契約治理視角下公共治安服務(wù)的制度構(gòu)建*

張新亮，侯 麗，孟曉敏

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

契約治理視角下公共治安服務(wù)的制度構(gòu)建*

張新亮，侯 麗，孟曉敏

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

一直以來，社會治安問題都是重大的政治問題與社會問題。然而，在當(dāng)前，職業(yè)警察作為單一主體獨立提供公共治安服務(wù)已完全不能滿足社會公眾需求，這就要求政府創(chuàng)新公共治安服務(wù)供給，通過治安服務(wù)的多元化治理實現(xiàn)治安的“無增長改善”。而治安服務(wù)的契約治理為實現(xiàn)治安服務(wù)多元治理、治安狀況的無增長改善提供了一條可行途徑，它能夠通過契約治理的方式整合社會中存在的零散資源，并使這些零散資源組合形成合力，實現(xiàn)治安服務(wù)的多元治理。

治安服務(wù)；公共治安服務(wù)；契約治理；多元治理；職業(yè)警察

張新亮，侯 麗，孟曉敏.契約治理視角下公共治安服務(wù)的制度構(gòu)建[J].西南石油大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014，16(1)：41-45.

引 言

很多年來，我國治安服務(wù)主要由職業(yè)警察提供，而一直以來，相對于治安服務(wù)需求而言，我國提供治安服務(wù)的警務(wù)力量明顯不足，這種不足不僅表現(xiàn)在數(shù)量上也表現(xiàn)在人員素質(zhì)上。在這種治安服務(wù)提供捉襟見肘的情況下，人們對治安服務(wù)需求的高層次、多樣化更加暴露了職業(yè)警察單一提供治安服務(wù)存在的問題——職業(yè)警察作為單一主體獨立提供治安服務(wù)已經(jīng)不能滿足社會需求。這就需要政府創(chuàng)新治安服務(wù)供給方式，通過治安服務(wù)的多元化治理實現(xiàn)治安的“無增長改善”。在治安服務(wù)市場化、社會化的大背景下，治安服務(wù)基本形成了政府——市場——社會的多元治理結(jié)構(gòu)，但由于制度安排等因素的不成熟，目前的多元治理并不能達(dá)到預(yù)期的效果，具體表現(xiàn)為：公共治安服務(wù)不能滿足群眾的需要，市場供給機制不規(guī)范，志愿供給機制明顯不足。

治安服務(wù)的契約治理是整合了公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、多元治理理論、無增長改善理論等多種理論的核心指導(dǎo)思想后的理論提升。在現(xiàn)實中，國內(nèi)外在公共服務(wù)市場化、社會化等方面的先進(jìn)經(jīng)驗為治安服務(wù)社會契約治理提供了更多的指導(dǎo)和選擇，我國自古而今都充斥著治安服務(wù)契約治理的思想，為治安服務(wù)的契約治理做了好的思想指引，更重要的是國內(nèi)治安服務(wù)的市場化、社會化形成了治安服務(wù)契約治理的基本雛形，通過科學(xué)、合理的制度安排使治安服務(wù)的契約治理完善、成熟，有效整合社會中存在的零散資源，并使這些零散資源組合形成合力，對解決我國公共治安問題至關(guān)重要。

1 正確界定管理邊界——契約治理的前提

1.1公共治安服務(wù)的細(xì)分

由公共產(chǎn)品理論的發(fā)展歷程可知，社會產(chǎn)品可以根據(jù)非排性、非競爭性兩個特性進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分。一是同時具有排他性和競爭性的私人物品；二是僅具有競爭性、而不具有排他性的“公共池塘資源性產(chǎn)品”；三是僅具有排他性而不具有競爭性的“俱樂部產(chǎn)品”；四是同時具有非競爭性和非排他性的純公共物品[1]。

從治安需求的角度看，治安應(yīng)是國家提供服務(wù)的純粹公共產(chǎn)品，這是毋庸置疑的，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，不同的人對治安服務(wù)需求的層次不同，治安服務(wù)也變得復(fù)雜，由純粹的公共物品向私人物品、俱樂部產(chǎn)品等多種存在形態(tài)轉(zhuǎn)化。對轉(zhuǎn)化后的治安服務(wù)進(jìn)行梳理分類，可以將治安服務(wù)分為如圖1所示的四類：

