綠色政府績(jī)效研究:邏輯起點(diǎn)、模型構(gòu)建與技術(shù)路徑
——基于綠色GDP核算的相容性設(shè)計(jì)

江永清

綠色政府績(jī)效研究:邏輯起點(diǎn)、模型構(gòu)建與技術(shù)路徑
——基于綠色GDP核算的相容性設(shè)計(jì)

江永清

綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)是化解地方政府單一追求GDP偏好，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要保障機(jī)制。當(dāng)前綠色發(fā)展理論與績(jī)效評(píng)估理論缺乏有效契合，綠色GDP核算體系與政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺少有效銜接，綠色績(jī)效評(píng)價(jià)推行缺乏機(jī)制約束和政策動(dòng)力，從而制約了綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建和有效實(shí)施。為此，本研究在文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系與地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的關(guān)聯(lián)模型，進(jìn)行相容性設(shè)計(jì)，力圖為地方政府綠色績(jī)效評(píng)價(jià)體系提供框架模型和可操作的技術(shù)路徑。

綠色GDP核算;綠色政府績(jī)效;科學(xué)發(fā)展;干部評(píng)價(jià)

一、研究的邏輯起點(diǎn)

人與自然的和諧共存是人類追求的理想狀態(tài)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)最大程度上實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)已然成為世界各國(guó)政府的現(xiàn)實(shí)政策訴求。新世紀(jì)以來，我國(guó)在取得了巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的同時(shí)，環(huán)境和資源矛盾日益突出。從太湖千億投資治理污染，到浙江等地綠色GDP核算;從華北“沙塵暴”到PM2.5為焦點(diǎn)的“霧霾”現(xiàn)象。促使政府、社會(huì)、公眾都在反思我們的生存和發(fā)展模式:是否地方政府GDP饑渴癥已經(jīng)嚴(yán)重妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系重構(gòu)是否已經(jīng)迫在眉睫?回答是肯定的。國(guó)家一系列兩型社會(huì)試點(diǎn)和區(qū)域性生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃出臺(tái)，國(guó)家推動(dòng)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系完善促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的政策決心和政策導(dǎo)向都十分明確。

為構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展要求的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，《國(guó)家十二五規(guī)劃綱要》提出制定并完善有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系和具體考核辦法。①中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告明確提出:“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制?！雹诋?dāng)前，這一重大問題的提出，尚有許多重大的理論和技術(shù)難題沒有有效解決，需要估價(jià)前期理論探索作為邏輯起點(diǎn)，以區(qū)域板塊的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為參照，以行之有效的評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)作為基礎(chǔ)，提供切實(shí)可行的政策方案。這正是本研究需要回答的基本問題。

綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究，需要以綠色GDP核算理論與政府績(jī)效理論的分析作為邏輯起點(diǎn)。從綠色GDP核算演進(jìn)邏輯看，國(guó)外的綠色核算理論和實(shí)踐起著先導(dǎo)作用。1971年美國(guó)麻省理工學(xué)院首先提出了“生態(tài)需求指標(biāo)(ERI)”，試圖利用該指標(biāo)定量測(cè)算和反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境壓力之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。1990年世界銀行資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴利(Herman Daly)和科布(John B.Cobb)提出可持續(xù)經(jīng)濟(jì)福利指標(biāo)(Index of Sustainable Economic Welfare)，并于1994年進(jìn)行修改。西蒙(Simon，2000)的《綠色國(guó)民核算》從國(guó)民賬戶的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出發(fā)，提出了綠色國(guó)民核算的方法、模型、構(gòu)造與應(yīng)用等。目前已逐步形成若干重要的核算體系，包括聯(lián)合國(guó)等《綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算體系》(縮寫為SEEA)、美國(guó)亨利·佩斯金(Henry Peskin)教授的《環(huán)境與自然核算項(xiàng)目》(縮寫為ENRAP)、歐盟統(tǒng)計(jì)局的《歐洲環(huán)境的經(jīng)濟(jì)信息收集體系》(縮寫為SERIEE)、荷蘭統(tǒng)計(jì)局的《包括環(huán)境賬戶的國(guó)民核算矩陣體系》(縮寫為NAMEA)。聯(lián)合國(guó)于2000年公布了SEEA操作手冊(cè)，2003年頒布的SEEA2003是在SEEA1993版基礎(chǔ)上修訂完成，它將環(huán)境核算所涉及到的環(huán)境保護(hù)、環(huán)境退化和資源耗減等問題分別進(jìn)行技術(shù)核算處理，為環(huán)境核算提供了一個(gè)較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)范式。Smith，Robert認(rèn)為聯(lián)合國(guó)環(huán)境和資源經(jīng)濟(jì)核算體系是世界上一個(gè)重要的里程碑的官方統(tǒng)計(jì)體系，其隨著發(fā)展和完善將具有更加重要的應(yīng)用價(jià)值。③Lenzen，Manfred等認(rèn)為，盡管人們批評(píng)綜合環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算(SEEA)體系，但它可評(píng)估經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自然資本消耗可持續(xù)性的環(huán)境成本。對(duì)世界經(jīng)濟(jì)來說，可持續(xù)性成本達(dá)到了3萬億美元或世界GDP的6%。④綠色GDP核算的具體因素和技術(shù)細(xì)節(jié)研究在同步深化，Lenzen，Manfred將碳封存問題作為核算的一個(gè)重要因素。⑤Palm，Viveka則主要立足北歐國(guó)家環(huán)境稅和補(bǔ)貼政策進(jìn)行跟蹤。⑥而綠色核算與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較分析也在拓展，關(guān)注范圍拓展到低收入國(guó)家。Auty，Richard認(rèn)為自1960年代以來低收入國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境財(cái)富成反比關(guān)系。⑦

