中國反恐立法的形勢問題與對策

摘要：面對日趨嚴(yán)峻的恐怖活動威脅，國際社會和世界各國不斷地探索通過立法的方式預(yù)防和打擊恐怖活動。目前，由于我國的反恐立法存在立法格局不科學(xué)、缺乏系統(tǒng)性等問題，難以滿足預(yù)防和打擊恐怖活動的需要。為適應(yīng)我國反恐形勢的新變化、推進(jìn)反恐工作依法開展以及履行我國應(yīng)盡的反恐國際義務(wù)，應(yīng)當(dāng)盡快制定一部系統(tǒng)、全面的《反恐怖法》，同時，注重運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、外交、法律等手段對社會進(jìn)行綜合治理，以期從根本上消除滋生恐怖活動的根源。

關(guān)鍵詞：反恐；立法；恐怖活動

中圖分類號：D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0126-04

收稿日期：2014-03-29

作者簡介：高學(xué)敏（1977—），女，云南昆明人，復(fù)旦大學(xué)社科部博士研究生，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)講師，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>

基金項(xiàng)目：本文系云南省教育廳科學(xué)研究基金一般項(xiàng)目“高等學(xué)校學(xué)生管理法制化問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：09Y0285。

恐怖活動是指以制造社會恐慌，脅迫國家機(jī)關(guān)或者國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇或者其他手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會秩序混亂等嚴(yán)重社會危害的行為。煽動、資助或者以其他方式協(xié)助實(shí)施上述活動的，也屬于恐怖活動。與恐怖活動相關(guān)的事件通常被稱為“恐怖事件”、“恐怖襲擊”等?？植阑顒鱼ｋx人類的基本價(jià)值，是反人類、反文明、反人性的行徑，對國際社會的和平與安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，因此，已經(jīng)成為全世界和全人類共同的敵人。加強(qiáng)和完善我國反恐立法建設(shè)勢在必行。

一、當(dāng)前我國反恐面臨的新形勢

近年來，國內(nèi)外恐怖活動日益猖獗，嚴(yán)重威脅了我國的國家安全和社會穩(wěn)定。我國面對的恐怖活動犯罪威脅主要來自于境內(nèi)外的“東突”恐怖勢力和國際恐怖組織、恐怖分子，其中“東伊運(yùn)”恐怖活動組織所實(shí)施的恐怖破壞活動是中國面臨的最直接、最現(xiàn)實(shí)的安全威脅。［1］過去，這些恐怖活動主要發(fā)生在我國西北邊疆地區(qū)，其規(guī)模和影響范圍相對有限，因此，公眾普遍認(rèn)為恐怖活動遙不可及。然而北京“10·28”暴力恐怖襲擊事件①和昆明“3·01”暴力恐怖事件②都清楚地表明，我國的反恐形勢出現(xiàn)了前所未有的變化。

一是隨著我國對外開放的不斷擴(kuò)大和對外交往的不斷增加，國際之間的人員、貿(mào)易往來也日益頻繁，威脅人類共同和平環(huán)境的恐怖事件也隨之不斷發(fā)生。

二是我國境內(nèi)的恐怖活動已經(jīng)開始由西北邊疆地區(qū)向內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口密集地區(qū)蔓延，并有不斷升級的趨勢。北京“10·28”和昆明“3·01”暴力恐怖事件清楚地表明這種蔓延和升級的趨勢已經(jīng)出現(xiàn)。

三是我國境內(nèi)的恐怖活動出現(xiàn)了恐怖組織人員年輕化、手段多元化、目標(biāo)平民化、發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化等一些值得關(guān)注的新動向。在北京“10·28”和昆明“3·01”暴力恐怖事件中，恐怖分子在廣場、火車站等公共場所，以駕駛車輛撞擊、持刀砍殺等手段，以不特定的公眾為侵害對象，實(shí)施恐怖襲擊活動，造成了大量人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失，引起了社會的恐慌。

