當(dāng)前提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效的困境

□ 王維國

人大制度研究

當(dāng)前提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效的困境

□ 王維國

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“到二0二0年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！辈⒅赋鲆巴苿?dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用”。這說明，人民代表大會(huì)制度作為中國的根本政治制度也要在與時(shí)俱進(jìn)中更加成熟更加定型。這就需要我們以更大的勇氣和決心去沖破一些不科學(xué)思想觀念的束縛，提升對人民代表大會(huì)的認(rèn)識，完善人民代表大會(huì)的工作方式。由于人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢未能得到深刻認(rèn)識，因而人民代表大會(huì)會(huì)議運(yùn)行中還存在一些困境。

一、認(rèn)識困境首先來自政治體制內(nèi)部

人民代表大會(huì)的基本原則是民主集中制，民主集中制的基本方式是開會(huì)，以會(huì)議的方式研究問題、討論問題、決定問題。如果人代會(huì)開不好，人大代表就難以行使職權(quán)，關(guān)乎國計(jì)民生的重大問題就難以獲得合法合理的解決；從而，人民代表大會(huì)制度就難以發(fā)揮作用，國家的政治生活就難以依法有序開展。要深刻認(rèn)識人民代表大會(huì)會(huì)議是人民代表大會(huì)制度最主要的實(shí)現(xiàn)形式，人民代表大會(huì)既不是黨代會(huì)，也不是工作會(huì)，而是人民通過人民代表大會(huì)行使憲法所規(guī)定的“管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”的權(quán)利，是人民當(dāng)家作主最直接最根本的體現(xiàn)。

由于部分干部未能深刻認(rèn)識人民代表大會(huì)會(huì)議與實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的關(guān)系，因而片面地認(rèn)為：人大代表特別是基層代表知情知政不多、問政能力不強(qiáng)，就是讓他們充分發(fā)表意見，也談不出什么真知灼見。這就導(dǎo)致在人大實(shí)際工作中，代表的主體地位未受到應(yīng)有的重視，在大會(huì)中的作用未得到充分發(fā)揮。在實(shí)際中，人代會(huì)關(guān)鍵的審議、決定環(huán)節(jié)往往不受重視，注重的則是作報(bào)告和布置任務(wù)，這與人民代表大會(huì)的性質(zhì)和基本精神是不相符的。人大常委會(huì)有時(shí)也只是重視做好會(huì)議的各項(xiàng)服務(wù)保障工作，忽視調(diào)動(dòng)代表問政的積極性和聰明才智，滿足于會(huì)議開得熱熱鬧鬧、順順利利。往往是領(lǐng)導(dǎo)干部代表講話多，普通群眾代表講話少；審議“一府兩院”報(bào)告，贊歌聲多，批評意見少；一般性的意見建議多，全局性、可操作的意見少；舉手表決的多，投票表決的少。這些問題都有待于從認(rèn)識上加以明確。

黨的十八大報(bào)告明確提出：黨要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。也就是說，黨要維護(hù)憲法的權(quán)威，保障憲法的實(shí)施，黨就要支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，黨和人大常委會(huì)機(jī)關(guān)都要保證人民代表大會(huì)開好會(huì)議，通過人民代表大會(huì)會(huì)議，把黨的主張通過法定程序變成國家意志，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的關(guān)系，北京市人大常委會(huì)主任杜德印在市第三屆人大理論研究會(huì)舉行第一次理事大會(huì)上的講話中也作了明確的闡述。他指出：“執(zhí)政黨要處理好人大制度、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和人大工作之間的關(guān)系，黨和人大常委會(huì)機(jī)關(guān)都要保證開好人民代表大會(huì)會(huì)議，保障大會(huì)的決議決定得到真正貫徹落實(shí)?！本褪钦f，黨要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，一方面要領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善人民代表大會(huì)制度，使其更加成熟、更加定型；另一方面要真正做到依法執(zhí)政，對于已經(jīng)成熟定型的制度要堅(jiān)決不折不扣地執(zhí)行好。長期革命斗爭中所形成的定勢理念很難一下子讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部接受法制觀念，我們一度以黨的有關(guān)政策代替法律的作用。部分干部不能深刻認(rèn)識堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的關(guān)系，片面地認(rèn)為重大決策和重要工作部署都是由黨委作出、由“一府兩院”執(zhí)行的，舉行人民代表大會(huì)會(huì)議聽取審議各項(xiàng)工作報(bào)告，只不過是履行法定程序、走走過場而已。這說明我們黨的執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變還任重道遠(yuǎn)。