從實(shí)踐看，1973年日本政府提出凈國(guó)民福利指標(biāo)(Net National Welfare)，主要是將環(huán)境污染列入考慮之中。1978年，挪威開始進(jìn)行環(huán)境資源的核算，其核算重點(diǎn)是礦物資源、生物資源、(水力)、土地、空氣污染及兩類水污染物(氮和磷)等核算。1990年，墨西哥在聯(lián)合國(guó)的支持下，將石油、水、空氣、森林等資源列入環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算范圍，將這些資源及其變化編制成實(shí)物指標(biāo)數(shù)據(jù)，再通過估價(jià)將各種資源的實(shí)物量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為貨幣數(shù)據(jù)。

國(guó)內(nèi)綠色核算理論受國(guó)際理論和方法的影響，緊跟國(guó)際研究趨勢(shì)，探索適合中國(guó)國(guó)情的綠色核算理論體系和核算框架體系，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。一是引入綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的概念，比較、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。楊緬昆主張拓展傳統(tǒng)的綠色GDP指標(biāo)概念，即一個(gè)能夠涵蓋全部社會(huì)福利的廣義綠色GDP指標(biāo)，國(guó)民福利總值(GNW)。綠色GDP=現(xiàn)行GDP+外部影響因素=現(xiàn)行GDP+外部經(jīng)濟(jì)因素—外部不經(jīng)濟(jì)因素。⑧而國(guó)家環(huán)保局和統(tǒng)計(jì)局的研究也認(rèn)為，《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004》并不是完整意義上的綠色GDP核算，僅僅涉及其中環(huán)境核算的部分內(nèi)容。⑨在引入概念的同時(shí)，專家對(duì)其實(shí)用性問題進(jìn)行討論。廖明球?qū)β?lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)委員會(huì)所設(shè)計(jì)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系(SEEA)進(jìn)行了鑒別，指出其優(yōu)勢(shì)在于一方面它沒有打亂GDP原有的核算模式和框架，另一方面它又將資源環(huán)境核算納入進(jìn)來形成一個(gè)新的核算模式和框架，新的框架中包含了原有的框架。⑩國(guó)家統(tǒng)計(jì)局專家吳優(yōu)認(rèn)為，我國(guó)可以根據(jù)本國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略需求、資源環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域以及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)條件來確定優(yōu)先實(shí)施項(xiàng)目，有選擇的從單一的、局部的資源環(huán)境問題做起，逐步建立各種資源環(huán)境核算制度。二是進(jìn)行了初步的綠色核算賬戶研究設(shè)計(jì)。國(guó)家環(huán)保局和統(tǒng)計(jì)局在研究國(guó)際核算體系的基礎(chǔ)上完成了《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系框架》、《中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算技術(shù)指南》、《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算軟件系統(tǒng)》、《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告》等成果，建立了環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算的技術(shù)方法體系，并應(yīng)用于地方試點(diǎn)核算。最終提交了《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告(2004)》。（11）周龍以2004年發(fā)布的《中國(guó)資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系框架》為藍(lán)本，提出進(jìn)行我國(guó)資源、環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算的思路與方法，發(fā)掘我國(guó)現(xiàn)行資源與環(huán)境統(tǒng)計(jì)提供的數(shù)據(jù)與SEEA不一致的部分，為我國(guó)完善資源與環(huán)境統(tǒng)計(jì)，以便為實(shí)施我國(guó)資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算提供配套數(shù)據(jù)提供參考。（12）徐渤海博士基于環(huán)境、資源同經(jīng)濟(jì)相互關(guān)系，提出了CSEEA體系，并同SNA、SEEA三者關(guān)系分析，試圖將其合理地運(yùn)用于中國(guó)環(huán)境核算體系的框架之中。（13）三是積極探索綠色核算的方法和技術(shù)路徑。謝詩(shī)芬博士運(yùn)用環(huán)境會(huì)計(jì)和公允價(jià)值計(jì)量綠色GDP，著重從六個(gè)核算要素(環(huán)境資產(chǎn)、環(huán)境負(fù)債、環(huán)境資本、環(huán)境支出、環(huán)境收入和環(huán)境業(yè)績(jī))計(jì)量方法方面逐一分析，得出“公允價(jià)值計(jì)量是綠色GDP和環(huán)境會(huì)計(jì)核算中最重要的計(jì)量方法”的觀點(diǎn)。（14）鐘定勝在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的內(nèi)在屬性進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)將可持續(xù)原則、效用衡量原則、縱橫向可比原則、數(shù)據(jù)易采集原則等四大原則作為建立綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的基本準(zhǔn)則，在傳統(tǒng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的基礎(chǔ)上，嘗試性地構(gòu)建了一個(gè)基于社會(huì)總效用衡量的“零排放”GDP核算方法。（15）呂秋分博士就地區(qū)GDP核算中特殊問題的處理方式，進(jìn)行了積極的研究，試圖找出造成地區(qū)與國(guó)家GDP數(shù)據(jù)差距的原因和解決地區(qū)GDP數(shù)據(jù)銜接問題的方法。（16）

