旅游景區(qū)門票定價及調(diào)價的法律思考

馬志華

摘要：我國景區(qū)門票定價及調(diào)價引起業(yè)界廣為關(guān)注，大多數(shù)學(xué)者對景區(qū)門票“漲”聲一片發(fā)出了質(zhì)疑的聲音，反映了景區(qū)門票價格關(guān)涉的各方之間的利益訴求及博弈，實(shí)踐中各景區(qū)門票“‘禁期不漲，長期漲！”“只漲不跌”的亂象，引發(fā)了筆者法律視角的思考。景區(qū)門票的定價及其調(diào)整，應(yīng)從不同景區(qū)類型的法律屬性著手分析，綜合考量景區(qū)的功能定位等因素，進(jìn)而對建立健全合理、合法的門票定價及其調(diào)整制度提出拙見。

關(guān)鍵詞：旅游景區(qū)；旅游資源；門票價格

中圖分類號：F714.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0100-02

一、引言

2004年北京故宮、頤和園、八達(dá)嶺長城等景區(qū)、景點(diǎn)門票紛紛漲價以來，旅游景區(qū)門票上漲成為一種常態(tài)。2013年4月10日，湖南鳳凰古城開始實(shí)施捆綁售票，游客需要購買148元門票才能進(jìn)去古城，這一舉措引起了當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰偷钠毡橘|(zhì)疑。一段時間以來，旅游景區(qū)門票的定價、漲價、新設(shè)收費(fèi)形式等現(xiàn)象，引發(fā)了學(xué)術(shù)界、旅游從業(yè)人員及旅游者的廣泛關(guān)注和研究。筆者期望通過法律的視角切入，對這一熱點(diǎn)問題進(jìn)行相關(guān)法律分析。

二、旅游景區(qū)（資源）產(chǎn)權(quán)歸屬的法律分析

對景區(qū)門票定價及調(diào)價現(xiàn)象，涉及到不同類型旅游景區(qū)的差異，因此需要首先從其分類切入。為了論證的方便，筆者將其劃分為：自然景區(qū)（如：地貌風(fēng)景、海景、公園、山地、動物群、植物群、海岸、島嶼）；文化景區(qū)（如歷史遺跡、考古遺址、建筑物、風(fēng)味菜系、紀(jì)念碑、工業(yè)遺址、博物館等）；有當(dāng)今人們參與或介入其中的文化景區(qū)（如：超大型活動、節(jié)事活動、宗教活動、高爾夫、主題樂園、游樂園、運(yùn)動賽事等）。

以上旅游景區(qū)（資源）分類，解決了對旅游景區(qū)門票定價及調(diào)價進(jìn)行法律分析的第一步，接下來將從法律、法理的角度去考量旅游景區(qū)（資源）的產(chǎn)權(quán)歸屬。應(yīng)當(dāng)說，明確旅游景區(qū)（資源）的產(chǎn)權(quán)歸屬，是對旅游景區(qū)門票定價及調(diào)價進(jìn)行法律分析的關(guān)鍵問題所在，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)明晰后，方可權(quán)責(zé)分明。法律層面，產(chǎn)權(quán)是指一種財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，也就是所有權(quán)人對“物”所享有的占有、使用、收益及處分的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）是物權(quán)的一種。根據(jù)“物權(quán)法定”原則，旅游景區(qū)（資源）的產(chǎn)權(quán)歸屬不是任何人、任何組織可以創(chuàng)設(shè)或規(guī)定的，而應(yīng)根據(jù)物權(quán)法等相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行明確?；谇拔闹袑τ诼糜尉皡^(qū)（資源）的分類，結(jié)合我國物權(quán)法的規(guī)定：可以明確不同類型旅游景區(qū)（資源）的所有權(quán)歸屬，進(jìn)而明確旅游景區(qū)門票定價及調(diào)價權(quán)利的歸屬、限制等。我國憲法、物權(quán)法、文物保護(hù)法等多項(xiàng)法律規(guī)定表明：絕大部分旅游景區(qū)（資源）均屬于國家所有。而人造旅游資源，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其開發(fā)建設(shè)的土地使用權(quán)情況、資金來源等綜合確定其產(chǎn)權(quán)歸屬。筆者認(rèn)為，“誰投入、誰開發(fā)、誰所有”是確定此類旅游景區(qū)（資源）的產(chǎn)權(quán)歸屬的基本原則。

法理上，旅游景區(qū)（資源）的產(chǎn)權(quán)歸屬界定后，對于旅游景區(qū)（資源）的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)，包括旅游景區(qū)門票的定價及調(diào)價的權(quán)利歸屬，理論上都應(yīng)當(dāng)屬于產(chǎn)權(quán)歸屬者。對于國家所有的旅游資源，所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式是由國家代表人（即國務(wù)院）或授權(quán)各級政府來行使，實(shí)際上是在行使“經(jīng)營權(quán)”。但在我國現(xiàn)行旅游資源管理體制下，屬于國家所有的旅游景區(qū)（資源），根據(jù)景區(qū)的不同性質(zhì)，由不同的政府部門管理：“風(fēng)景名勝區(qū)”由縣級以上人民政府設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理，“文物保護(hù)區(qū)（單位）”由文化部門管理，“歷史文化名城、鎮(zhèn)、村”由文物、建設(shè)部門主管，“寺廟”由宗教部門管理等。

