問題：探求化解機制

寇斌

《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱“《條例》”）的正式實施，再次向外界釋放出黨和國家對深化事業(yè)單位人事制度改革的信心和決心，同時也印證了年初業(yè)內(nèi)人士對改革時間表的預(yù)測。作為從“人事”入手的事業(yè)單位改革，根除進程阻礙，該從哪些方面推進呢？

身份：體制標簽的尷尬

去年6月考入省直事業(yè)單位的小劉，剛剛度過了走出校門的第一個年頭。與她在企業(yè)就業(yè)的同學(xué)相比，其“轉(zhuǎn)正”遲了很久。盡管如此，同學(xué)們還是十分羨慕謀得了“鐵飯碗”的她。漫長的12個月的試用期過后，小劉終于能如家人所愿，成為事業(yè)單位“體制內(nèi)”的一員。可轉(zhuǎn)為“事業(yè)人”的小劉卻怎么也興奮不起來，因為她無法預(yù)知，在即將開始的新一輪事業(yè)單位改革中，她剛剛得到的“事業(yè)人”身份是否會因為一紙《條例》而發(fā)生改變。

小劉的擔(dān)心并不是個例。在全國龐大的“事業(yè)人”大軍中，體制的身份標簽一直是他們的“護身符”，更是“鐵飯碗”。經(jīng)歷了長達二十余年事業(yè)單位改革后，“事業(yè)人”的特殊身份似乎已經(jīng)不再光鮮，甚至“廟堂之人”與“江湖之人”的界限也變得越來越模糊，有時候甚至連他們都搞不清自己是“國家的人”，還是“社會的人”。

在我國各級事業(yè)單位中，長期存在著正式工（事業(yè)編）、合同工、臨時工（勞務(wù)派遣）等多種用工形式，不同用工性質(zhì)的人員在各自崗位上各司其責(zé)。然而，事業(yè)單位人事制度改革的核心，還是那個老問題：人往哪里去，錢從哪里來。怎樣重新定位那些被收走“鐵飯碗”的“事業(yè)人”，自然地成為利益攸關(guān)者揮之不去的心結(jié)。

早在2005年，原人事部發(fā)布的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》就曾提出，聘用合同分為短期、中長期和以完成一定工作為期限的合同。但此次《條例》中并沒有對事業(yè)單位聘用合同進行分類，而是統(tǒng)一規(guī)定聘用期一般不低于3年，并要求初次就業(yè)的工作人員與事業(yè)單位訂立的聘用合同期限為3年以上的，試用期為12個月。

通過對比《勞動合同法》不難發(fā)現(xiàn)若干問題。首先，勞動合同期限既有短期和長期，也有無固定期限。而事業(yè)單位的聘用合同期一般限定在3年以上，這或許是考慮到事業(yè)單位人員以專業(yè)技術(shù)人才為主，訂立比較長期的合同有利于保持科學(xué)研究、公益服務(wù)等事業(yè)的延續(xù)性，組建比較穩(wěn)定的人才隊伍。

其次，12個月的試用期大大超出《勞動合同

法》中的最長不得超過6個月的界限。為何將試用期設(shè)計這么久，有點令人匪夷所思。

第三，《條例》規(guī)定，當(dāng)事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時，依照《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》等有關(guān)規(guī)定處理?！稐l例》所使用的“人事爭議”的字眼，依然區(qū)別于企業(yè)所面臨的“勞動爭議”。

通過上述三點，我們大致可以推出這樣一個結(jié)論：事業(yè)單位改革后的“事業(yè)人”依舊是“事業(yè)人”。那么，這些“事業(yè)人”與事業(yè)單位構(gòu)成什么樣的關(guān)系呢？簽訂了聘用合同的“事業(yè)人”，究竟是“國家的人”，還是 “社會的人”呢？這種身份上的尷尬或許在未來較長的一段時間內(nèi)還會存在于“事業(yè)人”的身上。

用人：建立“三能”機制

自上世紀90年代提出事業(yè)單位改革以來，我國的事業(yè)單位人事制度改革已經(jīng)取得了顯著進展，雖然步伐不大，但改革的效果依然有目共睹。截至目前，以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度已初步建立，但同時也暴露出一些問題：能進能出、能上能下的用人機制尚未真正建立；聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不一；獎懲等激勵保障機制不夠健全；人事爭議處理依據(jù)不夠明確等問題，拖住了事業(yè)單位改革的步伐。正如人力資源專家蘇海南所說：“《條例》的核心就是要建立事業(yè)單位人員能進能出、崗位能上能下的機制，相應(yīng)地，收入能增能減。而實現(xiàn)‘三能是最難的，也將是此次事業(yè)單位改革需要解決的核心問題?！?/p>