與此同時(shí)，在綠色核算理念和實(shí)踐的催生下，國(guó)內(nèi)對(duì)于綠色政府績(jī)效研究給予了高度的關(guān)注。就是否納入干部績(jī)效考核問題，有學(xué)者認(rèn)為廣義綠色GDP能反映出人們的幸福或經(jīng)濟(jì)福利狀況，因此用綠色GDP衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，與干部政績(jī)考核掛鉤，符合以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。（17）但齊曄等認(rèn)為，現(xiàn)有的計(jì)算方法和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不能支持將綠色GDP作為干部考核指標(biāo)。國(guó)家環(huán)保總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及其他相關(guān)研究機(jī)構(gòu)在綠色GDP計(jì)算上所作的努力也是具有重要意義的?！暗谀壳坝?jì)算方法和數(shù)據(jù)尚不完備的條件下，得到的所謂的綠色GDP并不能真實(shí)反映各地區(qū)扣減了資源環(huán)境成本后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。用這樣一個(gè)技術(shù)上尚在完善過程中的指標(biāo)對(duì)政府和干部績(jī)效進(jìn)行考核，其適宜性需要商榷?！保?8）綜合來看，思想認(rèn)識(shí)不到位、評(píng)估體系不完善、評(píng)估技術(shù)不先進(jìn)、評(píng)估制度不健全、評(píng)估機(jī)制不科學(xué)是綠色核算受阻的主要原因。（19）就納入評(píng)估體系的路徑與指標(biāo)設(shè)計(jì)而言，部分碩士論文，探究了以傳統(tǒng)GDP為核心指標(biāo)的我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估體系的現(xiàn)狀與弊端，闡述了將綠色GDP納入績(jī)效評(píng)估體系的意義，并論述了將綠色GDP指標(biāo)納入我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估體系的路徑。（20）有的通過對(duì)綠色GDP指標(biāo)發(fā)展現(xiàn)狀的分析，指出了綠色GDP指標(biāo)作為政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)從技術(shù)上和政策上是可行性的。并且根據(jù)國(guó)家環(huán)保總局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年9月發(fā)布的《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004》中部分重點(diǎn)指標(biāo)在政府績(jī)效考核中的應(yīng)用進(jìn)行分析。（21）有的主張傳統(tǒng)GDP核算和綠色GDP核算和綠色GDP核算并行，將綠色GDP作為干部考核的重要參考內(nèi)容;在綠色GDP核算不成熟的情況下，利用資源環(huán)境價(jià)值核算，或者一些重要資源環(huán)境的消耗為指標(biāo)，代替綠色GDP核算，以此作為干部考核的重要指標(biāo)。（22）有的提出構(gòu)建有效實(shí)施綠色GDP績(jī)效評(píng)估的對(duì)策建議，即樹立綠色GDP觀和政績(jī)觀、完善績(jī)效評(píng)估體系、創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估技術(shù)、健全績(jī)效評(píng)估制度、優(yōu)化績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

綜上所述，對(duì)于綠色GDP核算體系的研究目前在不斷深化，國(guó)際、國(guó)內(nèi)都積累了大量的研究成果，而就政府績(jī)效體系而言，國(guó)內(nèi)外的研究成果也已經(jīng)相當(dāng)豐富，為本研究提供了很好的借鑒和邏輯起點(diǎn)。但是尚存以下不足:一是政府績(jī)效理論與環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算理論研究之間出現(xiàn)脫節(jié)和背離，導(dǎo)致環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算和政府績(jī)效評(píng)估許多重大理論問題不能有效解決，形成了綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理論“瓶頸”。需要進(jìn)一步對(duì)國(guó)際上有影響的綠色核算理論進(jìn)行跟蹤研究，并對(duì)實(shí)踐的核算賬戶和結(jié)構(gòu)影響進(jìn)行分析，并試圖甄別相關(guān)核算理論，形成理論共識(shí)和指導(dǎo)核算的框架原則。進(jìn)而尋求兩個(gè)理論的哲學(xué)和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)學(xué)共同基礎(chǔ)，在更高層次的理論平臺(tái)上，進(jìn)行有效的分解和統(tǒng)合，并按照兩者的相互滲透和強(qiáng)化原則，尋求科學(xué)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)下綠色政府績(jī)效理論的基本原則、框架體系和完善路徑。二是在地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究中，不能夠合理吸收綠色核算的研究成果，導(dǎo)致評(píng)估導(dǎo)向和評(píng)價(jià)體系的失衡，出現(xiàn)了“兩張皮”的現(xiàn)象。需要對(duì)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效理論和方法論進(jìn)行跟蹤研究，并重點(diǎn)分析綠色績(jī)效的理論和實(shí)踐的匹配問題，對(duì)政府績(jī)效理論進(jìn)行有選擇的集成和方向突破，以實(shí)現(xiàn)綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的理論支持。三是現(xiàn)有的綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究仍然十分薄弱，缺乏綠色核算與政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系之間的科學(xué)規(guī)范論證，研究結(jié)論缺乏可信度和可操作性。

