清證：一腳一腳點剎車

寇斌

始于2007年的“清證”工作并未達(dá)到預(yù)期效果，而不久前人力資源和社會保障部人士釋放出的相關(guān)政策信號，再一次將這一事關(guān)職業(yè)人的“大事”推向了前臺。

細(xì)數(shù)職業(yè)資格證書之亂

目前，常見的職業(yè)資格證書大致可以分為四類：人力資源和社會保障部頒發(fā)的國家職業(yè)資格證書；各有關(guān)部委直接頒發(fā)的國家職業(yè)資格證書，如法律職業(yè)資格、執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格等；由各類行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)術(shù)團體等社會組織頒發(fā)的行業(yè)內(nèi)職業(yè)資格認(rèn)證；國外一些第三方職業(yè)鑒定機構(gòu)頒發(fā)的所謂國際通用的職業(yè)資格證書。前兩種資格證一般會有諸如《注冊會計師法》、《教師法》等法律法規(guī)直接規(guī)定，并因為其頒發(fā)部門多為行政機關(guān)，申領(lǐng)資格證的流程相對比較規(guī)范。我們今天看到的“亂象”，大都集中在后兩類。當(dāng)前，職業(yè)資格證書亂象大致可歸為四類。

●證出多門。同一類稱謂的資格證書，卻可以由多個部門、機構(gòu)同時頒發(fā)。這種現(xiàn)象在業(yè)界被稱為“證出多門”，這也是職業(yè)資格證書亂象中的重災(zāi)區(qū)。其原因是培訓(xùn)、認(rèn)證的管理部門眾多，各部門、機構(gòu)推出的認(rèn)證種類繁多，認(rèn)證交叉重復(fù)，使得證書的權(quán)威性難以判斷。

●真假難辨。由于法律法規(guī)不盡完善，給不少瞄準(zhǔn)培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)的投機者留下可乘之機。不僅一些培訓(xùn)機構(gòu)在具體操作層面上屢屢“違規(guī)”，一些自詡聰明的培訓(xùn)機構(gòu)，也堂而皇之地自創(chuàng)山寨版“職業(yè)資格證書”，著實讓考證族摸不著頭腦，更是讓用人單位難辨雌雄。

●自律、監(jiān)管缺位。無論是職業(yè)資格證的設(shè)立頒發(fā)，還是考試培訓(xùn)，甚至是在騙子公司的涉案細(xì)節(jié)中，都可以隱約見到個別學(xué)術(shù)團體、行業(yè)協(xié)會等部門的身影。個別學(xué)術(shù)團體、行業(yè)協(xié)會缺少行業(yè)自律，為追求利益出租招牌，客觀上為犯罪分子實施詐騙提供了條件，由于監(jiān)管體制的缺失，也間接縱容了職業(yè)資格證書的泛濫。

●交叉認(rèn)證。很多機構(gòu)根據(jù)所在行業(yè)特點，通過打政策的“擦邊球”，利用法律法規(guī)的間隙拿到行業(yè)資格認(rèn)證的發(fā)證權(quán)，再通過自辦培訓(xùn)、考試等一條龍式的產(chǎn)業(yè)鏈，將三者串聯(lián)在一起?！敖徊嬲J(rèn)證”使各類培訓(xùn)機構(gòu)及其產(chǎn)業(yè)鏈病態(tài)發(fā)展，甚至有個別培訓(xùn)機構(gòu)幾乎包攬了從“報名”到“發(fā)證”中間的所有環(huán)節(jié)。

認(rèn)證資質(zhì)緣何成“肥肉”

早在1993年，黨的十四屆三中全會首次明確提出學(xué)歷文憑與職業(yè)資格并重，“職業(yè)資格”首次在國家政策層面上被確立。1994年，“職業(yè)資格”出現(xiàn)在《中華人民共和國勞動法》中。然而時至今日，“職業(yè)資格”的周邊產(chǎn)業(yè)卻仍未告別“野蠻生長期”，不僅使亟需持證上崗的考證族盲目跟風(fēng)，更是讓良莠不齊的各類考試、認(rèn)證機構(gòu)鉆了空子。緣何這一項規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入門檻的職業(yè)資格制度在確立剛滿20年之時就頻頻走偏？為此，我們有必要返回制度確立的原點，一探究竟。

