加強(qiáng)公民參與提升政府績(jī)效管理水平的策略

白德全　郭玲玲

摘要：新公共管理理論視角下，加強(qiáng)公民參與性是提高政府績(jī)效管理水平的關(guān)鍵措施。在簡(jiǎn)單介紹績(jī)效和政府績(jī)效管理、政府績(jī)效管理理論基礎(chǔ)—新公共管理理論的基礎(chǔ)上，梳理公民參與政府績(jī)效管理中存在的問(wèn)題，進(jìn)而從績(jī)效計(jì)劃階段、績(jī)效實(shí)施階段、績(jī)效評(píng)估階段，論述如何構(gòu)建公民參與政府績(jī)效管理的有效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公民參與；政府績(jī)效管理；自主監(jiān)督；開(kāi)放式參與

中圖分類(lèi)號(hào)：D623 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-7836（2014）08-0185-03

一、績(jī)效和政府績(jī)效管理

1績(jī)效的概念

績(jī)效一詞在企業(yè)管理中，使用相當(dāng)廣泛，下面筆者從不同的角度對(duì)績(jī)效的概念進(jìn)行論述。首先，從績(jī)效的結(jié)果來(lái)看，主要有三種情況：一是“績(jī)效”=“結(jié)果”或“產(chǎn)出”；二是“績(jī)效”=“行為”或“過(guò)程”；三是“績(jī)效”=“結(jié)果”+“行為”。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)說(shuō)，單純將績(jī)效界定為結(jié)果/產(chǎn)出或行為/過(guò)程，是有一定偏頗的。作為結(jié)果與過(guò)程的績(jī)效各有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)。具體見(jiàn)下表。實(shí)際上，優(yōu)秀的績(jī)效，不僅看你做了什么，也要看你是怎么做的？不僅取決于做事的結(jié)果，還取決于做這件事所擁有的行為和素質(zhì)，也就是說(shuō)，績(jī)效=結(jié)果+行為。

其次，從績(jī)效作用層面來(lái)看，績(jī)效分為組織績(jī)效和員工績(jī)效。

2績(jī)效的性質(zhì)

根據(jù)以上對(duì)績(jī)效的定義，績(jī)效具有以下三個(gè)性質(zhì)：

一是動(dòng)態(tài)性。一般來(lái)說(shuō)，組織員工的績(jī)效會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生變化。原來(lái)較差的績(jī)效有可能好轉(zhuǎn)，原來(lái)較好的績(jī)效也有可能變差。這就要求在評(píng)價(jià)一個(gè)人的績(jī)效表現(xiàn)時(shí)要注意績(jī)效的動(dòng)態(tài)性，而不能用一成不變的思維來(lái)對(duì)待有關(guān)績(jī)效的問(wèn)題。

二是多維性。多維性是從多個(gè)維度或方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。可見(jiàn)，績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮員工的工作能力、工作態(tài)度和工作績(jī)效的等多種情況。

三是多因性。多因性是指組織員工績(jī)效的優(yōu)劣不是由單一因素決定的，還受制于主客觀多種因素。它既受到環(huán)境因素的影響，又受到工作特征因素影響，也與組織的制度和機(jī)制有關(guān)，同時(shí)更多受到員工的工作動(dòng)機(jī)、價(jià)值觀的影響[1]。

3政府績(jī)效管理

政府績(jī)效管理指行政官員在行使人民賦予的權(quán)力、履行崗位職責(zé)以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展時(shí)所取得的成績(jī)和所獲得的效果。