二、質(zhì)量困境主要是議案和審議薄弱

會(huì)議的核心是議決。簡言之，就是能夠?qū)碜愿鞣矫娴囊庖姾徒ㄗh進(jìn)行有效整合，形成大家共同遵照執(zhí)行的政策法規(guī)和法律性文件。目前人代會(huì)閉幕后，雖然形式上形成了六個(gè)決議，但實(shí)際上，由于六項(xiàng)報(bào)告對代表意愿和訴求回應(yīng)、整合不夠，導(dǎo)致工作報(bào)告通過后，尚有若干項(xiàng)代表議案和上千件代表建議、批評和意見需交人大常委會(huì)和“一府兩院”辦理，而且既沒有提出明確的辦理目標(biāo)，又無相應(yīng)的預(yù)算保障，影響了會(huì)議議決的質(zhì)量。

1.各項(xiàng)報(bào)告功能定位不準(zhǔn)。各項(xiàng)報(bào)告是人民代表大會(huì)的核心議案和主要議題，六項(xiàng)報(bào)告的質(zhì)量高低直接關(guān)系到會(huì)議的質(zhì)量高低。目前存在的主要問題有：首先是報(bào)告的功能定位不夠準(zhǔn)確。聽取和審議各項(xiàng)報(bào)告是人代會(huì)的主要內(nèi)容，也是人代會(huì)行使監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)的主要形式，代表通過審議報(bào)告作出決議，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)。目前，提交人代會(huì)的各項(xiàng)報(bào)告主要以政治動(dòng)員和工作部署為主。隨著民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，代表權(quán)利意識和法治意識的不斷增強(qiáng)，以及近年來人大常委會(huì)的不斷推進(jìn)，人代會(huì)各項(xiàng)報(bào)告的定位已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變，但是與大會(huì)審查和批準(zhǔn)的功能相比還有一定差距。其次是報(bào)告的起草機(jī)制仍需完善。目前的起草過程相對封閉，沒有形成和代表開放互動(dòng)的溝通機(jī)制。雖然起草完成后會(huì)征求代表意見，但主體內(nèi)容都由起草者來主導(dǎo)。第三是計(jì)劃報(bào)告與政府報(bào)告交叉多、重復(fù)多，財(cái)政報(bào)告術(shù)語多，代表看不太清或看不太懂，客觀上造成代表對計(jì)劃和財(cái)政報(bào)告審議不深入。

2.會(huì)前準(zhǔn)備仍顯薄弱。為保障會(huì)議質(zhì)量，北京人大在召開人大會(huì)議之前，都要為會(huì)議進(jìn)行準(zhǔn)備活動(dòng)。比如，組織代表會(huì)前視察，圍繞重點(diǎn)問題廣泛聽取群眾意見和要求，在視察基礎(chǔ)上安排代表與市人大、市政府和“兩院”分專題召開座談會(huì)。但代表與市人大、市政府和“兩院”座談會(huì)，代表的意見和建議是否具有法律效力，如何充分吸納，是否需要反饋，是否需要就同一問題提出代表建議或代表議案，代表關(guān)注的問題能否有效等都沒有明確規(guī)定。另外，代表會(huì)前視察、專題調(diào)研也存在著與人大會(huì)議議題不相匹配，調(diào)研時(shí)間不夠充分，聯(lián)系群眾難以深入，反映群眾呼聲很難充分等問題。