圖1治安服務(wù)類型精細(xì)劃分圖

第一類是以社區(qū)保安服務(wù)為代表的“俱樂部治安服務(wù)”：其具有排他性、非競爭性的特點，常見的俱樂部治安服務(wù)的排他性有兩種——價格性排他與身份性排他。文化館的安全保衛(wèi)屬于價格排他型，它們通過收門票的形式將那些不愿買門票或者買不起門票的人排除在外；以企業(yè)、單位安保服務(wù)為代表的治安服務(wù)屬于身份排他型，這種服務(wù)是針對該單位、社區(qū)的所有成員，將非本單位、社區(qū)成員排除在外，只要你屬于本單位的工作人員，就能享受該單位的治安保護(hù)[2]，不具有排他性；但不管身份型排他還是價格型排他，在不擁擠的條件下，每增加一個治安服務(wù)的消費，并不會增加治安服務(wù)的成本，即具有非競爭性。

第二類是以私人保鏢為代表的“私人治安服務(wù)”：私人保鏢一般是一些備受關(guān)注的“大人物”不滿足公共治安服務(wù)的現(xiàn)狀，通過招聘一些社會人員進(jìn)行人身保護(hù)的措施[3]。保鏢的價格不菲，隨著保鏢數(shù)量的增加，被保人成本增加，且邊際成本遠(yuǎn)大于零，這說明私人保鏢具有競爭性；私人保鏢只對支付工資的人進(jìn)行保護(hù)，不對其他遭受同樣威脅的人員進(jìn)行保護(hù)，故私人保鏢的工作內(nèi)容具有排他性，屬于治安服務(wù)中的私人物品。

第三類是以國際職業(yè)警察辦案為代表的“純公共治安服務(wù)”：職業(yè)警察辦案，抓獲犯罪分子能夠促進(jìn)治安環(huán)境的改善，這種改善是社會環(huán)境的改善，每個人都能享受，并且社會成員的增加不會增加分享成本，故具有非排他性與非競爭性的特點。

第四類是以110報警電話為代表的“公共池塘治安服務(wù)”：它是針對所有公眾，不具有排他性，但是隨著消費數(shù)量的增加，一個人的消費會影響到另一個人的消費，具有競爭性，類似于公共資源，屬于公共池塘資源類治安服務(wù)。

在精細(xì)地劃分治安服務(wù)后，除了私人保鏢屬于私人物品，其余三種都不同程度的顯現(xiàn)出其公共性， 本文將三者統(tǒng)一定位為公共治安服務(wù)。

1.2明確公共治安服務(wù)提供主體的管理邊界

職業(yè)警察屬于公職人員，多次的政府職能轉(zhuǎn)變都強調(diào)要改變政府機構(gòu)臃腫的狀態(tài)，強調(diào)放權(quán)授權(quán)，政府只保留必須由政府出面才能解決的工作[4]。這就需要對職業(yè)警察的管理作出清晰的界定。

職業(yè)警察治安服務(wù)的管理邊界：細(xì)化后的治安服務(wù)中，私人保鏢、公共場所安保工作、社區(qū)、單位安保等工作按照時間順序治安服務(wù)的分類方法屬于治安防范事務(wù)，它對治安服務(wù)提供者的專業(yè)素質(zhì)要求不高，完全可以通過契約的方式交予市場與社會；公安部全國性的警察活動、國際刑警辦案、110報警電話受理屬于治安管理事務(wù)，需要較高的職業(yè)能力，必須由職業(yè)警察才能高效完成，以確保社會治安的盡快恢復(fù)。通過契約化治理實現(xiàn)了治安服務(wù)的市場化、社會化，但契約治理的監(jiān)督管理職能需要職業(yè)警察承擔(dān)，因為治安服務(wù)契約治理需要監(jiān)督，而職業(yè)警察對治安更加專業(yè)，便于監(jiān)督。為此，職業(yè)警察的最小職能范圍可以縮小到治安案件的偵破及對治安服務(wù)契約治理承包方的監(jiān)督，其他治安問題治理可以不由職業(yè)警察直接提供，即在治安服務(wù)方面，“純公共治安服務(wù)”、“公共池塘治安服務(wù)”屬于職業(yè)警察的最小管理范圍。然而，職業(yè)警察對普通治安問題的預(yù)防和維護(hù)不直接提供，并不是說政府就可以對社會公共治安置之不理，需明確的是政府部門依然是治安服務(wù)的提供者，治安服務(wù)的提供仍然是政府的義務(wù)。

