影子銀行監(jiān)管國際實踐及對中國的啟示

李佳

摘要：金融危機爆發(fā)后，影子銀行監(jiān)管問題成為世界各國及國際組織關(guān)注的重大議題。美英等國以及國際金融穩(wěn)定委員會（FSB）已經(jīng)出臺了關(guān)于影子銀行的界定和監(jiān)管舉措的法案及政策指引。我國也應(yīng)結(jié)合國情，在借鑒國際實踐基礎(chǔ)上，推進(jìn)相關(guān)監(jiān)管法制構(gòu)建并積極參與影子銀行監(jiān)管的國際金融法制變革，維護(hù)全球金融穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：影子銀行；系統(tǒng)性風(fēng)險；監(jiān)管套利

中圖分類號：F830文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0178-02

影子銀行自產(chǎn)生以來，就以蓬勃之勢迅速發(fā)展，其在繁榮金融市場方面起到了重要作用，但同時影子銀行游離于監(jiān)管之外的運作模式也給金融市場帶來了很大風(fēng)險。此次金融危機的爆發(fā)和迅速蔓延被普遍認(rèn)為和影子銀行的擴張有很大關(guān)系。因此近年來，世界各國及國際組織針對影子銀行監(jiān)管問題都提出了一系列的規(guī)制措施。我國影子銀行發(fā)展的規(guī)模雖然不大，但也隱藏著巨大的風(fēng)險，有必要借鑒影子銀行監(jiān)管的國際實踐，形成本國的監(jiān)管體系。

一、影子銀行概述

2007 年，美國太平洋投資管理公司執(zhí)行董事保羅·麥考利在美聯(lián)儲年度會議上，第一次以“影子銀行”這一表述來形容游離于監(jiān)管之外的龐大衍生品市場。隨后其他國家和國際組織也對影子銀行提出自己的界定。2011 年 4 月，金融穩(wěn)定理事會（FSB）在其發(fā)布的文件：《影子銀行——審視這一問題》中明確了影子銀行的概念，即廣義上“傳統(tǒng)銀行系統(tǒng)之外可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管套利的信用中介的實體和業(yè)務(wù)”，以及狹義上“傳統(tǒng)銀行系統(tǒng)之外實體和業(yè)務(wù)的信用中介”。[1]在我國，“影子銀行”的定義尚未明確。中國社科院金融研究所發(fā)展室主任易憲容認(rèn)為“只要涉及借貸關(guān)系和銀行表外業(yè)務(wù)都屬于‘影子銀行。”有的學(xué)者則提出“認(rèn)識中國的影子銀行，最好按銀行產(chǎn)品線和業(yè)務(wù)線來梳理。中國的影子銀行主要指銀行理財部門中典型的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，特別是貸款池、委托貸款項目、銀信合作的貸款類理財產(chǎn)品。”理論界之所以對影子銀行的界定沒有形成明確的概念，一是因為影子銀行作為一個全新的產(chǎn)物，人們對它的認(rèn)識還不夠深入，二是因為金融市場瞬息變換，影子銀行產(chǎn)品不斷推陳出新，定義也將隨著改變，并且各國金融環(huán)境不同，對其界定必將存在差異。從全面監(jiān)管、最大范圍防范風(fēng)險的角度出發(fā)，對影子銀行的界定采取廣義說比較合理，即把所有游離于傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體系之外的金融機構(gòu)和金融中介，以及傳統(tǒng)銀行應(yīng)用影子銀行工具和運作方式的金融工具和產(chǎn)品。