根據(jù)各級人大議事規(guī)則，在召開人大會(huì)議之前，要組織代表進(jìn)行會(huì)前活動(dòng)，其中討論準(zhǔn)備提交大會(huì)審議的人大常委會(huì)、“一府兩院”工作報(bào)告是會(huì)前活動(dòng)的主要工作。這方面存在的問題是各項(xiàng)報(bào)告發(fā)給代表的時(shí)間晚，發(fā)放方式單一，代表沒有充分的時(shí)間閱讀報(bào)告。再者，就是如果涉及選舉任免事宜,候選人名單甚至不在這個(gè)時(shí)間段發(fā)給代表討論醞釀，這樣可能會(huì)造成正式會(huì)議選舉表決時(shí)，代表討論醞釀時(shí)間倉促，對候選人不了解或不夠了解，影響選舉的質(zhì)量和效果，影響代表權(quán)力的行使，挫傷代表的積極性。

3.審議意見和決議質(zhì)量不高。審議政府工作報(bào)告，贊同的多，提不同意見的少，提高質(zhì)量的意見建議的更少，形式化的特點(diǎn)非常突出。對預(yù)算報(bào)告的審議越來越弱化了，這與強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的民意相距越來越遠(yuǎn)。本來決定預(yù)算是人民代表大會(huì)非常重要的職權(quán)，但是這些年弱化了，代表大會(huì)不再聽取預(yù)算報(bào)告，口頭報(bào)告改為書面報(bào)告了，審議的莊嚴(yán)性沒有了，時(shí)間上也沒有專門安排。再加上預(yù)算報(bào)告的專業(yè)性，讓許多代表看不懂。因此預(yù)算報(bào)告的審議基本上處于走過場的狀態(tài)。包括計(jì)劃報(bào)告和政府報(bào)告到底什么關(guān)系？現(xiàn)在基本是雷同的關(guān)系。人大報(bào)告因?yàn)閹в幸欢ǖ膶I(yè)性，往往討論不深不透，走形式走過場現(xiàn)象也比較普遍。從六項(xiàng)報(bào)告的聽取審議情況來看，很不理想，很不盡如人意。

代表大會(huì)的主要任務(wù)之一，就是根據(jù)對各項(xiàng)報(bào)告的審議結(jié)果作出相應(yīng)的決議、決定，使會(huì)議的審議結(jié)果具有法律效力。由于報(bào)告的籠統(tǒng)和抽象，再加之會(huì)期短、議程多等原因，會(huì)議期間對報(bào)告的審議和對相關(guān)問題的探討，一般只能停留在簡單表達(dá)的層面，無法做到深入具體，作決議、決定時(shí)，越是想說細(xì)致越說不清楚、說不全面。因此，逐步形成簡化決議內(nèi)容的現(xiàn)象，決議的核心內(nèi)容通常只有一句，即“×屆×次會(huì)議聽取和審議了×××報(bào)告，決定批準(zhǔn)這個(gè)報(bào)告”。本應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、莊嚴(yán)的法律文書，變得簡單抽象，在很大程度上影響了代表大會(huì)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也不利于會(huì)后對決議的貫徹執(zhí)行。近些年，很多地方都試圖突破這種局限，改進(jìn)決議的寫法，但成效并不明顯，可以推而廣之的范例還寥寥無幾，決議過于籠統(tǒng)，過于原則，缺乏針對性和可操作性的問題仍然普遍存在。這給會(huì)后人大常委會(huì)的工作與代表大會(huì)決議的銜接帶來了較大的困難。

4.會(huì)議公開程度仍然不夠。人大會(huì)議應(yīng)該開門辦會(huì)，只有這樣才能調(diào)動(dòng)公民參政熱情，為公民行使民主權(quán)利提供窗口和平臺，傾聽群眾的呼聲，緩解他們的不滿情緒,及時(shí)反映群眾的意見和要求，培育公民的政治素質(zhì)。人大會(huì)議通過發(fā)動(dòng)廣泛的社會(huì)參與，可以提高公眾對人大會(huì)議的關(guān)注和參與程度。比如群眾通過人大代表或網(wǎng)絡(luò)等平臺對人大會(huì)議獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提批評建議，反映呼聲，旁聽人大會(huì)議等。這是一個(gè)走出去、請進(jìn)來的過程。我們現(xiàn)在存在的問題是，宣傳力度不夠，傳播途徑單一，使得很多公眾不清楚人大開會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容等，再有旁聽制度程序不規(guī)范，有的群眾對人大制度沒信心，所以參與的熱情不高。