從其本質(zhì)和內(nèi)涵來(lái)看，政府績(jī)效管理主要體現(xiàn)為行政組織目標(biāo)多元化，包括行政成本、行政效率、社會(huì)公平、社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步和人力資源可持續(xù)發(fā)展能力等多重因素。它關(guān)注的是政府在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)角色的恰當(dāng)性、政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控和提供公共物品時(shí)的強(qiáng)大性和漸進(jìn)性以及一級(jí)政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)步的牽引性。政績(jī)是行政官員從政的主要目標(biāo)，也是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)組織和人民群眾評(píng)價(jià)政府及其官員的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，它在一定程度上是對(duì)政府的整體素質(zhì)、工作態(tài)度、服務(wù)水平、服務(wù)能力和敬業(yè)精神的綜合反映。結(jié)合學(xué)者們對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)績(jī)效的各種理解，筆者認(rèn)為，政府績(jī)效管理是各級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)組織的可持續(xù)發(fā)展，在法定權(quán)限內(nèi)，履行行政職責(zé)，為公民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展獲取政治合法性時(shí)，所耗費(fèi)的各種成本及所體現(xiàn)出的效率、效益、效能和公正度[2]。

二、政府績(jī)效管理理論基礎(chǔ)—新公共管理理論

新公共管理是人類(lèi)社會(huì)的一種新型的社會(huì)治理模式，它的出現(xiàn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，存在著深刻的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式的矛盾，在解決這些矛盾的政治努力都宣告失敗的時(shí)候，人類(lèi)探索出了一條新公共管理的途徑?！叭祟?lèi)的社會(huì)治理模式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從統(tǒng)治行政向管理行政的轉(zhuǎn)型，而新公共管理的出現(xiàn)則意味著管理行政發(fā)展到了它的最高階段。”它不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)诠补芾碇薪梃b科學(xué)的企業(yè)管理方式，并引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，同時(shí)將目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)和顧客為導(dǎo)向，改善公共行政績(jī)效，形成高效的政府，以解決政府面臨的財(cái)政、管理和信任危機(jī)[3]。

從理論上看，它們以政府部門(mén)內(nèi)的職業(yè)化、管理明確的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、更加強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果的控制、政府部門(mén)內(nèi)單位的分散化、在政府部門(mén)內(nèi)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)調(diào)在政府部門(mén)內(nèi)運(yùn)用企業(yè)管理的方法、強(qiáng)調(diào)成本概念這七大管理策略對(duì)政府的良好運(yùn)行做出了明確規(guī)定。

新公共管理力求將政府部門(mén)變得像私營(yíng)部門(mén)一樣，由此來(lái)檢驗(yàn)其在成本及效果上的正當(dāng)性。同時(shí)，它還輔之以公務(wù)員制度的改革以及公共財(cái)政的改革，目的均在于反映了社會(huì)及公眾對(duì)政府的合理期待，讓政府官員對(duì)更高效的公共管理負(fù)更大的責(zé)任。新公共管理理論為績(jī)效評(píng)估中政府職能定位、目標(biāo)管理以及為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等提供了相關(guān)的理論基礎(chǔ)，這是毋庸置疑的。因此，新公共管理理論對(duì)我國(guó)縣級(jí)政府職能定位、職能轉(zhuǎn)變、“顧客為導(dǎo)向”、內(nèi)部管理等方面具有十分重要的指導(dǎo)意義[4]。

三、公民參與政府績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效管理中，普遍忽視公民參與問(wèn)題，公民參與政府績(jī)效管理存在多方面的問(wèn)題，主要表現(xiàn)如下：

1行政工作人員責(zé)任意識(shí)的缺失

政府行政工作人員和參與人員只有通過(guò)合作，才能將政務(wù)做得更好，政府績(jī)效才能得到有效的提高。但是根據(jù)調(diào)查，目前政府作為社會(huì)和自身事務(wù)的重要組織，并沒(méi)有建立起與公民合作的機(jī)制，大多數(shù)行政工作人員“公民參與”的意識(shí)單薄，對(duì)公民參與活動(dòng)存在走形式，不上心的現(xiàn)狀，這種責(zé)任意識(shí)的缺失，造成很多行政管理人員的觀念難以轉(zhuǎn)化，直接影響了政府管理績(jī)效的提升。