二、影子銀行的風(fēng)險

影子銀行自身的特征就決定著其必然存在高風(fēng)險。首先，影子銀行的資金來源受市場流動性影響較大；其次，由于其負(fù)債不是存款，不受針對存款貨幣機構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管；再次，影子銀行由于監(jiān)管較少，杠桿率較高。這就使影子銀行承擔(dān)著市場風(fēng)險、信用風(fēng)險以及流動性風(fēng)險。比如影子銀行由于游離于監(jiān)管之外，很容易利用高杠桿進(jìn)行運作，而在經(jīng)濟下行迅速去杠桿化時就會加劇損失。此外，影子銀行為了規(guī)避風(fēng)險會通過證券化等技術(shù)手段將自身風(fēng)險分散到整個金融體系中，導(dǎo)致風(fēng)險累積，形成系統(tǒng)性風(fēng)險。影子銀行帶來的另一個風(fēng)險是監(jiān)管套利。監(jiān)管套利是利用監(jiān)管機構(gòu)對商業(yè)銀行和影子銀行監(jiān)管尺度不一致，規(guī)避管制大量開展影子銀行業(yè)務(wù)。傳統(tǒng)銀行借助影子銀行從事高風(fēng)險的業(yè)務(wù)不僅會造成流入影子銀行體系的資金規(guī)模不斷擴大，還將給銀行監(jiān)管帶來巨大的風(fēng)險，最終導(dǎo)致金融體系風(fēng)險積累。影子銀行系統(tǒng)直接或間接地成為系統(tǒng)性風(fēng)險的來源、創(chuàng)造監(jiān)管套利的機會，一旦這些風(fēng)險成為現(xiàn)實，將給整個金融市場造成摧毀性的打擊，因此，金融機構(gòu)有必要對影子銀行加強監(jiān)管。

三、影子銀行監(jiān)管的國際實踐

（一）美國英國及歐盟的監(jiān)管法案

作為金融海嘯爆發(fā)的中心，美國率先提出了影子銀行監(jiān)管法制的改革。2009年7月，紐約聯(lián)邦儲備銀行率先發(fā)布了 《影子銀行體系：金融監(jiān)管的啟示》的報告，對美國影子銀行體系的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了簡要介紹，并建議在后危機時代加強監(jiān)管。2010年7月美國通過了的 《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法》（下稱 “《多德—弗蘭克法》”），該法案在多個條款中提出了對影子銀行監(jiān)管的改革方案。此外，英國2010年6月的《金融監(jiān)管改革法案》和歐盟2010年9月的《泛歐金融監(jiān)管法案》中也對影子銀行監(jiān)管提出改革方案。雖然各國對影子銀行監(jiān)管的立法略有差異，但是其主旨離不開對系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管套利的防范。對這些法案對比研究發(fā)現(xiàn)，其側(cè)重點集中在以下幾個方面：首先是要擴大影子銀行的監(jiān)管范疇，建立宏觀審慎監(jiān)管機制，系統(tǒng)性評估影子銀行體系。美英及歐盟都認(rèn)識到了系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管對金融市場的重要性，紛紛起立類似金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的機構(gòu)，從宏觀層面監(jiān)管影子銀行風(fēng)險。如美國的《多德——弗蘭克法》成立了一個由多方參與的“金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會”( FSOC)，并賦予其和美聯(lián)儲 ( FRS) 共同作為宏觀審慎監(jiān)管者地位，宏觀地監(jiān)測包括影子銀行在內(nèi)的金融市場上各種可能出現(xiàn)的風(fēng)險，提出應(yīng)對措施，以將之控制在萌芽階段。其次，各國都加強了對影子銀行實體和業(yè)務(wù)的監(jiān)管。影子銀行業(yè)務(wù)通常是各種紛繁復(fù)雜的金融衍生品,他們往往游離于監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍之外,直接規(guī)定對影子銀行業(yè)務(wù)和實體的監(jiān)管措施，可以有效控制可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險。再者，減少影子銀行與傳統(tǒng)銀行的關(guān)聯(lián)性也是美國的積極舉措。影子銀行機構(gòu)和傳統(tǒng)銀行往往存在著密切的聯(lián)系，這種系統(tǒng)性風(fēng)險的累積會產(chǎn)生溢出效應(yīng)，加劇資產(chǎn)的泡沫。《多德——弗蘭克法》引入沃克爾規(guī)則，規(guī)定銀行投資私募股權(quán)基金和對沖基金的規(guī)模不得超過銀行股權(quán)的3%，并要求銀行將自營交易和類似的投資活動從加入存款保險體系的銀行機構(gòu)中分離出來，要求銀行將信用違約掉期、商品和股票互換交易等高風(fēng)險的衍生產(chǎn)品剝離到特定的子公司，但允許其保留為對沖自身風(fēng)險進(jìn)行的利率互換、互換交易、外匯互換等交易。[2]通過這些舉措阻止影子銀行風(fēng)險傳導(dǎo)到傳統(tǒng)銀行，實現(xiàn)風(fēng)險隔離。