5.會(huì)議決議和審議意見落實(shí)不到位。雖然人大工作的主要方式是開會(huì)，但開會(huì)不是目的，開會(huì)是要把會(huì)議精神貫徹下去，要把會(huì)議所立法案實(shí)施下去，會(huì)議的決議決定落實(shí)下去，會(huì)議的審議意見交辦督辦下去。人民代表大會(huì)會(huì)議開得不好，質(zhì)量不高，勢必影響人大決議決定的落實(shí)。所以，開好人大會(huì)議是提高人大會(huì)議實(shí)效的前提和基礎(chǔ)，但即便人大會(huì)議開得好，開得成功，催人奮進(jìn)，也不保證會(huì)后必然落實(shí)得好。

三、實(shí)效困境需要優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

會(huì)議的實(shí)效看會(huì)后。目前人民代表大會(huì)會(huì)議閉幕后，提交會(huì)議的六項(xiàng)報(bào)告形成了六項(xiàng)決議交人大常委會(huì)和“一府兩院”貫徹執(zhí)行；數(shù)百件代表議案打捆形成了若干項(xiàng)代表議案交政府辦理、由人大常委會(huì)審議；上千件代表建議、批評和意見以及部分代表議案轉(zhuǎn)為代表建議一并交人大常委會(huì)和“一府兩院”辦理并在辦理完畢后答復(fù)代表。從表面上看，會(huì)議的輸入議題和議決輸出的結(jié)果“兩邊一般粗”，極易被簡單地從會(huì)議解決問題的數(shù)量上來詬病會(huì)議的實(shí)效。

1.主席團(tuán)結(jié)構(gòu)尚需優(yōu)化。主席團(tuán)是大會(huì)會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)。在人代會(huì)期間，主席團(tuán)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)的發(fā)揮直接影響到會(huì)議的質(zhì)量。以全國人大為例，主席團(tuán)的構(gòu)成，一般由以下七個(gè)方面的人員組成：（1）黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人（包括中共中央領(lǐng)導(dǎo)，國家主席、副主席，全國人大常委會(huì)委員長、副委員長）；（2）各民主黨派負(fù)責(zé)人、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派愛國人士；（3）中央黨、政、軍機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人、人民團(tuán)體負(fù)責(zé)人；（4）全國人大各專門委員會(huì)負(fù)責(zé)人；（5）工、農(nóng)、兵等方面的勞動(dòng)模范、先進(jìn)人物以及知識分子方面的代表和知名人士；（6）人口在100萬以上的少數(shù)民族的代表；（7）各省、自治區(qū)、直轄市、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和解放軍代表團(tuán)負(fù)責(zé)人。地方人大主席團(tuán)人員結(jié)構(gòu)與此類似，絕大多數(shù)為黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，這就導(dǎo)致大會(huì)主席團(tuán)在處理大會(huì)議案和建議時(shí)，后三類成員往往不太發(fā)言和充分發(fā)表意見，往往唯領(lǐng)導(dǎo)決斷是瞻，完全失去了其代表性和應(yīng)有的作用，導(dǎo)致代表議案和建議處理不合理的問題長期存在，既不提請大會(huì)審議處理，也不安排專門預(yù)算予以保障落實(shí)。