2公民參與意識(shí)淡薄，參與政府管理的能力有限

公民參與意識(shí)單薄是影響政府績(jī)效管理能力提升的重要因素，所謂公民參與意識(shí)，是指公民應(yīng)該堅(jiān)持普適公民的原則，積極主動(dòng)的參與政府管理工作，避開(kāi)個(gè)人利益，以公共利益為重，實(shí)現(xiàn)公共善治。目前公民意識(shí)擔(dān)保，參與能力有限體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，第一，公共不愿意參與政府績(jī)效管理，參與政府績(jī)效管理的態(tài)度比較冷淡；第二，對(duì)公共事務(wù)的管理不感興趣；第三，在參與地方事務(wù)管理中，自身有能力有限，約束管理工作的進(jìn)行。歸根結(jié)底，公共參與意識(shí)單薄的主要原因在于公民認(rèn)為政府績(jī)效管理與自己的切身利益不太相關(guān)，參與的積極性不足，而樂(lè)于參與績(jī)效管理的公民又存在管理能力不足問(wèn)題，約束了政府績(jī)效管理工作的進(jìn)行[5]。endprint

3公民參與政府績(jī)效管理的方式十分單一化

目前公共參與政府績(jī)效管理的方式多數(shù)采用一種方式，就是發(fā)放問(wèn)卷，進(jìn)行滿意度調(diào)查。眾所周知，政府績(jī)效管理工作是個(gè)全面、復(fù)雜的體系，政府績(jī)效管理也包含多個(gè)方面，例如政府績(jī)效評(píng)估、政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的確定等，在每一個(gè)環(huán)節(jié)中，都應(yīng)該加強(qiáng)公民的參與，這樣才能將公民的意愿滲透在政府績(jī)效管理工作體系中，但是單一化的參與方式影響了公共參與性水平的提升，原因在于目前我國(guó)行政管理體制還不健全，還沒(méi)有建立其有效的公共參與機(jī)制[6]。

4公民參與的范圍有限

根據(jù)當(dāng)前公民參與政府績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來(lái)看，公共參與管理的范圍十分有限。受到官僚主義的影響，一些政府官員依然存有高高在上的優(yōu)越感，對(duì)公民的意見(jiàn)采取淡然處理，不接受的態(tài)度，因此，政府績(jī)效管理的實(shí)踐中，公民的決策能力和影響范圍十分狹隘，不能形成對(duì)政府的有效監(jiān)督。公民參與范圍的有限性造成政府績(jī)效管理參與水平的有限性。

5公民參與政府績(jī)效管理的成本較高

政府績(jī)效管理中加強(qiáng)公民參與正是對(duì)公民信息的搜集、加工和整理的過(guò)程中，利用有效的信息提升政府績(jī)效管理水平，但是根據(jù)實(shí)踐考察，目前政府對(duì)公民信息收集時(shí)，采用的是走訪入戶、下基層的方式，這樣政府往往是抽調(diào)專(zhuān)班、組織交通工具、人員安排等大規(guī)模行動(dòng)，而地方在接待過(guò)程中往往也耗費(fèi)巨大。由此可見(jiàn)，參與政府績(jī)效管理的成本是比較高的[7]。

6公民參與政府績(jī)效管理的機(jī)制不健全

在參與方法、參與范圍、參與程度等方面出現(xiàn)的參與不足問(wèn)題，歸根結(jié)底在于我國(guó)還沒(méi)有建立起完備的公民參與政府績(jī)效管理的機(jī)制。所謂機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部各種因素相互交錯(cuò)、相互制約而形成的有效程序。在公民參與政府績(jī)效管理機(jī)制構(gòu)建中，則包含各種政府、法規(guī)、習(xí)慣、作用等方面的相互運(yùn)行，使其成為一個(gè)有效而穩(wěn)定的關(guān)系。目前公民參與政府績(jī)效管理機(jī)制不健全是影響我國(guó)政府績(jī)效管理因素的重要原因之一。