我們認(rèn)為，盡管綠色核算在操作上具有一定的技術(shù)和制度性的障礙，但并不妨礙綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建和政策推動(dòng)。在綠色核算理論和政府績(jī)效理論之間，需要進(jìn)行有效的契合，從而為綠色政府績(jī)效考核的實(shí)踐提供有力的指導(dǎo)。這也是本研究站在前人研究基礎(chǔ)上的邏輯起點(diǎn)。

二、綠色GDP核算與綠色政府績(jī)效體系的關(guān)聯(lián)框架

推動(dòng)綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)，需要在厘清理論脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行操作平臺(tái)的基礎(chǔ)分析，并根據(jù)綠色經(jīng)濟(jì)核算與綠色政府績(jī)效兩者的關(guān)聯(lián)關(guān)系建立框架模型，為綠色績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置提供科學(xué)依據(jù)和操作平臺(tái)與指引。

1.基于綠色GDP核算的政府績(jī)效評(píng)價(jià)的操作平臺(tái)選擇?，F(xiàn)有的效能考核與經(jīng)濟(jì)核算體系是構(gòu)建綠色政府績(jī)效體系的基礎(chǔ)，因?yàn)榫G色政府績(jī)效考核體系不可能脫離現(xiàn)有的政府統(tǒng)計(jì)核算體系和政府效能考核體系。現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)平臺(tái)需要從三個(gè)層次進(jìn)行重構(gòu):(1)現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)計(jì)核算體系重構(gòu)。按照聯(lián)合國(guó)《綜合資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算手冊(cè)》和《中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系框架》進(jìn)行地方政府和區(qū)域統(tǒng)計(jì)體系的適用性解析，并以此為基礎(chǔ)，依據(jù)新的綠色核算框架體系對(duì)地方政府尤其是對(duì)各類生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域統(tǒng)計(jì)核算系統(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)性分析，包括現(xiàn)有的國(guó)土資源數(shù)據(jù)體系、環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和經(jīng)濟(jì)核算體系的改革，改善基礎(chǔ)條件。(2)高位嫁接現(xiàn)有效能考核體系。對(duì)照國(guó)際上的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系和我國(guó)科學(xué)發(fā)展的干部政績(jī)考核體系，進(jìn)行綠色績(jī)效評(píng)價(jià)的體系嫁接。事實(shí)上，地方政府績(jī)效考核體系決定了效能指標(biāo)設(shè)置，并影響綠色績(jī)效評(píng)價(jià)的可嵌入性，是進(jìn)一步設(shè)計(jì)綠色考核指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。在對(duì)這兩個(gè)基礎(chǔ)的客觀評(píng)估和有效判斷的基礎(chǔ)，對(duì)于核算系統(tǒng)與績(jī)效考核系統(tǒng)整合進(jìn)行技術(shù)可行性和方法可行性分析。主要是中觀層面進(jìn)行融合性設(shè)計(jì)和技術(shù)操作的論證。

2.綠色GDP核算與綠色政府績(jī)效關(guān)聯(lián)模型及矩陣分析。本部分是理論和技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。核心在理論融合和帳戶核算體系整合的基礎(chǔ)上，通過帳戶映射關(guān)系矩陣分析和指標(biāo)換算會(huì)計(jì)方法處理，構(gòu)建一個(gè)較為科學(xué)和完整的綠色核算帳戶與地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系的關(guān)聯(lián)性模型。通過關(guān)聯(lián)框架模型的構(gòu)建將綠色經(jīng)濟(jì)核算和政府績(jī)效指標(biāo)的關(guān)系科學(xué)地對(duì)接起來，在綠色GDP核算賬戶與政府績(jī)效考核指標(biāo)之間進(jìn)行對(duì)應(yīng)矩陣分析，將不同的核算指標(biāo)投射到綠色績(jī)效指標(biāo)體系中去。進(jìn)而進(jìn)行指標(biāo)換算，通過通用的市場(chǎng)價(jià)格估算和測(cè)算方法，將綠色核算的指標(biāo)轉(zhuǎn)換為可行和具有操作性的考核指標(biāo)，并換算成一定的指數(shù)或數(shù)值。具體而言，進(jìn)行深入的綠色核算帳戶的解析式分析，建立綠色核算賬戶指標(biāo)體系為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，把綠色核算的指標(biāo)通過帳戶映射傳遞到績(jī)效考核的帳戶，對(duì)應(yīng)相應(yīng)的一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)政府績(jī)效指標(biāo)，并通過會(huì)計(jì)核算方法和技術(shù)處理，使之能夠有效的進(jìn)行指標(biāo)的換算，并且有統(tǒng)一的換算工具和方法。而換算出來的績(jī)效指標(biāo)通過政策銜接能夠反映到績(jī)效考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系之中(見圖1)。