2.會(huì)期安排不夠周密。在將近一年的閉會(huì)期間，絕大多數(shù)代表分散在不同的單位和領(lǐng)域，在代表心中，代表大會(huì)并非一個(gè)實(shí)體，人大會(huì)議日程安排也是因襲傳統(tǒng)。無論是全國人大，還是地方各級人大，歷次會(huì)議會(huì)期時(shí)間有長短差別，但總的趨勢看是逐屆見短，甚至有因領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)出現(xiàn)隨意縮短的情況?！叭f年”會(huì)議固然不好，但會(huì)期太短，勢必降低人大會(huì)議的民主程度，影響人大會(huì)議的質(zhì)量。無論是立法，審議報(bào)告，還是人事任免和重大事項(xiàng)決定，都需要有充分的時(shí)間醞釀?dòng)懻搮f(xié)商博弈。北京市十四屆人民代表大會(huì)代表771名，會(huì)期5到6天，大會(huì)時(shí)間2天,如果會(huì)期按5天算，扣除大會(huì)時(shí)間2天時(shí)間，還有3天時(shí)間,假如每一個(gè)會(huì)期一天是8個(gè)小時(shí)，3天是24小時(shí)，1440分鐘，扣除掉其他有效被別人占用的時(shí)間，真正攤到每一個(gè)人大代表頭上的時(shí)間，平均1.8分鐘。北京市昌平區(qū)本屆人大代表281名，會(huì)期3到5天，視有無選舉而定。我們以沒有選舉時(shí)的3天會(huì)期來看，大會(huì)時(shí)間是3到4次，每次2到3小時(shí)，假如每一個(gè)會(huì)期一天是8個(gè)小時(shí)，扣除大會(huì)時(shí)間1.5天時(shí)間，扣除掉其他有效被別人占用的時(shí)間，真正攤到每一個(gè)人大代表頭上的時(shí)間，平均2.5分鐘左右。從北京市西城區(qū)歷屆人大各次會(huì)議來看，每屆的首次會(huì)議因?yàn)橛羞x舉，一般是6天，沒有選舉時(shí)的年度會(huì)議一般是4天。近年又有縮短趨勢，區(qū)十五屆人大一次會(huì)議5天，2013年召開的區(qū)十五屆人大三次會(huì)議會(huì)期為3天。有多少時(shí)間才有多少民主，有多少民主才從整體角度反映到人大代表各個(gè)方面參與的程度，有一個(gè)變量關(guān)系。這么短的時(shí)間難以為人大會(huì)議各項(xiàng)報(bào)告審議和選舉醞釀質(zhì)量提供時(shí)間保障，更遑論代表議案和建議的審議與討論時(shí)間。

3.各類議題結(jié)構(gòu)失衡。首先是人民代表大會(huì)職權(quán)行使不平衡，在立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免權(quán)里面,人民代表大會(huì)立法權(quán)存在虛置的情況。比如從北京市人民代表大會(huì)行使立法權(quán)來看，30多年，市人民代表大會(huì)只立了規(guī)范自身程序的三項(xiàng)法律，即關(guān)于代表議案辦理，關(guān)于代表大會(huì)議事規(guī)則，還有2001年制定地方性法規(guī)條例，其他的涉及北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大量的立法，到目前現(xiàn)行有效是140項(xiàng)，絕大多數(shù)由人大常委會(huì)設(shè)立。全國各省級人大也基本是這種情況。其中一個(gè)重要原因是相較人代會(huì)，人大常委會(huì)人數(shù)少，便于統(tǒng)一意見，并且人大常委會(huì)會(huì)議經(jīng)常性召開，便于及時(shí)解決問題，省事、省心，穩(wěn)妥。但與憲法規(guī)定和法律精神相違背，使得代表的民主權(quán)利受到侵蝕和減損。其次，會(huì)議審議議題主要是國家機(jī)關(guān)提出各項(xiàng)報(bào)告，代表議案很難被安排進(jìn)入大會(huì)議程，從程序上回避了代表認(rèn)為的突出問題，影響了會(huì)議敞開議事的質(zhì)量。