關(guān)于旅游景區(qū)門票上漲引發(fā)熱議，一方面是基于旅游景區(qū)（資源）產(chǎn)權(quán)歸屬大多屬于國家所有，而對此類旅游景區(qū)（資源）進(jìn)行開發(fā)的過程中，出現(xiàn)了經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓或授權(quán)管理、經(jīng)營，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)歸屬的狀態(tài)不明晰，最終形成了改革開發(fā)前的國有工業(yè)企業(yè)一樣，國有演化為事實(shí)上的“部門所有”或“地方所有”；另一方面是基于旅游景區(qū)（資源）經(jīng)營、管理部門與旅游者、商戶之間因不同的利益訴求而出現(xiàn)分歧：經(jīng)營、管理部門，寄希望于“門票經(jīng)濟(jì)”增收，致使景區(qū)門票 “‘禁期不漲，長期漲”；旅游者作為旅游景區(qū)門票的消費(fèi)者，自然希望景區(qū)門票價格走低，且盡量不要調(diào)整，最好能夠?qū)崿F(xiàn)免票；商戶對門票價格的關(guān)注其實(shí)更多的體現(xiàn)為對游客數(shù)量關(guān)注，一般而言，這一利益群體的在門票價格上的訴求與旅游者是一致的。

三、旅游景區(qū)定價及調(diào)價的思考

隨著國民旅游需求的增長，國家層面對旅游業(yè)的重視不斷強(qiáng)化：大部分國家所有的旅游景區(qū)（資源）的開發(fā)不斷深化，在景區(qū)門票門票節(jié)節(jié)攀升的背景下，催生了網(wǎng)絡(luò)上迅速走紅的“全國各大景點(diǎn)逃票攻略”，面對這樣“紛紛逃票”的尷尬，我們不能只譴責(zé)國民素質(zhì)低下，而應(yīng)該冷靜反思現(xiàn)行的旅游景區(qū)門票制度。對于絕大部分產(chǎn)權(quán)歸屬于國有的旅游景區(qū)（資源），其門票的定價、調(diào)價，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)考慮如下因素。

（一）旅游資源的公共屬性

前文論述了我國絕大部分旅游景區(qū)（資源）歸國家所有，我國《民法通則》第七十三條的規(guī)定，國家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有。故國家所有的旅游景區(qū)（資源），具有社會全體共同所有的特征，即每個人都對國家所有的旅游景區(qū)（資源）擁有所有權(quán)。因此對景區(qū)門票的定價及調(diào)價，必須考慮到這一公共屬性，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)讓利于民而不是與民爭利，這也是對旅游景區(qū)（資源）公共屬性的最好詮釋。令人欣慰的是，我國新頒行的《旅游法》對利用公共資源開放的旅游景區(qū)門票進(jìn)行了原則性的規(guī)定，即：景區(qū)經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)方可有償收取門票。利用公共資源開放的景區(qū)門票實(shí)行政府定價或者政府指導(dǎo)價。其他景區(qū)門票實(shí)行市場定價，其價格應(yīng)當(dāng)向價格主管部門備案。景區(qū)門票價格變動應(yīng)提前6個月公布。景區(qū)應(yīng)當(dāng)明示另行收費(fèi)的游覽項(xiàng)目。應(yīng)當(dāng)說，這樣的規(guī)定，使旅游景區(qū)門票定價、調(diào)價行為有法可依。但我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是違反該規(guī)定后應(yīng)承擔(dān)怎樣的后果，關(guān)注法律規(guī)定的嚴(yán)格施行，以確保類似文章開頭所舉的鳳凰古城收費(fèi)事件在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行。

（二）考慮旅游景區(qū)消費(fèi)者（旅游者）的訴求

旅游者對旅游景區(qū)（資源）的消費(fèi)，追求的是一種精神上的愉悅和放松；另一方面，旅游資源雖具有“稀缺性”、“不可再生性”等特點(diǎn)，但是旅游者對旅游景區(qū)的游覽，難以直觀看出對旅游資源的消耗有多大。此外，旅游者進(jìn)行旅游活動，除了門票開支外，還需支付吃、住、行、購物、娛樂等多方面的費(fèi)用。因此，旅游者對于旅游景區(qū)門票價格的訴求是低價而穩(wěn)定?？傊糜尉皡^(qū)門票定價及調(diào)價，都應(yīng)當(dāng)考慮到人們的平均收入水平，以及在旅游方面的支出。合理、合法定價，并在相當(dāng)長的時間內(nèi)保持該定價。