我國事業(yè)單位試行人員聘用制度始于2002年，其目的是改革事業(yè)單位用人機制，由以前的行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。2005年，原人事部發(fā)布了《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》（以下簡稱“《暫行規(guī)定》”），明確提出事業(yè)單位招聘人員應(yīng)當(dāng)面向社會。據(jù)人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)，截至2012年底，事業(yè)單位新進人員公開招聘已在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)全覆蓋。然而，看似喜人的表象背后卻隱憂重重。盡管《暫行規(guī)定》做出了明文規(guī)定，但 “上有政策，下有對策”，個別地方“蘿卜招聘”、“內(nèi)部招聘”、 “因人設(shè)崗”之類的用人違規(guī)事件仍屢屢發(fā)生。由于公務(wù)員錄用考試中設(shè)置了“逢進必考”的硬杠桿，事業(yè)單位就成了部分官員安排子女和親屬工作的“后花園”。今年3月，中組部、人力資源和社會保障部聯(lián)合通報了湖南省嚴肅查處的“江永縣少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部子女親屬違規(guī)調(diào)入事業(yè)單位案”，當(dāng)事人受到了黨紀和行政處分，這類事件在全國也并非是個案。

其實，做到規(guī)范事業(yè)單位招聘并不難，建設(shè)完善的招錄制度、設(shè)置最低分等措施都是嚴格規(guī)范招考流程的重要措施。中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認為，事業(yè)單位公開招聘漏洞頻出的一個重要原因在于監(jiān)督缺位。

《條例》的施行使事業(yè)單位公開招聘從“部門規(guī)定”上升為了具有法律效能的“行政法規(guī)”，這將進一步強化和規(guī)范事業(yè)單位的招聘行為，有效杜絕事業(yè)單位違規(guī)招聘現(xiàn)象。但如何在執(zhí)行過程中做到監(jiān)管到位，則需配套后續(xù)實施辦法，以確保事業(yè)單位“陽光招聘”平穩(wěn)落地。

工資：套用工資增長機制

盡管在“三能”中，“收入”位列最后，但卻是3000多萬“事業(yè)人”格外關(guān)心的話題——既然

人事制度改革不可避免，我們的工資能漲嗎？

《條例》中明確“建立事業(yè)單位工作人員工資的增長機制”，雖然字數(shù)不多，卻把聚光燈打在了“增長機制”上，那么事業(yè)單位又該如何套用工資“增長機制”呢？

一直以來，機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)單位的工資福利待遇差距飽受爭議。我國事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種類型。在很多人的意識中，全額撥款的事業(yè)單位“旱澇保收”，最具含金量，只要干好工作就能“衣食無憂”；而自收自支的事業(yè)單位則需要想盡辦法創(chuàng)收，職工感覺“壓力山大”。

此外，自收自支事業(yè)單位和全額、差額撥款事業(yè)單位之間的工資分配水平差異也比較大。業(yè)內(nèi)分析認為，造成差異的主要原因在于事業(yè)單位沒有嚴格執(zhí)行相關(guān)工資制度改革辦法。在相當(dāng)長的一段時間里，機關(guān)與事業(yè)單位一直緊密聯(lián)系，而且多年來，我國對事業(yè)單位的工資管理也是隨著公務(wù)員工資的調(diào)整做出安排，兩者可謂走著同一條路徑。

如何落實工資正常增長機制，是接下來要面臨的一道難題。對此，蘇海南開出了一劑良方：“公務(wù)員的工資調(diào)整在《公務(wù)員法》里講得很清楚，就是要參考企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平情況來相應(yīng)調(diào)整，所以現(xiàn)在要建立健全企業(yè)人員的工資調(diào)查制度，了解社會平均工資的變化情況，據(jù)此安排機關(guān)工作人員工資的調(diào)整，在參考機關(guān)工資水平及其調(diào)整的基礎(chǔ)上，相應(yīng)安排事業(yè)單位工作人員工資的調(diào)整?！边@意味著，工資增長機制出臺后，事業(yè)單位的工資調(diào)整將不再簡單由政府決定，而是跟隨機關(guān)一起由政府參照市場可比人員工資水平及其變動來決定?？梢灶A(yù)見，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和社會平均工資的調(diào)整，以及物價的變化幅度等，事業(yè)單位的工資水平將逐步增長，并與社會可比人員工資水平保持合理的比例關(guān)系。

中國人事科學(xué)研究院研究員何鳳秋預(yù)測，下一步事業(yè)單位工資收入改革將與事業(yè)單位分類改革同步推進。而《條例》所說的“工資增長機制”，也應(yīng)理解為國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、財政狀況、企業(yè)相當(dāng)人員工資水平和物價變化等因素，定期調(diào)整公益類事業(yè)單位工作人員的工資水平，而對于轉(zhuǎn)制為企業(yè)的事業(yè)單位，則應(yīng)實行企業(yè)分配制度；對于承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要回歸到公務(wù)員隊伍管理，實行公務(wù)員工資制度。