4.程序規(guī)則不盡合理?，F(xiàn)行法律對召開人代會(huì)的程序和內(nèi)容沒有具體的規(guī)定，更沒有一部專門規(guī)范人代會(huì)的法律法規(guī)。各地規(guī)范人代會(huì)的僅僅是同級人大制定的議事規(guī)則。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，致使人代會(huì)在組織安排上容易受主觀因素影響，隨意性較大。如何充分吸納代表建議、意見，如何充分吸納審議意見，都沒有明確有效的規(guī)定。為了使人大代表的議案、建議和意見能進(jìn)入決策過程，達(dá)成共識，并有經(jīng)費(fèi)保障，必須對人大代表的議案、建議和意見經(jīng)過審議后，去偽存真，把真正體現(xiàn)了公共性的議案、建議和意見補(bǔ)充進(jìn)“一府兩院”報(bào)告，乃至計(jì)劃報(bào)告和財(cái)政報(bào)告。這樣不僅使進(jìn)入了報(bào)告的意見建議具有了法律效力，而且避免了非公共意見的建議和意見也交由政府部門辦理和答復(fù)，同時(shí)也便于落實(shí)和督辦。

四、主體困境的本質(zhì)是責(zé)任機(jī)制缺失

目前，部分人大代表不能深刻認(rèn)識人民重托與代表責(zé)任的關(guān)系，片面地把人大代表職務(wù)和參加人民代表大會(huì)會(huì)議，更多地看作是一種榮譽(yù)，缺乏反映選民意愿、履行代表職責(zé)的責(zé)任感和使命感。因而，滿足于舉手、投票，不給領(lǐng)導(dǎo)添“亂”、不給會(huì)議找“麻煩”。

參會(huì)率不盡如人意，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部代表參會(huì)率不高。人大代表都是兼職的，在當(dāng)選人大代表之前不是因工作出色、在平凡的崗位上作出不平凡的成績就是身居要職，在各個(gè)重要的崗位上扮演不可或缺的角色。但是，越是這樣的人越是工作繁忙，有的光本職工作都苦于分身乏術(shù)。所以，在時(shí)間的分配上常常捉襟見肘，讓他們滿出勤率參加人民代表大會(huì)會(huì)議有些勉為其難。這種情況的出現(xiàn)一方面是客觀原因造成的；另一方面也要看到，有的人大代表責(zé)任感不強(qiáng)，對人大制度信心不足，當(dāng)家作主意識差，平日里不注意聯(lián)系選民或代表，沒有廣泛聽取人民群眾的意見和建議，履職能力差，不敢或不知道也不懂如何主動(dòng)問政。

人大也沒有提供足夠的平臺和空間讓人大代表展示他們的議政能力。有些代表對“集體有權(quán)，個(gè)人無權(quán)”的理解有偏差，所謂的“集體行權(quán)”，不是指必須“全體代表一致通過”，可以有不同意見，甚至反對意見，而且，“一致通過”也不一定是正常的、實(shí)事求是的。集體權(quán)力是代表個(gè)體權(quán)利的匯集，沒有個(gè)體權(quán)利，集體權(quán)力就是空中樓閣、無本之木，就失去了存在的基礎(chǔ)。人為地將代表大會(huì)和代表本身的職權(quán)割裂開來是錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)往往導(dǎo)致精心準(zhǔn)備的議案不被列入大會(huì)議程，大會(huì)不給發(fā)言機(jī)會(huì)或發(fā)言時(shí)間不充分，發(fā)言內(nèi)容不能通過會(huì)議簡報(bào)反映出來，提出的批評建議得不到回饋和辦理，從而打擊了他們的熱情和工作積極性。比如說就人代會(huì)的議題而論，人大代表提出的希望列入代表大會(huì)議程進(jìn)行審議的議案應(yīng)該是人代會(huì)的主題，但是實(shí)際上現(xiàn)在人代會(huì)的議題基本上都是以法定的議題為主，即六項(xiàng)報(bào)告，還有一些選舉事項(xiàng)。代表本身提出的議案能夠列入議程的是鳳毛麟角，少之又少。

（作者系北京聯(lián)合大學(xué)宣傳部部長、人民代表大會(huì)制度研究所研究員）