在明確了職業(yè)警察的管理邊界后，需要探討的是“私人治安服務(wù)”、“俱樂部治安服務(wù)”的管理主體。對于私人保鏢為代表的“私人治安服務(wù)”問題，需要政府通過加強公共治安服務(wù)的提供，給所有公民以充分的安全感，進(jìn)而減少私人保鏢的數(shù)量。對于“俱樂部治安服務(wù)”，由排他性的不同，安排不同的主體提供公共治安服務(wù)更加合理。以文化館所的安保維護(hù)為典型價格排他型俱樂部產(chǎn)品，因?qū)儆诨A(chǔ)文化設(shè)施，其目的更多的是向公眾展示各方面的文化，以提高公民素質(zhì)，并且對于公眾而言，其需求彈性較大，所以門票價格不可能太高，市場力量也不易介入；門票收入主要用于場所的維護(hù)與擴(kuò)建，這就需要發(fā)揮社會志愿者的力量，為公眾營造出一個文明、和諧的文化治安環(huán)境，即在價格排他性俱樂部產(chǎn)品的提供上由政府——社會治理更加合適。

對于社區(qū)、單位的安保工作為代表的身份排他性俱樂部治安服務(wù)，雖然安保的直接受眾是社區(qū)個人和企業(yè)單位，與文化館等價格排他性相比，其需求彈性小，所以通過市場的力量提供治安服務(wù)，另外，本社區(qū)的治安關(guān)系到個人利益，也可以發(fā)動社區(qū)內(nèi)部成員的力量為居民創(chuàng)造出良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境，即在身份排他性俱樂部治安服務(wù)的提供上可以通過政府——社會——市場三方提供治安服務(wù)。

治安的良好維護(hù)是減少治安案件的重要前提，減少治安案件偵查成本的一條思路就是做好預(yù)防，在治安預(yù)防、維護(hù)上做足工夫[5]，俱樂部類的治安服務(wù)占據(jù)了治安預(yù)防的大半部分，故做好俱樂部治安服務(wù)的提供具有重要作用。在如何更好地做好俱樂部類的治安服務(wù)的提供方面，契約治理將是一條最優(yōu)的道路。

總的來說，在治安服務(wù)中，要通過加強公共治安服務(wù)的提供，減少私人保鏢行業(yè)，將職業(yè)警察的職能定位于處理具有非排他性質(zhì)的、要求有專業(yè)能力的治安案件的偵破及對契約治理承包方的監(jiān)督工作。屬于俱樂部公共物品的治安服務(wù)通過契約治理的方式進(jìn)行提供，價格排他性的俱樂部產(chǎn)品適合通過政府——社會間的契約合作，身份排他性的俱樂部治安服務(wù)產(chǎn)品可以通過政府——社會——市場間的契約合作來提供。

2 構(gòu)建多元合作治理格局——契約治理的核心

2.1公共治安服務(wù)提供與生產(chǎn)的區(qū)別

在探討建立多元治理結(jié)構(gòu)前，有必要對治安服務(wù)的提供與生產(chǎn)進(jìn)行區(qū)分。對于一般的經(jīng)濟(jì)物品，物品的生產(chǎn)者與提供者是合二為一的，通常兩個術(shù)語也是交替使用的[6]。雖然，生產(chǎn)與提供的區(qū)分對私人市場的意義不大，但對公共治安服務(wù)這類公共物品而言，生產(chǎn)與提供的區(qū)分卻又有重要意義，生產(chǎn)與提供的區(qū)分是構(gòu)建多元合作治理格局的基礎(chǔ)與前提，并且治安服務(wù)提供與生產(chǎn)的分離具有理論基礎(chǔ)和實踐需求。