7公民參與政府績(jī)效管理沒(méi)有法律法規(guī)的保障

進(jìn)行立法，建立有效的法律法規(guī)是保證公民有效參與政府績(jī)效管理的重要制度保證，目前我國(guó)公民參與政府績(jī)效管理并沒(méi)有建立起有效的法律法規(guī)，這就造成在公民參與政府績(jī)效管理的過(guò)程中缺乏有效的法律依據(jù)。因此，在參與過(guò)程中存在的各種問(wèn)題就沒(méi)有足夠的法律支撐，公民參與的作用有限。

四、構(gòu)建公民參與政府績(jī)效管理的有效機(jī)制

1在績(jī)效計(jì)劃階段，建立高效互動(dòng)的參與機(jī)制

所謂績(jī)效管理就是通過(guò)設(shè)立績(jī)效管理目標(biāo)，使組織或群體按照績(jī)效最大化目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)組織的價(jià)值最大化的管理過(guò)程中。政府績(jī)效管理中，其中政府公務(wù)活動(dòng)內(nèi)容是績(jī)效管理的考評(píng)重心，而政府事務(wù)活動(dòng)必須要增強(qiáng)公民的參與性，從公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，而不是政府的主觀愿望，這樣政府活動(dòng)才是有效的，政府績(jī)效管理才是最成功的，因此這就要求在績(jī)效計(jì)劃階段，建立高效互動(dòng)的參與機(jī)制。積極吸收公民的意見(jiàn)，將其納入政府決策中去，促進(jìn)政府和公民之前的高效互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息溝通。在績(jī)效計(jì)劃階段，我國(guó)可以借鑒國(guó)外建立公民咨詢委員會(huì)的方法，有一個(gè)正式和專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)組織公民參與，征集公民的意見(jiàn)。同時(shí)在提升公民參與性上，可以有效利用新聞媒體、廣播等手段，積極加強(qiáng)公民參與性的宣傳，擴(kuò)大公民參與的范圍，提升公民參與意識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的準(zhǔn)確性和合理性[8]。

2在績(jī)效實(shí)施階段，建立自主監(jiān)督的公民參與機(jī)制

首先是組織內(nèi)部成員的自主執(zhí)行。根據(jù)英國(guó)和新西蘭公共體制改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒，發(fā)揮組織內(nèi)部成員的自主權(quán)利，是提升政府績(jī)效管理水平的重要措施。給予公共充分的自主權(quán)，讓組織內(nèi)部員工可以進(jìn)行自我選擇、指導(dǎo)和約束，能從主觀根本意識(shí)上提升工作的積極性。我國(guó)政府績(jī)效管理的核心思想正是要在科學(xué)指導(dǎo)理論下，從傳統(tǒng)嚴(yán)格的法律法規(guī)管理轉(zhuǎn)變到自主管理模式上來(lái)。因此，建立組織內(nèi)部成員的自主執(zhí)行，能最大可能地提升公民參與的責(zé)任感和使命感，發(fā)揮個(gè)人貢獻(xiàn)力量，提高自主決策力度。

其次是組織外部的監(jiān)督實(shí)施。在績(jī)效方案的實(shí)施過(guò)程中，公共一般難以參與實(shí)施過(guò)程，這是我國(guó)行政體制的決定的。但是在實(shí)施過(guò)程中，公民可以進(jìn)行外部監(jiān)督。這是因?yàn)檎珓?wù)人員和普通公民一樣，在政務(wù)管理中公務(wù)人員也具有市場(chǎng)“經(jīng)濟(jì)人”的特性，因此在政府事務(wù)管理過(guò)程中，為避免政府公務(wù)人員的“尋租”和“瀆職”等腐敗行為，應(yīng)該完善組織外部的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)公民對(duì)政府的監(jiān)管。這就要求政府必須進(jìn)行政府公開(kāi)，積極接受外部人員的監(jiān)督；同時(shí)還可以考慮建立舉報(bào)信箱、政府公務(wù)網(wǎng)站，以及投訴熱線等活動(dòng)，方便接受群眾監(jiān)督。還有公民還可以利用新聞媒體等方式，進(jìn)行政府監(jiān)督，從而有效防止政府活動(dòng)中的腐敗現(xiàn)狀，確定政府績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3在績(jī)效評(píng)估階段，建立開(kāi)放式參與機(jī)制