矩陣分析式包括:

一對(duì)多關(guān)聯(lián)映射關(guān)系。綠色核算體系采取賬戶逐級(jí)推進(jìn)的方法，按照現(xiàn)有的中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算的基本框架體系，按照環(huán)境核算、經(jīng)濟(jì)核算抵扣得出綠色核算的結(jié)果。但是，其中經(jīng)濟(jì)核算是基礎(chǔ)，尤其是現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)核算包含了許多社會(huì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，因此，經(jīng)濟(jì)核算賬戶對(duì)應(yīng)了經(jīng)濟(jì)績(jī)效的全部指標(biāo)，部分社會(huì)績(jī)效和文化建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，是一種一對(duì)多的映射關(guān)系。

一對(duì)一關(guān)聯(lián)映射關(guān)系。環(huán)境核算賬戶對(duì)于生態(tài)建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系而言，可以進(jìn)行較為顯著的直接映射關(guān)系分析。比如環(huán)境污染與污染治理成本等指標(biāo)之間只需要進(jìn)行實(shí)物量核算和價(jià)值量核算，按照一定的模擬成本模型就可以建立單向的映射關(guān)系，其他生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)也是如此類推，這里省略映射關(guān)系的論證過程。

圖1 環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算與綠色政府績(jī)效關(guān)聯(lián)框架

3.指標(biāo)權(quán)重賦予與體系建立。在吸收綠色核算框架體系的合理成分的基礎(chǔ)上，對(duì)于現(xiàn)有的政府績(jī)效考核體系進(jìn)行調(diào)整，并進(jìn)行統(tǒng)一性技術(shù)處理，建立新的政府績(jī)效考核指標(biāo)體系。并運(yùn)用模糊評(píng)價(jià)法，通過分層分析的工具，從專家面、政府面、公眾面進(jìn)行問卷調(diào)查，對(duì)綠色政府績(jī)效考核體系進(jìn)行權(quán)重賦值，產(chǎn)生績(jī)效指標(biāo)的相對(duì)系數(shù)。并且按照生態(tài)優(yōu)先的原則，對(duì)整個(gè)指標(biāo)體系進(jìn)行賦值的同時(shí)設(shè)置生態(tài)指標(biāo)賦值的高度、重度和適度三個(gè)程度，對(duì)部分地方政府考核進(jìn)行模擬測(cè)試，根據(jù)測(cè)試結(jié)果和地方政府的壓力反應(yīng)和具體行為選擇，來進(jìn)行最終的指標(biāo)權(quán)重的調(diào)整和修正。

(1)模糊評(píng)價(jià)與分層分析。主要是采用問卷調(diào)查和德爾菲法，對(duì)專家進(jìn)行訪談，對(duì)經(jīng)過關(guān)聯(lián)解析和處理生成的綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)果進(jìn)行權(quán)重的匹配，主要是選擇多個(gè)層面的專家和政府官員以及區(qū)域內(nèi)民眾進(jìn)行重要性調(diào)查。然后形成問卷的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，進(jìn)行錄入，形成分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，然后進(jìn)行分層分析和模糊評(píng)價(jià)的工具APH軟件分析和計(jì)算，得出相應(yīng)的權(quán)重和結(jié)構(gòu)。然后進(jìn)行模擬測(cè)試，根據(jù)提出的綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行近五年的指標(biāo)輸入測(cè)試，根據(jù)測(cè)試的結(jié)果進(jìn)行修正，調(diào)整權(quán)重，形成高、中、低三個(gè)生態(tài)指標(biāo)的權(quán)重選擇，測(cè)試相關(guān)市縣和相關(guān)機(jī)構(gòu)部門對(duì)測(cè)試結(jié)果的反應(yīng)程度，最后確定綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和測(cè)算的多套方案。