●建立：計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變

我國的職業(yè)資格證書制度源于上世紀(jì)50年代的“工人技術(shù)等級考核制度”，主要針對企業(yè)技術(shù)工種的復(fù)雜程度分級發(fā)放薪資。上世紀(jì)90年代中期，隨著改革開放不斷深入，計劃經(jīng)濟體制下僵硬的工人技術(shù)等級考核不能再適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。為了推行職業(yè)資格證書制度，國家在制度和立法層面上進行了雙重努力。

人們通常所說的職業(yè)資格包括“從業(yè)資格”和“執(zhí)業(yè)資格”?！皬臉I(yè)資格”是準(zhǔn)入類的職業(yè)資格，這一類資格具有行政許可性質(zhì)，涉及公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全特定職業(yè)工種，如電工、焊工等基層崗位；第二類“執(zhí)業(yè)資格”屬于專業(yè)能力評價類，不具有行政許可性質(zhì)，是對社會通用性強、專業(yè)性強、技能要求高的職業(yè)，如法律職業(yè)資格、注冊會計師等等。

在橫向上，職業(yè)資格的涵蓋范圍擴大。隨著職業(yè)資格證受到勞動者青睞，一些所謂的“白領(lǐng)職業(yè)”也進入了這個范疇，常見的包括人力資源管理、行政管理、物業(yè)管理、營銷管理、項目管理等等。其中，不乏一些行業(yè)擅自頒發(fā)本行業(yè)的職業(yè)資格證書和上崗證，這也在一定程度上加劇了“證出多門”的亂象。

在縱向上，又一新詞匯“就業(yè)準(zhǔn)入”進入人們的視

野。2000年7月，原勞動和社會保障部頒發(fā)的《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》，將國家職業(yè)資格分為初級（五級）、中級（四級）、高級（三級）、技師（二級）、高級技師（一級），要求我國在95個職業(yè)開始試行“就業(yè)準(zhǔn)入”制度。

●正名：職業(yè)資格本質(zhì)是行業(yè)準(zhǔn)入許可

職業(yè)資格制度實施以后，各種認(rèn)證的權(quán)力一直由各種行政機構(gòu)行使，因此，職業(yè)資格制度從本質(zhì)上構(gòu)成了行政許可，但其實質(zhì)仍為該行業(yè)就業(yè)的準(zhǔn)入許可。這一點，被2004年開始實施的《行政許可法》所確認(rèn)。除了司法資格、注冊會計師資格等比較規(guī)范的職業(yè)資格外，大多數(shù)職業(yè)資格證，由于法律規(guī)定不盡完善，頒發(fā)證書的職業(yè)技能鑒定機構(gòu)本身便是一塊“肥肉”，其“歸口”問題始終在各方博弈和爭論中。

目前，國家已開發(fā)完成了主要職業(yè)和工種的國家職業(yè)技能鑒定題庫，截至2013年底，全國共建職業(yè)技能鑒定所、站9865個，職業(yè)技能鑒定考評人員25.27萬人，對2000個以上的職業(yè)和工種的勞動者進行了職業(yè)技能鑒定。由于職業(yè)種類繁雜，這些技能鑒定所還會經(jīng)常與相關(guān)主管部門合作，以便于考試和培訓(xùn)。

●爭議：第三方介入認(rèn)證靠譜嗎

職業(yè)資格制度所衍生的證書市場亂象，日益引發(fā)了社會性的擔(dān)憂。這些擔(dān)憂中，除了市場監(jiān)管的問題，還有兩方面來自制度層面：