四是隨著國際政治格局、地緣政治等因素的變化，加之恐怖活動中本來就夾雜著的宗教、民族、意識形態(tài)等因素，使得國際反恐格局更加復(fù)雜，形勢更加嚴(yán)峻，我國反恐斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性和尖銳性日趨突出。

二、國際組織和世界各國反恐立法的探索與實(shí)踐

1934年，國際聯(lián)盟曾討論過防止和懲罰恐怖主義的公約草案，這是國際社會遏制恐怖主義惡行邁出的第一步，從此，反對恐怖主義便被列入了國際日程。但遺憾的是，盡管該公約最終于1937年被通過，卻從未正式生效。20世紀(jì)60年代后期，恐怖主義活動日益頻繁，并在西歐、中東、拉丁美洲和南亞等地區(qū)蔓延。為應(yīng)對恐怖主義活動的現(xiàn)實(shí)威脅，1963年以來，聯(lián)合國大會陸續(xù)通過了《關(guān)于航空器內(nèi)的犯罪和其它某些行為的公約》、《制止核恐怖主義行為國際公約》等13項(xiàng)國際反恐公約。此外，一些區(qū)域性國際組織也通過積極制定地區(qū)反恐怖條約來預(yù)防和打擊恐怖主義活動，如《美洲國家組織反恐公約》、《歐洲制止恐怖主義公約》、《阿拉伯國家反恐公約》等等?？梢哉f，經(jīng)過半個世紀(jì)的努力，國際社會已經(jīng)在反恐立法上形成了包括聯(lián)合國系統(tǒng)國際反恐條約、區(qū)域性國際組織反恐條約、聯(lián)合國大會和安理會的宣言或決議、涉及戰(zhàn)爭或武裝沖突期間反恐的國際條約及其他反恐國際公約四部分組成的全球反恐基本法律框架。［2］

從國別上看，一方面，世界各國為應(yīng)對恐怖主義活動的威脅都積極加入聯(lián)合國各項(xiàng)反恐公約和區(qū)域性國際組織反恐條約，并通過國內(nèi)立法的方式積極履行公約規(guī)定的義務(wù)；另一方面，世界各國也結(jié)合本國反恐面臨的實(shí)際情況，有針對性地進(jìn)行反恐立法。美國是世界上受國際恐怖主義襲擊最多的國家，為應(yīng)對恐怖主義活動的威脅，美國先后制定了《關(guān)于國際恐怖主義活動的總統(tǒng)特別令》、《禁止支援恐怖主義活動法》、《提供恐怖主義活動情報(bào)獎勵法》、《外交安全與反恐怖主義法》、《反恐怖主義及有效死刑法案》、《美國反恐怖法》等一系列法案，形成了由美國聯(lián)邦反恐基本法、反恐單行法和反恐國際公約三部分組成的反恐法律體系。深受恐怖主義危害的俄羅斯對反恐立法也十分重視，除在刑法典中專門將恐怖主義犯罪作為一類犯罪類型外，還制定了一部包括預(yù)防、處置、制裁和補(bǔ)救等內(nèi)容的綜合性反恐法律——《俄羅斯聯(lián)邦反恐怖主義法》，在總體上形成，由聯(lián)邦國內(nèi)刑法典、反恐怖法、程序法、反恐輔助立法和國際、區(qū)域反恐公約相配合共同懲治恐怖主義犯罪的法律防范機(jī)制。［3］

“9·11”恐怖襲擊事件后，世界各國進(jìn)行反恐專門立法的趨勢更加明顯。從立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而言，目前國際反恐立法已經(jīng)形成分散型、專門型和綜合型三種立法模式，呈現(xiàn)出多樣化的特征。［4］