(2)賬戶集合與系統(tǒng)完善。賬戶集合就是按照現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架，按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀考核的“五位一體”建設(shè)的三級(jí)指標(biāo)體系設(shè)置，將綠色政府績(jī)效指標(biāo)轉(zhuǎn)換并嵌入到對(duì)應(yīng)的賬戶當(dāng)中去，最終形成一個(gè)完整的三級(jí)考核指標(biāo)體系。系統(tǒng)完善就是在分層分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)分層分析的指標(biāo)體系與現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)體系、政府績(jī)效體系進(jìn)行系統(tǒng)工程分析，實(shí)現(xiàn)三者之間的有效對(duì)接和數(shù)據(jù)銜接。分析三者之間的外部動(dòng)力和內(nèi)部作用機(jī)理，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)查審計(jì)系統(tǒng)、技術(shù)軟件系統(tǒng)地嵌入，形成一個(gè)有效的系統(tǒng)整合框架。

3.綠色績(jī)效指標(biāo)的選取。首先，進(jìn)行環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算框架體系的指標(biāo)選取。環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算分為三個(gè)步驟，分為環(huán)境核算，經(jīng)濟(jì)核算、綜合核算三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，而每個(gè)一級(jí)指標(biāo)選取三個(gè)二級(jí)指標(biāo);這些指標(biāo)可以根據(jù)需要細(xì)分為三級(jí)指標(biāo)。這些指標(biāo)的選取必須能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境核算的主要實(shí)物量、價(jià)值量以及結(jié)構(gòu)和增量等方面的特征。進(jìn)而，進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取。政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系按照科學(xué)發(fā)展觀的要求和中央“五位一體”建設(shè)的需要，設(shè)為生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè)五個(gè)一級(jí)指標(biāo)，然后每個(gè)一級(jí)指標(biāo)劃分為四至五個(gè)二級(jí)指標(biāo)，且必須能夠系統(tǒng)、全面考核政府的績(jī)效總量和增量以及結(jié)構(gòu)性特征。最后，三級(jí)指標(biāo)關(guān)聯(lián)矩陣的建立。主要是對(duì)應(yīng)矩陣關(guān)系分析，具體包括環(huán)境核算賬戶對(duì)應(yīng)生態(tài)建設(shè)賬戶的具體指標(biāo)映射和關(guān)聯(lián)度解析，形成符合綠色績(jī)效的指標(biāo)數(shù)據(jù)和特征。與此同時(shí)進(jìn)行綠色核算賬戶與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)建設(shè)賬戶的對(duì)應(yīng)指標(biāo)矩陣解析。以此類推，建立經(jīng)濟(jì)核算賬戶與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)的一對(duì)多關(guān)聯(lián)矩陣;以及綠色綜合核算結(jié)果與政治建設(shè)指標(biāo)賬戶的對(duì)應(yīng)矩陣。

三、綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的路徑選擇

基于綠色GDP核算的綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系是建立在包括評(píng)價(jià)指標(biāo)科學(xué)設(shè)置、規(guī)范論證和技術(shù)保障的基礎(chǔ)之上，具體方法和路徑選擇至少可分為以下五個(gè)環(huán)環(huán)相扣的步驟組成(見圖2)。

圖2 基于環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算的綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究技術(shù)路徑

1.問題輸入。一方面對(duì)國(guó)內(nèi)各重點(diǎn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)縣市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對(duì)相關(guān)的專家進(jìn)行訪談，對(duì)外部統(tǒng)計(jì)和績(jī)效管理專家德菲爾法問卷調(diào)查。其中問卷調(diào)查分為前期調(diào)查，主要是調(diào)查當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估和綠色核算存在的主要問題。中期調(diào)查主要是對(duì)綠色政府績(jī)效指標(biāo)的初步設(shè)計(jì)進(jìn)行專家調(diào)查，進(jìn)行權(quán)重的分配和賦值。后期調(diào)查主要對(duì)試點(diǎn)測(cè)算和考核結(jié)果進(jìn)行調(diào)查，進(jìn)行各個(gè)層面的效果反饋。另一方面，進(jìn)行文獻(xiàn)檢索、資料分析，包括學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的檢索和分析現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)報(bào)表以及各種統(tǒng)計(jì)公報(bào)、考核指標(biāo)文件。對(duì)政府績(jī)效理論新發(fā)展和新工具進(jìn)行甄別，對(duì)綠色核算理論及其框架的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，從而為理論融合和核算帳戶整合提供基礎(chǔ)。通過資料分析和文獻(xiàn)理論綜述，從理論上找到綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)存在的困節(jié)點(diǎn)。這些困節(jié)點(diǎn)主要在那些層面，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在哪里。同時(shí)，通過調(diào)查分析，對(duì)現(xiàn)實(shí)的需求和面臨的矛盾進(jìn)行解析。通過將理論分析和實(shí)踐調(diào)查的結(jié)果通過反復(fù)提煉和推敲，進(jìn)行整體的界定和分類錄入，形成本研究需解決的重要問題。