（二）國際組織

國際層面上致力于解決影子銀行監(jiān)管漏洞的主要機構(gòu)是20國集團(tuán)（G20）及其設(shè)立的金融穩(wěn)定委員會（FSB）。FSB的目標(biāo)是在國際層面協(xié)調(diào)各國主管機關(guān)和國際標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)的工作,以便制定和促進(jìn)實施有效的監(jiān)管政策及其他金融政策,并同國際金融機構(gòu)合作以處理那些影響金融體系的脆弱性的問題,促進(jìn)全球金融穩(wěn)定。

FSB于2011年4月和10月發(fā)布了兩份關(guān)于影子銀行監(jiān)管的報告。在《影子銀行：問題的范圍》報告中，F(xiàn)SB對影子銀行進(jìn)行了界定并制定出監(jiān)測影子銀行體系的方法，還探討了處理影子銀行引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管套利威脅的監(jiān)管措施。2012年11月和2013年11月，F(xiàn)SB又分別發(fā)布了最新的《全球影子銀行監(jiān)測報告》。根據(jù)FSB的研究報告，影子銀行監(jiān)管法律體系的構(gòu)建，主要體現(xiàn)在以下方面。

1.確立監(jiān)測原則，宏微觀角度分別監(jiān)管。FSB 為各國當(dāng)局如何監(jiān)測影子銀行提供了七項基本原則，內(nèi)容涉及監(jiān)測視野、監(jiān)測過程、監(jiān)測對象、監(jiān)測重點、監(jiān)管套利、專屬管轄與信息交換。此外，F(xiàn)SB從宏微觀視角，以定量和定性分析相結(jié)合方法，提出了完善影子銀行監(jiān)測的兩個具體途徑，首先監(jiān)管部門在整個金融體系中評估非銀行金融中介的規(guī)模和發(fā)展趨勢，即宏觀勾勒。其次將監(jiān)測重點放在與信用中介相關(guān)而且可能帶來系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管套利的金融實體和活動上，即微觀監(jiān)測，并在此基礎(chǔ)上評估兩者的危害性。

2.多種措施綜合利用加強監(jiān)管。根據(jù) FSB 在 2011 年 4 月所發(fā)表的《影子銀行：審視這一問題》，針對影子銀行的監(jiān)管措施被分為以下四種：第一，針對銀行與影子銀行實體間的合作（間接監(jiān)管）：通過規(guī)制銀行與影子銀行實體間的合作，來降低對銀行系統(tǒng)所造成的系統(tǒng)系風(fēng)險，減少風(fēng)險的擴散影響，同時阻斷銀行通過降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)從事監(jiān)管套利活動。第二，對影子銀行實體的監(jiān)管（直接監(jiān)管）：加強對影子銀行實體自身的監(jiān)管來減少影子銀行帶給其他金融系統(tǒng)的風(fēng)險。第三，影子銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管：通過對影子銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，降低影子銀行的金融業(yè)務(wù)、金融工具、金融產(chǎn)品對金融市場的影響,保證影子銀行體系的健康運行和發(fā)展。第四，采取宏觀審慎的措施：宏觀監(jiān)管措施可以更加廣泛地監(jiān)測影子銀行引起的系統(tǒng)性風(fēng)險，而不只限于關(guān)注某些特定的實體或業(yè)務(wù)。

四、中國影子銀行監(jiān)管的啟示

（一）中國影子銀行的現(xiàn)狀

與發(fā)達(dá)國家相比，中國的影子銀行尚處于起步階段，運作模式相對簡單，但是最近幾年來在我國政府金融管制環(huán)境下，金融多元化傾向和利率市場化促進(jìn)了影子銀行體系的快速發(fā)展，尤其是銀行理財、信托和民間借貸。我國影子銀行尚未形成實質(zhì)性的資產(chǎn)證券化過程，影子銀行的金融工具種類也較少，設(shè)計也較簡單，杠桿倍數(shù)較小，但是其依然具有影子銀行的特征，即通過創(chuàng)造金融衍生品等方式成為游離于監(jiān)管之外可能產(chǎn)生風(fēng)險的信用中介。在我國影子銀行產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中，投融資風(fēng)險最高的是信托基金，主要投向諸如房地產(chǎn)、基建投資等。隨著信托資產(chǎn)對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)的投資增長迅速，而我國經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境又惡化，地方銀行的不良貸款率增長，中國影子銀行的危機已經(jīng)日漸凸顯。