理論方面，在公共物品的供給機制中，生產(chǎn)是指使公共物品或公共服務(wù)得以存在的過程；提供是消費者從生產(chǎn)者那里獲取這種服務(wù)(物品)的過程，提供者的職責(zé)是對生產(chǎn)做出安排而不直接參與生產(chǎn)。在管理學(xué)上，對生產(chǎn)方式、生產(chǎn)多少、由誰生產(chǎn)的決定從屬于生產(chǎn)安排的范圍，隸屬于管理的范圍；而直接的生產(chǎn)使治安服務(wù)真實的存在則從屬于執(zhí)行的范圍。這說明公共治安服務(wù)的提供與生產(chǎn)的分離是管理職能與執(zhí)行職能的分離，而這早在泰勒提出“科學(xué)管理”的年代就以理論的形式提出，并且在某些部門也進(jìn)行了充足的實踐。實踐方面，我國在治安服務(wù)的供給上，生產(chǎn)與提供均由政府獨家壟斷，在很長一段時間，這種壟斷式提供治安服務(wù)與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，之前的這種“獨家經(jīng)營”的方式使得公安機關(guān)在復(fù)雜的治安環(huán)境面前無所適從，各種犯罪活動屢禁不止，社會治安形勢日趨嚴(yán)峻，人們對治安的變壞都?xì)w咎于政府的無能。單一的壟斷式治安服務(wù)的提供失敗，引起了政府的反思，要求政府在治安服務(wù)提供上進(jìn)行深度的改革；而治安服務(wù)提供和生產(chǎn)作為管理與執(zhí)行分離的特殊形式，為變革提供了一種新的思路，事實證明，治安服務(wù)提供與生產(chǎn)的分離是必要的也是可行的。

圖2治安服務(wù)多元合作治理圖

2.2多元合作治理格局的構(gòu)建

治安服務(wù)提供本身就是一種社會契約，它是人們通過讓渡管理權(quán)、上繳稅收實現(xiàn)的，是一種應(yīng)由政府提供的“公益性物品”。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府單獨的直接生產(chǎn)并提供已不能滿足需求，所以需要通過在區(qū)分治安服務(wù)提供與生產(chǎn)進(jìn)行區(qū)分，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新性的將契約治理理論運用到公共治安服務(wù)的提供中，形成一種治安服務(wù)契約治理，以挽救職業(yè)警察壟斷治安服務(wù)造成的失敗狀況，彌補當(dāng)前我國警力的嚴(yán)重不足。

如圖2所示:治安服務(wù)的契約治理是一個開放的系統(tǒng)，公眾的治安服務(wù)需求輸入該多元治理系統(tǒng)，經(jīng)由提供主體過濾，通過對治安服務(wù)精細(xì)化分析，將輸入的治安服務(wù)安排給生產(chǎn)主體，生產(chǎn)主體根據(jù)特定的環(huán)境進(jìn)行服務(wù)的生產(chǎn)，并將這種服務(wù)輸出，滿足公眾的需要。隨著環(huán)境的不斷變化和人們治安服務(wù)需求的不斷改變，這種治理過程不斷的循環(huán)。在這個多元治理格局中，治安服務(wù)的契約治理是核心，治安服務(wù)的提供主體是政府，直接生產(chǎn)主體主要有三類：職業(yè)警察、市場和社會。