2.模型構(gòu)建。構(gòu)建綠色核算體系與績(jī)效考核指標(biāo)體系關(guān)聯(lián)性模型。此問題在前述部分進(jìn)行了論證，因此不再贅述。通過模型的構(gòu)建，建立一個(gè)有效的分析框架，能夠解決現(xiàn)有的綠色核算與政府績(jī)效指標(biāo)之間的錯(cuò)位、重疊、遺漏和偏離等實(shí)際問題。從而為整個(gè)地方政府綠色績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的調(diào)整完善提供科學(xué)依據(jù)。

3.數(shù)據(jù)技術(shù)處理。就是在模型構(gòu)建的基礎(chǔ)上，進(jìn)行兩個(gè)層面的技術(shù)處理:一是帳戶映射關(guān)系對(duì)應(yīng)矩陣分析和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化的技術(shù)處理，通過實(shí)物量和價(jià)值量核算，將經(jīng)濟(jì)核算的存量轉(zhuǎn)化為增量，將實(shí)物量轉(zhuǎn)化為價(jià)值量，將綠色核算指標(biāo)最終轉(zhuǎn)化為一個(gè)符合鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)政府績(jī)效考核實(shí)際的指標(biāo)體系。二是根據(jù)指標(biāo)體系的帳戶進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)，通過運(yùn)用德爾菲法和分層分析的方法，對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重的賦予，最后形成各自的指標(biāo)的相對(duì)系數(shù)。問卷調(diào)查主要是面向國(guó)家有關(guān)部委、地方有關(guān)部門、重點(diǎn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)域干部和基層群眾。然后通過分層分析工具，在專家函調(diào)和其他對(duì)象模糊評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上采用分層分析工具進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)錄入和整理，導(dǎo)入軟件系統(tǒng)。

4.結(jié)果生成。依據(jù)技術(shù)處理的結(jié)果，對(duì)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)測(cè)驗(yàn)，對(duì)政府干部考核模擬壓力測(cè)試，根據(jù)地方政府干部考核的反應(yīng)程度進(jìn)行調(diào)整和修正，生成最終的結(jié)果。在研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，在進(jìn)行分類處理，形成多套核算方案，并根據(jù)核算對(duì)象和單位的性質(zhì)和特點(diǎn)在進(jìn)行進(jìn)一步的匹配和設(shè)計(jì)，從而形成一攬子的測(cè)算和考核評(píng)價(jià)方案和方法組合體系。

5.政策推動(dòng)。設(shè)計(jì)一組政策激勵(lì)和約束的動(dòng)力機(jī)制，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域相關(guān)市縣的考核和獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)進(jìn)行方向性和結(jié)構(gòu)性的修正，并加大硬約束的力度，從而倒推綠色核算體系的完善。并逐步形成一種綠色績(jī)效考核的試點(diǎn)和推廣機(jī)制，鼓勵(lì)試點(diǎn)縣市進(jìn)行綠色核算和綠色考核，對(duì)參加試點(diǎn)單位進(jìn)行一定的政策補(bǔ)償和資源配置，推動(dòng)核算與考核制度的推廣。同時(shí)，對(duì)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行組織體系和賬戶體系完善，并加大審計(jì)系統(tǒng)和環(huán)境核算調(diào)查系統(tǒng)的協(xié)同力度。構(gòu)建以綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算為基礎(chǔ)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系其目的就在于形成推動(dòng)綠色核算和績(jī)效考核的長(zhǎng)效政策機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。(1)政策試點(diǎn)與推廣機(jī)制。配合綠色經(jīng)濟(jì)核算的試點(diǎn)，進(jìn)行同步綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系的試點(diǎn)。為此，需要根據(jù)地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的實(shí)際，實(shí)行綠色核算試點(diǎn)，按主體功能分區(qū)的三個(gè)不同類型的縣、市進(jìn)行試點(diǎn)核算和試點(diǎn)考核。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行總結(jié)和歸納，更大范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，并將綠色政府績(jī)效考核體系推廣到市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)組織和機(jī)構(gòu)，以及非政府組織的績(jī)效評(píng)價(jià)之中。當(dāng)前，可以有兩種路徑選擇，一種是綠色核算與綠色考核同步的政策推動(dòng);第二種是先行綠色績(jī)效考核，通過綠色績(jī)效考核倒推綠色核算，這種方式可以依據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)體系和有限的核算指標(biāo)體系，操作起來技術(shù)難度相對(duì)較小。(2)政策激勵(lì)機(jī)制。綠色核算與績(jī)效評(píng)價(jià)體系的推動(dòng)，需要建立與之相對(duì)應(yīng)的干部激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，與干部隊(duì)伍的升降和實(shí)際物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行掛鉤。在綠色政府績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)中，需要按照不同條件進(jìn)行合理約束和獎(jiǎng)懲。參照經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生態(tài)條件的歷史狀況進(jìn)行考量，設(shè)立不同的獎(jiǎng)勵(lì)和懲處系數(shù)，并對(duì)不同的系數(shù)進(jìn)行有效的統(tǒng)一性處理，使之能夠科學(xué)有效地作為干部進(jìn)退流轉(zhuǎn)的依據(jù)。(3)具體動(dòng)力機(jī)制設(shè)計(jì)。包含三類:政治驅(qū)動(dòng)機(jī)制。通過重大決策，將綠色績(jī)效評(píng)價(jià)體系作為綠色核算的配套政策，以規(guī)范性文件的形式進(jìn)行推動(dòng)，并進(jìn)入政府效能考核之中。法律約束機(jī)制。通過政策提案，爭(zhēng)取本研究的成果進(jìn)入立法議程，以地方法規(guī)的形式進(jìn)行綠色績(jī)效評(píng)價(jià)體系立法，或納入《地方政府效能考核條例》、《地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法》等法規(guī)之中。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于省級(jí)財(cái)政資金和國(guó)家相關(guān)的政策資金根據(jù)綠色績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行結(jié)算和支付，從而形成經(jīng)濟(jì)杠桿作用，形成三重動(dòng)力推動(dòng)實(shí)施。