（三）加大旅游景區(qū)門票立法

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，旅游景區(qū)的定價及調(diào)價也必須遵守法律規(guī)定的“游戲規(guī)則”。關(guān)于旅游景區(qū)門票的法律規(guī)定，目前已有相對完善的法律體系。作為價格領(lǐng)域的基本法，有《價格法》；作為旅游行業(yè)的基本法，新出臺實(shí)施的《旅游法》第四十三、四十四條也專門對利用公共資源開放的旅游景區(qū)門票制定了原則性規(guī)定。但筆者認(rèn)為這些規(guī)定還需進(jìn)一步制定實(shí)施細(xì)則以及違反該規(guī)定后的法律后果。我們在貫徹實(shí)施這些法定游戲規(guī)則的過程中，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不能被“景區(qū)運(yùn)營成本增加”所綁架，也不能向地方政府等與景區(qū)運(yùn)營利益掛鉤的部門利益訴求妥協(xié)。部門規(guī)章的制定雖然可以很好的補(bǔ)充立法層面的不足與漏洞，但也應(yīng)當(dāng)充分論證并借助各種媒體廣泛征求公眾的意見，避免出現(xiàn)2007年國家發(fā)改委關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前游覽參觀點(diǎn)門票價格管理工作的通知（發(fā)改價格[2007]227號）被誤讀為“三年內(nèi)不允許漲價，但三年后可以漲價”的尷尬。

（四）擺脫對“門票收入”的依賴，做長旅游產(chǎn)業(yè)鏈、做大旅游經(jīng)濟(jì)

中國旅游研究院發(fā)布的一份報(bào)告顯示，景點(diǎn)門票、交通花費(fèi)占國內(nèi)游客旅游支出的比例最大，分別占21.92%、20.92%，門票開銷在旅游支出中的高占比，反映了我國旅游行業(yè)發(fā)展的病態(tài)和滯后。杭州西湖景區(qū)免門票的成功案例，確實(shí)是對“門票經(jīng)濟(jì)不可取”的有利論證。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為西湖“免票模式”具有地域性特點(diǎn)，但是低廉的門票價格乃至免門票是旅游大眾的呼聲。海南省相關(guān)職能部門提出：控制CPI漲幅，進(jìn)一步降低景區(qū)門票價格。這些旅游業(yè)發(fā)達(dá)省份的經(jīng)驗(yàn)，給我們擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”提供了很好的借鑒。由于旅游景區(qū)（資源）的開發(fā)必將對周邊其他業(yè)態(tài)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域帶來利好，政府有關(guān)部門可以考慮對旅游景區(qū)周邊其他大旅游產(chǎn)業(yè)鏈條上的收入填補(bǔ)景區(qū)門票收入對財(cái)政貢獻(xiàn)的不足，形成發(fā)展大旅游的局面。

（五）借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

從國際視野觀察，一個大的潮流和趨勢均是對利用公共資源開發(fā)的景區(qū)門票，實(shí)行“免票”或低成本提供給民眾觀賞、游覽、接受教育等等。例如西班牙的古艾爾宮是免費(fèi)的；從2007年開始,韓國所有的國立公園免費(fèi)開放，景區(qū)因此減少的門票收入由政府財(cái)政補(bǔ)貼。首爾世界文化遺產(chǎn)宗廟的門票僅為1000韓元(約合5.5元人民幣)，這個價格相當(dāng)于在韓國買一個蘿卜的價錢，且這些園區(qū)內(nèi)基本沒有另行收費(fèi)項(xiàng)目。

四、結(jié)語

綜上所述，自然景觀是大自然“鬼斧神工”的杰作，其權(quán)屬不能歸屬于某一個人或者某一團(tuán)體（或機(jī)構(gòu)）；文化遺產(chǎn)則屬前人留下的遺產(chǎn)，是中華民族祖先給后世留下的財(cái)富，其應(yīng)當(dāng)屬于中華民族共同所有的寶貴財(cái)富。對于有當(dāng)今人們參與或介入其中而開發(fā)來的旅游資源，其權(quán)屬應(yīng)當(dāng)按照“誰投入、誰開發(fā)、誰享有”的基本原則確定該類別旅游景區(qū)（資源）的產(chǎn)權(quán)歸屬。我國絕大部分旅游景區(qū)(資源)國家所有的法律屬性，決定了旅游景區(qū)定價及調(diào)價過程中應(yīng)當(dāng)考慮到的公共屬性，在旅游景區(qū)門票定價及調(diào)價的過程中，應(yīng)當(dāng)樹立發(fā)展“大旅游”的理念，戒除對“門票經(jīng)濟(jì)”的依賴，遵守法律體系確定的“游戲規(guī)則”，兼顧各個利益主體的不同利益訴求，充分發(fā)揮價格聽證的作用，順應(yīng)對公共資源開發(fā)的旅游景區(qū)門票實(shí)行免票或低價的國際潮流。

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［責(zé)任編輯：蘭欣卉］