在多元治理主體權(quán)利方面：提供主體(政府)對生產(chǎn)主體具有監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)，生產(chǎn)主體在實際生產(chǎn)過程中具有一定程度的自由裁量權(quán)，以更好地做好治安服務(wù)。在提供主體與生產(chǎn)主體的關(guān)系方面，提供主體與生產(chǎn)主體是合作關(guān)系，這種合作關(guān)系由兩種方式維系：一種是上下級的合作，通過命令等方式實現(xiàn)，職業(yè)警察的治安服務(wù)生產(chǎn)屬于該類合作；另一種是自由、平等的合作關(guān)系，通過正式契約與關(guān)系型契約方式實現(xiàn)，市場和社會提供的治安服務(wù)屬于平等合作關(guān)系，即治安服務(wù)的契約治理。契約治理表現(xiàn)在治安服務(wù)市場化、社會化對契約類型的重視程度不同[7]，具體表現(xiàn)為治安服務(wù)的社會化靠關(guān)系型契約實現(xiàn)政府——社會的契約治理，治安服務(wù)的市場化即注重正式契約治理的同時也要重視關(guān)系型契約，是通過兩種契約實現(xiàn)政府——市場間的社會治安治理。在生產(chǎn)主體方面：三類生產(chǎn)主體具有內(nèi)在的聯(lián)動性，職業(yè)警察除直接生產(chǎn)提供治安服務(wù)外，需要做好治安服務(wù)市場化、社會化的溝通協(xié)調(diào)和考核激勵。在治安服務(wù)上，除營利組織間的競爭、非營利組織間的競爭外，市場的營利組織與社會的非營利組織存在著一定的競爭，通過多方面的競爭提高治安服務(wù)的質(zhì)量與效率。

3 完善公共治安服務(wù)運行規(guī)范——契約治理的保障

治安服務(wù)的契約治理是構(gòu)建多元合作治理格局的核心，契約治理良好的運行對維護(hù)社會治安大有裨益。當(dāng)前我國雖然已經(jīng)形成了契約治理的雛形，但是治安服務(wù)契約治理運行狀態(tài)仍需完善。

3.1公開性操作減少契約治理的暗箱操作

契約治理的公開性操作包括以下兩個方面：一是加強契約簽訂前招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)過程的公開性。二是及時公開提供服務(wù)的人員、服務(wù)內(nèi)容等相關(guān)的服務(wù)事項。第一個公開是保障將治安服務(wù)交由最合理的治安服務(wù)生產(chǎn)者提供，在應(yīng)然性方面確保治安服務(wù)的高效率、高品質(zhì)提供；第二個公開是讓受益的群眾彼此了解自己得到的服務(wù)，以便于將服務(wù)狀況反饋給監(jiān)督機構(gòu)，確保在實際中促使治安服務(wù)生產(chǎn)者提供最高效率、高質(zhì)量的治安服務(wù)。另外對操作過程、服務(wù)內(nèi)容的公開，有利于提高公眾對生產(chǎn)者的信任度，對于犯罪分子也能起到警示作用，使犯罪行為消失在萌芽狀態(tài)。

3.2健全考核機制提高契約治理的服務(wù)質(zhì)量

當(dāng)前的治安服務(wù)考核主體單一，并且過分強調(diào)硬指標(biāo)，忽視軟指標(biāo)，降低了治安服務(wù)的供給質(zhì)量[8]。要提高契約治理的服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)從以下兩方面進(jìn)行徹底的改革：

第一，改革社會治安服務(wù)供給績效評價主體，實現(xiàn)由一元評價向多元評價轉(zhuǎn)變。當(dāng)下，公共治安服務(wù)統(tǒng)計的績效考核完全由政府進(jìn)行，單一主體的考核難免會造成考核的不全面，政府的考核同樣加大了職業(yè)警察的工作負(fù)擔(dān)，為保障考核的全面性，減輕職業(yè)警察的工作壓力，應(yīng)積極引入第三方的考核主體，以增強考核的客觀性、全面性；另外，因為沒有利益相關(guān)的因素，以新聞媒體，科研機構(gòu)為代表的第三方評價主體對公共治安服務(wù)供給體系的評價更加公平、公正。

