利率市場化體系下完善住房公積金利率政策建議

鐘 韜

(重慶市住房公積金管理中心，重慶 400015)

截至2012年底，全國公積金累計繳存總額達5．03萬億元，繳存余額為2．68萬億元，實際繳存職工達1．03億，超過我國城市人口的1/4，隨著資金規(guī)模的擴大，公積金利率變動也牽動著廣大繳存職工和管理者的心，在當前中國利率市場化改革的背景下，如何確定科學(xué)、合理的公積金存貸款利率也是一個緊迫的問題。

一、現(xiàn)行公積金利率政策及存在的問題

(一)現(xiàn)行公積金利率政策

公積金制度自1991年在上海誕生以來，其利率實行的是“低存低貸”的規(guī)則，即:(1)公積金管理中心支付給繳存人的利率分為兩種情況，當年歸集的公積金存款利率按結(jié)息日掛牌的活期存款利率計息，目前利率水平為0．35%;上年結(jié)轉(zhuǎn)的公積金本息按3個月整存整取存款利率計息，目前利率水平為2．6%。(2)公積金貸款利率分為兩個階段:一是制度成立以來到1999年9月按照“單位和職工個人住房公積金貸款利率，在上年結(jié)轉(zhuǎn)的職工個人公積金存款利率的基礎(chǔ)上加規(guī)定利差”執(zhí)行。第二階段是1999年9月到現(xiàn)在是由人民銀行調(diào)整商業(yè)貸款利率時直接公布。主要定位于略低于商業(yè)性貸款利率。目前公積金貸款利率分為5年以下和5年以上，分別為4%和4．5%。

從上面的利率的相關(guān)規(guī)定可以看出，現(xiàn)行的公積金存貸款利率具有以下3個特點:(1)存款利率是低息的，盯住3個月整存整取利率;(2)貸款利率總體上作為利率政策的一部分由人民銀行確定，略低于商業(yè)貸款利率，與整體利率水平同步同方向變化的規(guī)律。(3)低存低貸，存貸利差無聯(lián)系、不固定。

(二)現(xiàn)行公積金利率政策存在的問題

1．利率管理主體不明確

《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定:公積金的存貸款利率由中國人民銀行提出，經(jīng)征求國務(wù)院建設(shè)行政主管部門的意見后，報國務(wù)院批準。由此可知，利率管理的職能主要在人民銀行，而人民銀行對利率的管理主要盯住宏觀經(jīng)濟，根據(jù)社會經(jīng)濟指標調(diào)整利率。建設(shè)部作為公積金的管部門，并沒有成立專門的機構(gòu)對其利率管理進行研究和管理，因此公積金利率管理在兩個部門均被“邊緣化”。

2．利率的確定與整個公積金的運作和管理脫鉤

由于公積金制度的特殊性，各國對公積金利率政策的制定都實行著一定的控制，如新加坡由中央公積金局按四大銀行的定期儲蓄存款平均水平確定個人存款利率，并確定了最低存款利率。巴西則建立了指數(shù)化的保值機制確定存貸款利率水平，英國、德國等國家實行存貸結(jié)合的固定利率體系［1］。目前我國的公積金利率規(guī)定所涉及的3個方面與市場利率緊密相連，但又各自盯住一塊，并沒有與整個公積金運作和管理有機結(jié)合。公積金增值收益來源于收入(存款利息收入、貸款利息收入和國債收益)減去支出(利息支出、手續(xù)費支出和宣傳費用)［2］。從它的3種投資運作方式來看，銀行專戶中存款基本上“利率倒掛”(按協(xié)定存款計息)，國債投資收益小，流動性差，因此增值收益基本上完全來自于存貸利差。在當前利率市場化推進過程中，利率市場波動非常頻繁，比如在2006年8月到2012年7月，央行進行了20次利率調(diào)整，這對于采取封閉運作的公積金而言，導(dǎo)致資金短缺和盈余的交替出現(xiàn)，公積金使用的效能大打折扣。近兩年在經(jīng)濟發(fā)達的大中城市，公積金貸款供不應(yīng)求，流動性緊張，增值收益大幅增長，但對那些經(jīng)濟相對落后、房地產(chǎn)市場發(fā)展緩慢的地區(qū)，資金大量存放銀行，在利率頻繁波動的情況下，極易出現(xiàn)收支的“大起大落”，甚至入不敷出，而受委托銀行獲得大量低成本資金。