注:

①《中華人民共和國(guó).國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，2011年3月16日。

②胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告》，2012年11月8日。

③Smith，Robert.Development of the SEEA 2003 and its implementation.Ecological Economics;Mar2007，Vol.61 Issue 4，pp.592-599.

④Bartelmus，Peter.The cost of natural capital consumption:Accounting for a sustainable world economy.Ecological Economics;Apr2009，Vol.68 Issue 6，pp.1850-1857.

⑤Lenzen，Manfred，Murray，Joy.Accounting for Carbon Flows:Comparing the Principles of the UNFCCC and the SEEA.Society＆ Natural Resources;Nov2011，Vol.24 Issue 11，pp.1216-1227.

⑥Palm，Viveka.Economic instruments and the environmental accounts.Ecological Economics;Mar2007，Vol.61 Issue 4，pp.684-692.

⑦Auty，Richard M.Natural resources，capital accumulation and the resource curse.Ecological Economics;Mar2007，Vol.61 Issue 4，pp.627-634.

⑧楊緬昆:《綠色GDP核算理論問題初》，《統(tǒng)計(jì)研究》2001年第2期。

⑨（11）國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《2004中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告》，《環(huán)境保護(hù)公報(bào)》2006年第9期。

⑩廖明球:《國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算中綠色GDP測(cè)算探討》，《統(tǒng)計(jì)研究》2000年第6期。

（12）周龍:《資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算與綠色GDP的建立》，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)博士論文，2010(12)。

（13）徐渤海:《中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系(CSEEA)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士論文，2012(4)。

（14）謝詩(shī)芬:《公允價(jià)值計(jì)量:中國(guó)引入綠色GDP理念和環(huán)境會(huì)計(jì)審計(jì)的重要前提》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2004年第1期。

（15）鐘定勝:《綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的理論問題探討》，《中國(guó)軟科學(xué)》2006年第2期。

（16）呂秋芬:《地區(qū)GDP核算及數(shù)據(jù)銜接問題研究》，遼寧大學(xué)博士學(xué)位論文，2009(11)。

（17）丘麗云:《綠色GDP與干部政績(jī)考核》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2006年第2期。

（18）齊曄、張凌云:《綠色GDP在干部考核中的適用性分析》，《中國(guó)行政管理》2007年第12期。

（19）劉俊:《我國(guó)綠色GDP績(jī)效評(píng)估實(shí)施中的問題與對(duì)策》，華中師范大學(xué)碩士論文，2008(5)。

（20）楊宇丹:《綠色GDP指標(biāo)納入我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估體系研究》，黑龍江社會(huì)科學(xué)院碩士學(xué)位論文，2009(12)。

（21）胡劍劍:《基于綠色GDP的我國(guó)政府績(jī)效考核指標(biāo)體系研究》，長(zhǎng)沙理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009(4)。

（22）萬文海、葉民強(qiáng):《我國(guó)區(qū)域干部綠色GDP考核下的制度安排》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2006年第8期。

〔責(zé)任編輯:寧 巖〕

Research on Green Performance of Government:The Logical Bases，Model Establishment and Technical Paths:Based on a Compatible Design of Green GDP Accounting

Jiang Yongqing

The evaluation system of Green performance for local government is an important guarantee to reduce the preference for GDP and promote transformation of development methods.Solve the significant problems is facing theoretical and practical difficulties.The current green development theory and performance evaluation theory is lack of effective to fit each other，and green accounting system and performance evaluation system lack of effective cohesion，which restricted the green evaluation system’s scientific and effectiveness.Therefore，this research combine the green accounting theory and government performance evaluation theory in reasonable way，and establishes the relevance model for integrated environmental economic accounting system and local government performance system as the reality operation platform.Through the design with compatibility between environmental-economic accounting and green government performance evaluation system of local government performance evaluation，furthermore we tried to provide a framework and an technical path of green performance evaluation for national local governments.

Green GDP Accounting;Green Performance of Government;scientific development;Cadre Evaluation

D63-3

A

1001-8263(2014)01-0073-07

江永清，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院講師、博士 南昌330045