三、我國反恐立法的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）我國反恐立法的現(xiàn)狀

長期以來，我國為嚴(yán)厲打擊恐怖活動對反恐立法高度重視。鑒于恐怖活動是嚴(yán)重的犯罪行為，我國在刑法和刑事訴訟法中不斷增加了對恐怖活動進(jìn)行制裁的規(guī)定。1997年，在修訂《中華人民共和國刑法》時，鑒于我國有些地方出現(xiàn)了有組織的恐怖活動犯罪，專門將恐怖組織作為規(guī)范對象，增加了“組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪”。美國“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，為進(jìn)一步懲治恐怖活動犯罪，2001年12月，全國人大常委會通過的《中華人民共和國刑法修正案（三）》，對刑法中涉及反恐的部分作了補(bǔ)充修改。2012年3月，在全國人民代表大會關(guān)于修改《中華人民共和國刑事訴訟法》的決定中，對恐怖活動犯罪的追訴、案件管轄、技術(shù)偵查措施、強(qiáng)制措施、律師會見權(quán)以及違法所得沒收程序等內(nèi)容進(jìn)行了專門規(guī)定，以適應(yīng)打擊恐怖活動犯罪的需要。

恐怖活動的實(shí)施往往以轉(zhuǎn)移或者使用大量資金為基礎(chǔ)，凍結(jié)恐怖組織和人員的資金、資產(chǎn)，切斷其資金來源，可以有效遏制恐怖活動。從2006年起，我國先后制定了《中華人民共和國反洗錢法》、《金融機(jī)構(gòu)報(bào)告涉嫌恐怖融資的可疑交易管理辦法》、《涉及恐怖活動資產(chǎn)凍結(jié)管理辦法》等多部法律法規(guī)，建立起了一整套預(yù)防洗錢活動、監(jiān)測恐怖融資行為、凍結(jié)恐怖活動資產(chǎn)的制度。

2011年10月，為進(jìn)一步推進(jìn)反恐立法，解決反恐斗爭中遇到的法律問題和實(shí)際困難，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，［5］全國人大常委會審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》對恐怖活動、恐怖活動組織、恐怖活動人員的定義、國家反恐工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、恐怖組織及恐怖活動人員名單的認(rèn)定與公布、反恐國際合作等反恐迫切需要解決的問題進(jìn)行了原則性規(guī)定，標(biāo)志著我國反恐立法進(jìn)入了一個新的階段。

在重視通過國內(nèi)立法打擊恐怖活動犯罪的同時，我國積極加入國際和區(qū)域性反恐公約，通過國際合作共同打擊恐怖活動犯罪。到目前為止，我國已經(jīng)加入和通過了聯(lián)合國全部13項(xiàng)反恐國際公約。此外，我國還與上海合作組織成員國簽訂了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》和《上海合作組織反恐怖主義公約》，構(gòu)建了上海合作組織成員國聯(lián)合打擊恐怖主義活動的機(jī)制。

（二）我國反恐領(lǐng)導(dǎo)體制和反恐能力建設(shè)情況

在為預(yù)防、打擊和制止各種恐怖活動提供有力的法律保障的同時，我國不斷加強(qiáng)反恐領(lǐng)導(dǎo)體制和反恐能力建設(shè)。2001年，為加強(qiáng)反恐的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)，我國成立了國家反恐怖工作協(xié)調(diào)小組。2002年，公安部增設(shè)反恐怖局，負(fù)責(zé)研究、規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動全國反恐，并在各省、市、自治區(qū)及一些重要城市建立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。2013年，我國國家反恐怖工作協(xié)調(diào)小組升格為反恐領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著我國反恐進(jìn)入了一個更新的階段，反恐的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和組織力量得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。

目前，我國的反恐力量主要由公安部門、武警部隊(duì)、軍隊(duì)、國家安全等職能部門建立的訓(xùn)練有素、裝備精良的專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍組成，并且，從國家到地方都制定了防范和處置恐怖襲擊事件預(yù)案；在調(diào)查取證、情報(bào)信息、交通管制、救援疏散、排除險(xiǎn)情、通信和后勤保障等方面建立了應(yīng)急指揮體系和快速反應(yīng)機(jī)制。

（三）我國反恐立法存在的問題

從總體而言，我國反恐立法有效地維護(hù)了國家安全、社會秩序和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，有力地震懾了境內(nèi)外的恐怖分子。但是，我國目前的反恐立法還存在諸多問題，難以滿足我國當(dāng)前及今后預(yù)防和消除恐怖活動犯罪的需要。