3．支付給繳存人的存款利率政策不公平合理

公積金作為長期的住房儲金，存儲方式類似于零存整取。存款利率應(yīng)體現(xiàn)存儲期限不同而有所不同，但目前對于存期在1年以上的公積金，不論是2年，還是3年甚至更長的存期，均按照3個月定期存款利率計息，存款利率沒有反映期限長短的區(qū)別，這對于長期繳存公積金卻沒有使用的職工存在貶值的風(fēng)險。通過對2003年以來各年度CPI漲幅和同期年末存量公積金存款利率相比較，10年中有7年公積金存款利率未超過CPI漲幅(表1)。隨著公積金繳存額的不斷積累，職工個人公積金帳戶的繳存余額已由初期的幾百元增加到現(xiàn)在的幾萬元、十幾萬元，公積金已成為職工家庭的一項重要資產(chǎn)［3］。隨著我國國民經(jīng)濟的增長，房價長遠上升的趨勢將會繼續(xù)。作為長期住房儲蓄的公積金，始終必須面對房價不斷上升和通貨膨脹的雙重貶值壓力。盡管公積金制度建立并不是建立在繳存人是否覺得“劃算”的基礎(chǔ)上，而是帶有強制性的住房保障制度，但在利率的設(shè)計上還是應(yīng)盡可能地優(yōu)化，體現(xiàn)保障性和公平性。

表1 公積金存款利率與CPI漲幅比較表 %

4．“低存”和”低貸”之間切斷了聯(lián)系

在新加坡，公積金強制繳交，實行高存低貸政策;在德國，住房儲蓄低存低貸，但前提是自愿儲蓄［1］。我國的公積金制度除去由法律規(guī)定的職工和單位必須參加的強制性以外，“低存低貸”可視為該制度的靈魂，其初衷是不強調(diào)資金的收益性，只要有一定的收益并能給予繳存者一定機會成本補償和維持運轉(zhuǎn)費用，所有資金都盡可能提供給需求者，即用低利率收益維持成本，并用低利率收益將資金盡可能趕入市場，繳存者的存款利息損失，通過貸款利息優(yōu)惠來得到數(shù)倍放大的補償［4］。但是受各種因素影響，能夠享受公積金貸款的職工畢竟是少數(shù)，大多數(shù)只存不貸，且不符和提取條件，公積金長期以低息存放在銀行。而目前的利率政策基本上是切斷了“低存”和“低貸”之間的聯(lián)系，對于那些無法獲得低息貸款，也不符合提取條件的繳存者，被迫以低于市場利率的水平進行(養(yǎng)老)儲蓄，從而抑制了保障作用的發(fā)揮。

二、完善公積金利率體系的相關(guān)建議

在當前我國大力推進利率市場化的情況下，公積金利率也亟需重新建立相對獨立的利率規(guī)則，進一步符合公積金作為住房保障制度和政策性住房金融制度的特征和要求。

(一)完善公積金利率定價機制

1．建立“三差連動”利率體系，統(tǒng)籌兼顧住房保障、住房金融、經(jīng)濟調(diào)節(jié)三項職能

從國外住房金融的經(jīng)驗來看，有活力的住房金融競爭機制應(yīng)該是從住房資金的籌措到運用都以市場為基礎(chǔ)，這樣的住房金融體系才具有競爭力和生命力［5］。而在目前我國利率逐步走向市場化的情況下，公積金利率既不適宜過度頻繁的調(diào)整，也不適于采用簡單的固定利率體系，應(yīng)遵循保障性、公平性、收支平衡性等原則并結(jié)合公積金制度的特點，考慮以下因素:

一是其利率應(yīng)該服從于國家和地方公共住房政策的需要，服從于公積金制度所具有的住房保障制度和政策性金融制度屬性。

二是公積金體系內(nèi)保持適當?shù)拇尜J利差，保證公積金事業(yè)發(fā)展必要的增值收益。

三是公積金長期貸款利率應(yīng)與居民5年期儲蓄利率建立對照關(guān)系，通過利率比較促進部分提前還款，保持公積金合理的月度周轉(zhuǎn)資金，讓更多的家庭享受公積金貸款。

2．適度提升公積金利率的獨立性，加強利率在住房保障體系內(nèi)主導(dǎo)地位，豐富利率組成體系

一是參照公積金貸款還款平均還款期限、多檔期分段分利率。在公積金貸款和商業(yè)貸款利差增大的情況下，貸款人一般不愿提前還款，而公積金貸款期限最長為30年，則公積金中心承擔(dān)著額外的時間風(fēng)險?，F(xiàn)行以5年期為分界線的二元利率劃分過于簡單。

二是改公積金剛性利率為彈性利率。目前公積金貸款利率只與貸款期限相關(guān)，與貸款人的還款能力無關(guān)，即利率缺乏彈性，未完全起到風(fēng)險調(diào)節(jié)工作的作用。而公積金貸款受國家利率政策影響很大，且不同地區(qū)不同的貸款人群均實行一個利率政策，使公積金政策的執(zhí)行效果、貸款品種選擇都受到了局限。要有效利用起公積金，充分發(fā)揮其保障作用，就應(yīng)賦予管理中心一定的權(quán)利，根據(jù)不同的人群和當?shù)鼐唧w情況對利率有適當?shù)母訖?quán)利。

(二)完善公積金利率管理體系

1．公積金利率調(diào)整要實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)和住房保障功能相結(jié)合

回顧公積金利率調(diào)整歷史可以發(fā)現(xiàn)，公積金利率調(diào)整早期偏重于住房保障制度的實現(xiàn)，近年來則是作為經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段運用的更多，住房保障和住房金融工具的本質(zhì)作用有所弱化。十八大已明確了公積金的住房保障屬性，因此公積金利率的制定應(yīng)該盡可能地體現(xiàn)其保障性和公平性。建議:

一是存貸款利率的確定既要體現(xiàn)制度的優(yōu)惠性和保障性，又要確保管理者在投資運作中不會因利率的大幅波動而產(chǎn)生收益支出的不平衡。

二是存貸利率的確定和調(diào)整相互聯(lián)系，相輔相成，與整個公積金運作管理有機結(jié)合確保收支平衡。

三是通過利息補償機制來確保繳存沒貸款職工的利率得到一定補償，體現(xiàn)制度的保障性和公平性。

2．應(yīng)當允許公積金管理部門對利率選擇有更多的參與權(quán)

一是央行利率選擇權(quán)下放。央行建立健全公積金利率體系后，由各地公積金中心根據(jù)本地的貸款風(fēng)險評估適用不同的存貸款利率。

二是央行保持現(xiàn)有利率體系不變的情況下，給予公積金決策部門利率參謀權(quán)。成立由公積金監(jiān)管、管理等部門人員組成的公積金利率專家咨詢委員會。

［1］ 陳杰．中外住房公積金制度之比較［J］．上海房地，2010(9)．

［2］ 井深．通過盈虧平衡分析探索住房公積金存貸利差［J］．住房公積金研究，2009(4)．

［3］ 劉偉，史金一．完善住房公積金利率政策設(shè)計［J］．住房公積金研究，2013(3)．

［4］ 叢城．住房公積金利率不應(yīng)與貨幣政策掛鉤［J］．中國房地產(chǎn)金融，2007(10)．

［5］ 薛建剛，朱啟文．關(guān)于建立住房公積金利率定價與管理體系的思考［J］．住房公積金研究，2009(1)．