養(yǎng)老：實現(xiàn)并軌最難一步

黨的十八屆三中全會提出，推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度?！稐l例》中“事業(yè)單位工作人員參加社會保險”的提出，再次從國家層面發(fā)出信號，事業(yè)單位醫(yī)療和養(yǎng)老保險“并軌”已箭在弦上。

早在2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會議就討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、

廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進，但這些改革試點進展并不順利：

在山西，多數(shù)事業(yè)單位仍然沿用舊的養(yǎng)老金制度；

在上海，根據(jù)1993年發(fā)布的《上海市機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險費統(tǒng)籌暫行辦法》，實現(xiàn)了對機關(guān)、事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險費實行全市統(tǒng)籌；

在浙江，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革仍尚未起步；

在廣東和重慶，雖然兩地均已出臺了試點方案，但因缺乏國家相關(guān)配套政策，在事業(yè)單位養(yǎng)老并軌方面并無實質(zhì)性進展。

不難看出，這些養(yǎng)老保險改革試點省市取得的進展不大，甚至是在“原地踏步”。業(yè)內(nèi)人士指出，試點省市的改革困境主要還是源于養(yǎng)老金問題頂層設(shè)計的缺失，而且改革牽扯范圍太廣，多方利益難以協(xié)調(diào)，試點省市很難真正推進。由此可見，在缺乏國家相關(guān)配套政策的大前提下，《條例》的實施可能并不意味著事業(yè)單位人員很快就會“轉(zhuǎn)軌”，而《條例》中有許多內(nèi)容帶有“原則性”，只是明確了改革的方向，如何實現(xiàn)改革的既定目標，還需要盡快出臺具體的方案細則。

在多地的改革試點中，“老人老辦法、新人新辦法”可謂一項折中的改革措施，但“中間人”（事業(yè)單位中的中年群體）的處理辦法卻成為最大的難題。有些地方的試點采取了“基本養(yǎng)老金+職業(yè)年金”的模式，職業(yè)年金能比較好地保障事業(yè)單位人員的權(quán)益，避免由于缺乏個人養(yǎng)老基金積累，離開事業(yè)單位后“一無所有”的困境。目前來說，職業(yè)年金由個人、企業(yè)還是財政來承擔(dān)尚無定論。

有學(xué)者認為，機關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)同步進行，否則各方的博弈會把問題弄得更加復(fù)雜，只有同步進行才能徹底消除長期以來的雙軌制困局。值得注意的是，事業(yè)單位退休人員的待遇和公務(wù)員的待遇差距有擴大的趨勢。東部地區(qū)一位曾參與制定某研究機構(gòu)事業(yè)單位改革方案的負責(zé)人表示，一位事業(yè)單位編制的正教授的養(yǎng)老金待遇從以前和副局級干部持平一路下降到和縣處級干部持平，在有些地區(qū)甚至還不及科級干部待遇。

除此之外，養(yǎng)老金實現(xiàn)并軌后，根據(jù)財政撥款類型不同，改革面臨的挑戰(zhàn)還有很多。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文將其歸納為三點：首先是全額撥款的事業(yè)單位，將或多或少增加中央和地方財政支付；其次是部分于上世紀90年代改革的事業(yè)單位，先期進行了繳費，由于歷史條件改革沒有徹底進行，它們與“從零開始”的單位不盡相同，這將增加改革成本；第三是差額或零撥款的事業(yè)單位，一旦啟動改革，事業(yè)單位人員需要繳費，其收入肯定要降低，勢必造成改革阻力。

上海市社科院城市與人口發(fā)展研究所研究員胡蘇云認為，由于現(xiàn)行的機關(guān)事業(yè)單位工作人員離退休制度屬國家保險模式，個人不繳納任何保險費，實行統(tǒng)賬結(jié)合的改革方案后，已經(jīng)退休的部分職工和參加工作的職工，個人賬戶上沒有積累基金，同樣形成空賬，這部分資金就構(gòu)成了轉(zhuǎn)制成本，其中“中間人”是改革的焦點。曾有學(xué)者測算，按照8%的個人繳費率，如果3000萬事業(yè)單位工作人員月平均工資2500元，每年空置的個人賬戶中少繳費用達720億，財政將承擔(dān)比較大的壓力。

胡蘇云說，社會保障制度并不等于平均主義。在健全和完善基本的社會保障制度之余，根據(jù)退休人員繳費年限、繳費水平，“多繳多得、長繳多得”，體現(xiàn)養(yǎng)老金一定程度的差異也是應(yīng)該的。

隨著我國建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的步伐，未來養(yǎng)老保障制度改革或?qū)⒔梃b城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府統(tǒng)籌的方式，對不同“軌道”上的養(yǎng)老保險都采用基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央政府統(tǒng)籌，加權(quán)部分由地方、企業(yè)、個人等自行進行選擇，在構(gòu)建一個全國統(tǒng)一的水平差距不大、相互銜接的基本養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)上，建立多層次、多維度的養(yǎng)老保障體系。