，于是在對張三處罰時(shí)就適用從輕減輕的情節(jié)。這就是考慮了應(yīng)該考慮的因素。再如，張三和李四同時(shí)申請營業(yè)執(zhí)照，條件相當(dāng)，張三被許可，而李四被拒絕，原因是張三是某領(lǐng)導(dǎo)的親戚，這就是考慮了不該考慮的因素，正因?yàn)樾姓?zhí)法沒有建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，才違背了法律面前人人平等的宗旨，也是合理性原則所不允許的。

（三）合理性原則需要合法性原則的規(guī)范

由于行政管理的具體性和復(fù)雜性，法律必須給執(zhí)法留有空間——自由裁量。合理性原則存在的前提正是基于“行政自由裁量權(quán)”的需要。而所謂行政自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為及如何作為的權(quán)利?？梢姟坝蟹梢?guī)定”是適用合理性原則的大前提，即合理性必須是在合法性的規(guī)范下操作，法律對合理性原則的規(guī)范主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

其一，法律沒有規(guī)定限制條件，行政機(jī)關(guān)在不違反憲法、法律的情況下可以采取必要措施。如前所述，由于社會生活的復(fù)雜性、多變性遠(yuǎn)不是靠法律條文本身所能覆蓋的，所以很多法律規(guī)范只是原則性的、概括性的，如教育法規(guī)定：各級人民政府及教育行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督、管理；憲法規(guī)定：對非公有制經(jīng)濟(jì)應(yīng)支持和幫助。這些規(guī)定雖然只是原則的、概括性的，但是相關(guān)部門在對教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督和對非公有制經(jīng)濟(jì)的態(tài)度上必須依據(jù)法律。在實(shí)踐中我們也看到了這些規(guī)范所發(fā)揮的作用，如媒體最近報(bào)道某市政府對一家民辦養(yǎng)老院的支持和幫助。

其二，法律規(guī)定了模糊的標(biāo)準(zhǔn)，而沒有規(guī)定明確的范圍和方式，行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況采取必要的措施。如海關(guān)法規(guī)定：出入境人員攜帶的物品應(yīng)限于自用、合理的數(shù)量。顯然“自用、合理的數(shù)量”是海關(guān)法對于出入境的人員攜帶的物品給出的模糊的標(biāo)準(zhǔn)，到底“自用、合理”的數(shù)量是多少，由海關(guān)部門在執(zhí)法時(shí)具體決定。

其三，法律規(guī)定了明確的范圍、方式，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況選擇采用適當(dāng)?shù)姆取＿@一規(guī)定不是行政法特有的，但卻是行政法必須具備的。如治安處罰法規(guī)定：對參與賭博的人，情節(jié)嚴(yán)重的……并處五百元以上三千元以下罰款。顯然這里的500—3000之間是明確的范圍，那么在這一范圍內(nèi)到底罰多少，就由行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況選擇采用適當(dāng)?shù)姆取?/p>

綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)合理性原則與合法性原則在適用過程中的互補(bǔ)性是顯而易見的，缺一都可能導(dǎo)致執(zhí)法的寸步難行。至此，我們似乎可以這樣認(rèn)為，有行政法的上述兩個(gè)原則，行政管理就可以暢行無阻了，但是通過下面的案例我們同樣會發(fā)現(xiàn)僅僅依據(jù)上述原則，行政執(zhí)法仍然會遇到無法解決的問題。如媒體曾經(jīng)報(bào)道：在長江某一河段上，河道管理部門炸沉了一艘無人駕駛、順江而下的渡船（因?yàn)橄掠尾贿h(yuǎn)處有一座大橋）。河道管理部門“炸船”的行為顯然是既不“合法”也不“合理”的，是上述合法性原則和合理性原則所不能解決的。

三、行政應(yīng)急性原則

行政應(yīng)急性原則指在某些特殊情況下，為了國家安全、社會秩序、公共利益和公民人身財(cái)產(chǎn)安全的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施，所以從某種意義上說，此原則是合法、合理性原則的非常原則。

（一）應(yīng)急性原則存在的前提

從上例我們不難發(fā)現(xiàn)，河道管理部門之所以炸船，是因?yàn)槌霈F(xiàn)了“緊急情況”，不采取緊急措施，就可能造成“橋毀人亡”的嚴(yán)重后果。而類似情況是行政管理過程中經(jīng)常發(fā)生的，是立法不可能顧及的。所以法律才賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)在緊急情況下的“應(yīng)急權(quán)利”，可見，應(yīng)急性原則存在的前提為了國家安全、社會秩序、公共利益和公民人身財(cái)產(chǎn)安全的需要。

（二）應(yīng)急性原則的內(nèi)容和要求

其一，存在有明顯無誤的緊急避險(xiǎn)。此規(guī)定要求，采取應(yīng)急性原則必須是即將或正在發(fā)生某種危險(xiǎn)，如不采取緊急措施，就會對國家安全、社會秩序、公共利益和公民人身財(cái)產(chǎn)安全造成無法挽回的損失。

其二，應(yīng)急權(quán)利的行使應(yīng)適當(dāng)。此規(guī)定要求，采取應(yīng)急性原則時(shí)，必須把握住一定的“度”，即因采用這一原則所造的損害必須小于要保護(hù)的利益，如上例“船毀”的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于“人亡”的損害。

總之，行政法基本原則之間的互補(bǔ)性特征，使得在實(shí)踐中行政權(quán)的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了更強(qiáng)的可操作性和靈活性，從而確保在行政管理過程中執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠在最大限度內(nèi)應(yīng)對社會生活各種可能的發(fā)生，最終實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法時(shí)時(shí)事事有法可依，依法行政。

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）