一個是制定職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)的混亂。整理數(shù)以千計的職業(yè)資格證書可以發(fā)現(xiàn)，其頒發(fā)依據(jù)各有不同。有的是國家立法層面確立的，如律師法、注冊會計師法等；有的是由人事部門統(tǒng)一規(guī)劃出臺的，如注冊機構(gòu)工程師、職業(yè)藥師；有的是有關(guān)部委或行業(yè)協(xié)會制定的，如人力資源師、室內(nèi)裝飾設(shè)計師等等，形形色色的證書缺乏統(tǒng)一的對口管理機構(gòu)。另一個則是職業(yè)資格由誰來認(rèn)證的問題。一些學(xué)者和實務(wù)工作者主張，我國目前職業(yè)資格的標(biāo)準(zhǔn)頒布和認(rèn)證都是以政府部門為主導(dǎo)的，而國際上通行的職業(yè)資格認(rèn)證是由第三方機構(gòu)承擔(dān)的，后者更能夠避免政府集“裁判員和教練員”于一身的尷尬。但在監(jiān)管體制缺失的大前提下，很難保證第三方機構(gòu)“潔身自好”，不會陷入追逐利益的“圍城”。

規(guī)范職業(yè)資格制度，需多管齊下

針對考試太亂、證書繁多、重復(fù)交叉等問題，國務(wù)院辦公廳在2007年曾下發(fā)《清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動的通知》，要求對職業(yè)資格證書進行清理。但原定用4個月完成的清理行動，卻歷時5年，直到2012年才向外公布了第一批納入公告保留的265項職業(yè)資格證書認(rèn)證，而統(tǒng)一的職業(yè)資格證書認(rèn)證體系目前依然沒有形成，“一證多門”問題仍未得到根本解決。

職業(yè)資格制度是市場經(jīng)濟條件下科學(xué)評價人才的一項重要制度。當(dāng)前，這一制度在實施過程中存在一些突出問題，主要原因有：人才市場競爭激烈，就業(yè)者“唯證書”論心態(tài)普遍；就業(yè)形勢嚴(yán)峻，用人單位缺乏正確的用人觀、人才觀；職業(yè)資格培訓(xùn)市場受到巨大的經(jīng)濟利益驅(qū)動；相關(guān)部門及社會團體之間存在地下利益鏈條等。對于職業(yè)資格制度，我國目前僅《勞動法》確立了其法律地位，至于該如何具體實施，尚無明確法律規(guī)定。要規(guī)范職業(yè)資格制度尚任重道遠(yuǎn)，還需多管齊下：

●提高立法層級，制定職業(yè)資格制度法。制定專門的職業(yè)資格制度法，整合目前部門規(guī)章相關(guān)條文，對資格設(shè)立、資格培訓(xùn)、資格考試、資格證發(fā)放管理、法律責(zé)任等進行法律明文規(guī)定。

●加大行政執(zhí)法力度，對違規(guī)違章亂收費、多收費進行行政處罰。

●多部門協(xié)調(diào)配合，加大清查力度，對于重復(fù)設(shè)置、多頭設(shè)置予以清理，規(guī)范職業(yè)資格設(shè)置。

●加大行政責(zé)任，將治理違規(guī)設(shè)置職業(yè)資格、違規(guī)亂收費等納入綜合績效考評。

●規(guī)范職業(yè)資格培訓(xùn)市場，相關(guān)部門對于職業(yè)培訓(xùn)類教育機構(gòu)的設(shè)立，應(yīng)從嚴(yán)審批、持續(xù)性審查。

●加大刑事打擊力度，對制販假證、借職業(yè)培訓(xùn)之名行詐騙之實的行為，依法從嚴(yán)懲治。

“清證”工作在路上，須采取一腳一腳點剎車的技術(shù)，力求安全穩(wěn)妥。一步到位實現(xiàn)“證出一門”的“大滿意”并不現(xiàn)實，人們更期待先有一個“小滿意”。人力資源和社會保障部近日宣布，我國將改革技能人員職業(yè)資格認(rèn)證管理方式，逐步建立由行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等社會組織開展水平評價的職業(yè)資格認(rèn)證制度。今年，人力資源和社會保障部啟動了全國職業(yè)技能鑒定服務(wù)與監(jiān)管平臺開發(fā)和試點工作，同時，清理和整頓不規(guī)范鑒定項目，對國家職業(yè)分類大典中未收錄的職業(yè)和未制定職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)，一律取消認(rèn)證。

從節(jié)氣順序上看，先過“小滿”，再過“大滿”。從這個意義上說，先有“小滿意”再有“大滿意”才符合“清證”乃至其他領(lǐng)域改革的基本規(guī)律。