（二）構(gòu)建我國影子銀行監(jiān)管制度

我國的影子銀行與歐美等發(fā)達(dá)國家差距很大，不能照本宣科他們的監(jiān)管模式，應(yīng)該在借鑒的基礎(chǔ)上結(jié)合我國國情構(gòu)建合理的監(jiān)管制度，同時我國也應(yīng)加入全球影子銀行監(jiān)管的法律改革中，維護(hù)全球金融穩(wěn)定。

1.設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，建立宏觀審慎監(jiān)管體系。目前我國金融監(jiān)管是以“一行三會”為主體的機構(gòu)監(jiān)管模式，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，名目繁多的金融創(chuàng)新產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，很容易造成一些新出現(xiàn)的融資渠道游離于現(xiàn)有的機構(gòu)監(jiān)管之外。我國可以借鑒美國的經(jīng)驗，設(shè)立專門的影子銀行監(jiān)管委員會，由國務(wù)院牽頭，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、商務(wù)部、發(fā)改委、財政部等監(jiān)管主體委派的專家組成，建立起宏觀監(jiān)管體系，將影子銀行納入風(fēng)險監(jiān)測和評估機制。

2.健全金融立法，完善法律監(jiān)管。我國的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》雖然將各類非金融機構(gòu)納入銀監(jiān)會的監(jiān)管機制之下，但是金融環(huán)境的快速變化和法律規(guī)范滯后性之間的差異會導(dǎo)致很多影子銀行機構(gòu)和產(chǎn)品監(jiān)管較弱或者不受監(jiān)管，而監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一很容易引起監(jiān)管套利風(fēng)險。我國應(yīng)盡快出臺相關(guān)金融立法，完善這些非金融中介機構(gòu)的監(jiān)管措施，將各類融資渠道規(guī)范化、陽光化。

3.積極參與國際監(jiān)管合作，推進(jìn)銀子銀行監(jiān)管的國際金融法制改革。金融局勢關(guān)乎世界各個國家的經(jīng)濟發(fā)展，因此影子銀行監(jiān)管的國際合作必不可少。影子銀行系統(tǒng)從某種意義上來說在全世界是一個整體，各國市場間存在著復(fù)雜而廣泛的聯(lián)系。加強影子銀行監(jiān)管的國際合作，才能有效防范危機，促進(jìn)整個系統(tǒng)的健康發(fā)展，G20和FSB針對影子銀行提出的金融監(jiān)管措施和政策對我國也有很大的借鑒意義。在影子銀行監(jiān)管國際合作的大背景下，我國要在系統(tǒng)性開展對影子銀行監(jiān)管的同時，參與到國際影子銀行監(jiān)管的實踐中去，包括與其他國家和地區(qū)的合作與資源的共享，還包括監(jiān)管統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的適用與執(zhí)行。

隨著以《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》為代表的銀行監(jiān)管要求提高,國際影子銀行業(yè)務(wù)有卷土重來之勢，我國在打擊影子銀行收緊杠桿政策背景下，也出現(xiàn)了一些過剩行業(yè)加大使用委托貸款獲取緊缺的資金，構(gòu)成了中國金融系統(tǒng)的新風(fēng)險點。影子銀行的風(fēng)險防范及法律監(jiān)管問題的研究仍然是任重而道遠(yuǎn)，我國要盡快完善本國監(jiān)管立法，加強影子銀行風(fēng)險防范，也要積極投身于國際合作，推進(jìn)國際金融法制變革，維護(hù)世界金融穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

[1] 袁達(dá)松.對影子銀行加強監(jiān)管的國際金融法制改革[J].法學(xué)研究，2012 (2).

[2] 齊萌.后危機時代影子銀行監(jiān)管的國際金融法制變革[J].財經(jīng)科學(xué)，2013(4).

［責(zé)任編輯：龐林］