一是我國目前的反恐立法缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，具有明顯的應(yīng)急性。雖然，早在1997年修訂《中華人民共和國刑法》時，即以規(guī)定了“組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪”，但大規(guī)模的反恐立法還是在2001年美國“9·11”事件發(fā)生之后，主要是從“針對最近出現(xiàn)的恐怖活動的一些新情況”出發(fā)，“為了嚴(yán)厲打擊恐怖活動犯罪”的迫切需要而進(jìn)行的緊急立法。

二是我國目前的反恐立法格局不科學(xué)。我國 “以刑法為主，諸法配合”的反恐立法格局是以懲治恐怖活動犯罪為目的的，具有被動性和滯后性，相對于恐怖活動的動態(tài)發(fā)展，起到的震懾功能有限，并不能起到良好的預(yù)防和制止作用，也與國際反恐立法的全面發(fā)展趨勢不符。

三是我國目前的反恐立法缺乏系統(tǒng)性。目前，我國有關(guān)反恐的法律條款散見于《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國反洗錢法》、《中華人民共和國國家安全法》等不同法律規(guī)范中，看似眾多，實(shí)則分散，無法形成一個涵蓋預(yù)防、應(yīng)急、制裁與恢復(fù)等全部環(huán)節(jié)的反恐立法體系，不但嚴(yán)重影響了我國反恐能力建設(shè)，也難以滿足我國防范和打擊恐怖活動的需要。

四、加強(qiáng)我國反恐立法的具體建議

（一）推動反恐入憲，構(gòu)建反恐法治化新格局

恐怖與反恐怖是邪惡與正義的對峙，是一場非理性與理性的對抗。從國際范圍看，有效預(yù)防和懲治恐怖活動并將反恐納入法治軌道已經(jīng)成為國際社會的普遍共識。在法治的框架下，政府能夠集中力量懲治恐怖活動，公民的合法權(quán)利能夠得到充分保障，國家間能夠展開富有成效的反恐司法合作，［6］進(jìn)而鏟除滋生恐怖活動意識形態(tài)的土壤。通過反恐條款入憲，為我國其他反恐法律的制定確立憲法依據(jù)，使我國反恐全面納入法治化的軌道。

（二）制定《反恐怖法》，建立反恐立法體系

在選擇反恐立法體系時應(yīng)充分考慮我國的立法傳統(tǒng)、反恐立法現(xiàn)狀、反恐面臨的新形勢等因素，充分借鑒國際反恐公約和相關(guān)國家的反恐立法經(jīng)驗(yàn)，理性地選擇適合我國國情的反恐立法體系。

當(dāng)前，我國應(yīng)當(dāng)盡快制定一部系統(tǒng)、全面的《反恐怖法》，建立起權(quán)責(zé)明晰、分工協(xié)作、密切配合的反恐組織領(lǐng)導(dǎo)體系，確立“反對一切形式的恐怖主義、保障人權(quán)、預(yù)防和懲治并重、開展國際合作”等反恐工作原則，并對反恐的相關(guān)概念、工作機(jī)構(gòu)及職責(zé)、反恐能力建設(shè)、反恐監(jiān)督、國際反恐合作等重要內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，最終形成“以憲法為依據(jù)，以反恐怖法為主導(dǎo)，諸法配合”［7］的綜合型反恐立法模式。

（三）正確處理預(yù)防與懲治、打擊恐怖活動與保障公民權(quán)利的關(guān)系

反恐立法必須深刻認(rèn)識恐怖活動意識的滋生有其復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會原因，恐怖活動往往還伴隨著分離主義、極端主義以及暴力仇恨、不容忍情緒的蔓延。反恐的最終目的在于鏟除恐怖活動意識產(chǎn)生的根源。因此，反恐立法，既要治標(biāo)，即通過加強(qiáng)反恐怖能力建設(shè)有效打擊和懲治恐怖活動犯罪；更要治本，即通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，營造和諧的社會環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會公平正義和安定團(tuán)結(jié)來遏制恐怖活動意識的產(chǎn)生和傳播，最終消除恐怖活動。沖突和動蕩是恐怖滋生的溫床，貧窮和落后是恐怖產(chǎn)生的土壤。只有從根本上解決和平與發(fā)展兩大問題，推動世界文明的共同發(fā)展，促進(jìn)全人類的共同進(jìn)步，推動社會公平與公正，才是徹底鏟除國際恐怖主義滋生和蔓延土壤的治本之策。