政府績(jī)效評(píng)估在政府績(jī)效管理中具有核心的地位和作用，政府績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府管理效率，公民滿意度以及政府能力等方面的全面衡量，對(duì)組織內(nèi)部人員有直接的激勵(lì)作用。因此績(jī)效評(píng)估階段，良好的績(jī)效評(píng)估結(jié)果可以有效提升組織成員的積極性，激發(fā)組織成員的動(dòng)力?？?jī)效評(píng)估和組織員工報(bào)酬直接掛鉤，關(guān)系著成員的利益，因此，績(jī)效評(píng)估階段組織成員作為評(píng)估對(duì)象也要參與評(píng)估過(guò)程，如果存在對(duì)評(píng)估結(jié)果不滿意的情況，應(yīng)該通過(guò)“權(quán)利救濟(jì)”機(jī)制，獲取申訴的權(quán)利，從而防止績(jī)效評(píng)估中對(duì)主體行為的侵害。

從外部來(lái)看，績(jī)效評(píng)估階段最核心的力量是公民，增強(qiáng)公民參與，加強(qiáng)績(jī)效申訴是提升政府管理水平的重要手段。這就要求政府首先要對(duì)某些政務(wù)進(jìn)行公開(kāi)，對(duì)政府政務(wù)決策過(guò)程，實(shí)施等全面公開(kāi)，讓公民獲取正確的信息，接受公民監(jiān)督；其次，政府應(yīng)該將績(jī)效評(píng)估落實(shí)到實(shí)處，而不是僅僅成為一種形式，通過(guò)具體的實(shí)施，獲取公民的信任，樹(shù)立良好的政府形象；最后建立溝通和反饋機(jī)制，針對(duì)績(jī)效評(píng)估中參與主體的不同特征，目標(biāo)層次的差異化，應(yīng)該采取座談會(huì)、民意調(diào)查等手段，聽(tīng)取公民意見(jiàn)，對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果要及時(shí)反饋[9]。endprint

4其他完善公民參與的保障手段

完善公民參與政府績(jī)效管理，除了構(gòu)建公民參與機(jī)制之外，還應(yīng)該完善其他方面的措施，為公民參與做好策略保障，第一，要行政工作人員責(zé)任感，提升形成工作人員責(zé)任意識(shí)，積極主動(dòng)的接受公民的外部建議和監(jiān)督[10]；其次，提升公民參與意識(shí)，培育參與的熱情，讓公民了解參與政府績(jī)效管理是公民一項(xiàng)合法的權(quán)益，從而積極主動(dòng)的參與到政府績(jī)效管理過(guò)程中區(qū)，為政府管理水平的提升提供合理的建議；加強(qiáng)公民參與知識(shí)和能力的培訓(xùn)，提升公民參與政府管理的水平；多元化公民參與政府績(jī)效管理的方式，實(shí)現(xiàn)多渠道參與和監(jiān)督；擴(kuò)大公民參與的范圍，真正實(shí)現(xiàn)公民360度全方位參與政府績(jī)效管理的全過(guò)程；利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息化技術(shù)，減少公民參與政府績(jī)效管理的成本；構(gòu)建公民參與政府績(jī)效管理的機(jī)制，完善立法，構(gòu)建公民參與政府績(jī)效管理的完善的法律法規(guī)，保障公民參與政府績(jī)效管理有嚴(yán)格的法律法規(guī)的支撐。

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