第二，改革社會治安服務(wù)供給績效考核的內(nèi)容，實現(xiàn)由只強調(diào)硬指標(biāo)考核轉(zhuǎn)向硬指標(biāo)、軟指標(biāo)全面綜合性考核。傳統(tǒng)的績效評價只重視供給結(jié)果的考核，考核過程更注重數(shù)量指標(biāo)，然而，這種過分重視數(shù)量指標(biāo)的考核方式容易造成考核的“數(shù)字沖動”，也就是說考核僅僅重視社會治安服務(wù)資源的結(jié)果,而忽視社會治安服務(wù)供給質(zhì)量、公眾的滿意度。為此，要改革當(dāng)前績效評估的指標(biāo)，在關(guān)注數(shù)量考核的同時，更加注重社會治安服務(wù)供給的全面考核。

各治安服務(wù)提供主體管理邊界沒有準(zhǔn)確的界定是當(dāng)前治安服務(wù)低效率、低質(zhì)量的重要因素，是治安服務(wù)契約治理不成熟、多元治理結(jié)構(gòu)無法構(gòu)建的主要方面。而治安服務(wù)的精細(xì)化劃分是準(zhǔn)確界定治安服務(wù)提供主體服務(wù)邊界的前提，所以有必要先對治安服務(wù)進(jìn)行精細(xì)化分類以確定職業(yè)警察最小的職能范圍，實現(xiàn)職業(yè)警察在治安服務(wù)提供方面小而精，體現(xiàn)出專業(yè)化，表現(xiàn)出不可替代性。

治安服務(wù)的精細(xì)化的劃分同時促進(jìn)了治安服務(wù)提供與生產(chǎn)分離，因為通過治安服務(wù)精細(xì)化劃分的分析，證明更有效率的治安服務(wù)提供需要構(gòu)建治安服務(wù)的多元治理格局，而治安服務(wù)提供與生產(chǎn)的分離是構(gòu)建多元治理格局的基礎(chǔ)，唯有治安服務(wù)提供與生產(chǎn)的分離，才可能實現(xiàn)治安服務(wù)的多元治理。而構(gòu)成多元治理格局的核心因素是契約關(guān)系，通過正式契約、關(guān)系型契約實現(xiàn)治安服務(wù)政府——市場——社會的契約治理。

4 結(jié) 語

通過構(gòu)建多無合作治理格局是解決當(dāng)前我國治安問題、緩解我國警務(wù)人員壓力的良好途徑，治安服務(wù)的契約治理是多元治理格局的核心，并且我國以治安服務(wù)市場化與社會化為代表的契約治理雛形已形成，所以完善治安服務(wù)的契約治理運行規(guī)范對治安服務(wù)的治理至關(guān)重要。在公共治安服務(wù)的契約治理方面，各治安服務(wù)供給主體應(yīng)做出高定位，準(zhǔn)確地把握好關(guān)系型契約、正式契約，并將這兩種契約合理運用到治安服務(wù)中。在治安服務(wù)契約治理運行過程中要保持公開運行、陽光運行，健全考核機制以增強治安服務(wù)契約治理的公信力，使更多的人員、組織參與到治安服務(wù)的契約治理中，更好地解決我國的治安問題。

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(編輯：鐘 青)

TheConstructionofPublicSecurityServiceSystem—FromthePerspectiveofContractGovernance

ZHANG Xin- liang，HOU Li，MENG Xiao- min

School of Political Science and Public Administration，Shandong University，Jinan Shandong 250100，China

Social security has always been a major political and social issue. However，at the present，professional police who offer single and sole public security service cannot completely meet the needs of the public，which requires government to innovate public security service system，achieving “improvement without increasing police power” by way of diversified governance of security service. Contract governance in security service provides a feasible way to realize the diversified governance of security service and the improvement without increasing police power. Scattered resources existing in society can be integrated by means of contract governance，making them a joint force to achieve the diversified governance of security service.

security service；public security service；contract governance；diversified governance；professional police

1674-5094(2014)01-0041-05

10.3863/j.issn.1674-5094.2014.01.008

D631.4

： A

2013-10-21

張新亮(1990-)，男(漢族)，河南鶴壁人，碩士研究生，研究方向：城市管理。

本文已由中國知網(wǎng)(http://www.cnki.net/)“學(xué)術(shù)期刊優(yōu)先數(shù)字出版平臺”優(yōu)先出版。