有效的反恐措施與保護(hù)公民的基本權(quán)利兩個目標(biāo)并不矛盾，而是相互補(bǔ)充、相輔相成的。簡單地否定恐怖活動并不必然就等于保護(hù)了公民權(quán)利，恐怖活動作為一種犯罪行為，如同懲治其他刑事犯罪一樣，也應(yīng)依法保障作為犯罪嫌疑人、被告人與罪犯的合法權(quán)益。［8］此外，在懲治恐怖主義犯罪過程中，應(yīng)當(dāng)注意對公民言論、通信、隱私等權(quán)利的保護(hù)，不能因?yàn)閼椭慰植阑顒臃缸锒`背法治基本原則，忽視對公民權(quán)利的保護(hù)。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)同國際社會反恐的合作

恐怖主義是國際公害和人類公敵，需要世界各國和國際社會通力合作方能有效打擊和遏制恐怖活動，維護(hù)世界和平與穩(wěn)定。一是除積極履行我國已通過和加入的聯(lián)合國13項(xiàng)反恐公約義務(wù)外，還要與其他國家一道敦促聯(lián)合國大會盡快通過《關(guān)于國際恐怖主義的全面公約》，推動由聯(lián)合國主導(dǎo)的反恐國際合作，并充分發(fā)揮國際民用航空組織等技術(shù)性國際組織在反恐國際合作中的作用。二是我國應(yīng)更加重視地區(qū)和雙邊反恐合作，在上海合作組織的基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化與中亞、南亞、東盟、歐盟等相關(guān)國家和地區(qū)性組織的反恐合作，在反恐情報(bào)信息交流、引渡和遣返恐怖活動人員、截?cái)嗫植阑顒拥馁Y金來源等方面的合作，共同防范和打擊恐怖主義威脅，維護(hù)世界和平與安全。三是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到單純依靠打擊和制裁并不是徹底解決恐怖主義問題的根本出路，因此，在與國際社會和世界各國一道堅(jiān)決打擊恐怖主義活動的同時，我國應(yīng)當(dāng)與世界各國一道在緩和地區(qū)及國際緊張局勢、消除貧困的同時，注重運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、外交、法律等手段進(jìn)行綜合治理，以更大的緊迫感重視發(fā)展問題，致力于消除貧窮和發(fā)展不均衡，從根本上消除滋生恐怖主義的土壤。

【參考文獻(xiàn)】

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［2］段潔龍.國際反恐法律文件匯編［M］.海洋出版社，2009.

［3］莫洪憲.論俄羅斯聯(lián)邦反恐怖活動法與我國反恐立法之構(gòu)想［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006，（03）.

［4］趙秉志，杜邈.反恐立法模式的理性選擇［J］.法學(xué)，2008，（03）.

［5］公安部副部長楊煥寧在第十一屆全國人大常委會第二十三次會議上作的“關(guān)于《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定（草案）》的說明”［EB/OL］.http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao，2011-10-24.

［6］趙秉志.海峽兩岸反恐立法之比較（下）［J］.法學(xué)雜志，2010，（07）.

［7］趙秉志，杜邈.我國反恐怖主義立法完善研討［A］.載北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院編.反恐立法問題學(xué)術(shù)研討會論文集［C］.2005.

［8］袁登明.反恐立法中的人權(quán)保障［A］.趙秉志主編.反恐立法專題研究［M］.中國人民公安大學(xué)出版社，2007.

（責(zé)任編輯：牟春野）