環(huán)境行政不作為的規(guī)制探析

周歡

摘 要：環(huán)境行政不作為目前已經(jīng)成為我國環(huán)境行政執(zhí)法中的一個(gè)突出問題。本文通過分析環(huán)境行政不作為規(guī)制的理論基礎(chǔ)，指出其存在的問題和危害，提出了加強(qiáng)環(huán)境立法、完善監(jiān)管體制、健全司法審查和監(jiān)督機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政不作為、公民環(huán)境權(quán)、行政權(quán)、可持續(xù)發(fā)展、規(guī)制

環(huán)境保護(hù)是我國的一項(xiàng)基本國策。在我國，公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)很大程度上依賴于國家環(huán)境行政法治的保障，然而，環(huán)境行政不作為已直接或間接導(dǎo)致公民環(huán)境權(quán)保障的虛置，成為影響國家行政職能，制約可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和規(guī)制環(huán)境行政不作為行為，是保障公民環(huán)境權(quán)、促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

一、環(huán)境行政不作為規(guī)制的理論基礎(chǔ)

所謂環(huán)境行政不作為規(guī)制的理論基礎(chǔ)，就是分析在何種基礎(chǔ)上產(chǎn)生對環(huán)境行政不作為的規(guī)制。首先，環(huán)境權(quán)作為公民一項(xiàng)基本權(quán)利，需要加以法律的保護(hù)，環(huán)境權(quán)的規(guī)范效力從本質(zhì)上反對環(huán)境行政不作為；其次，行政權(quán)的管理和服務(wù)功能以及公益性、單方性、強(qiáng)制性等特征，決定了環(huán)境行政不作為是一種違法的行政行為，需要在制度上加以規(guī)范和約束；最后，可持續(xù)發(fā)展的客觀需要要求環(huán)境行政部門積極地履行法律賦予的職責(zé)。

（一）公民環(huán)境權(quán)

公民環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)新型的基本權(quán)利，是現(xiàn)代法治國家公民的人權(quán)。在我國憲法目前沒有對環(huán)境權(quán)予以保障的情形下，公民環(huán)境權(quán)保障的重任落在了行政法的身上，因此環(huán)境行政不作為的規(guī)制研究是對公民環(huán)境權(quán)保障的積極回應(yīng)。

1.公民環(huán)境權(quán)的性質(zhì)

法學(xué)界對環(huán)境權(quán)的性質(zhì)有著不同的看法，主要的學(xué)說有：（1）人權(quán)說。認(rèn)為公民環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)，或是人權(quán)的組成部分。（2）人格權(quán)說。認(rèn)為環(huán)境權(quán)的主體是公民，環(huán)境權(quán)受到侵犯的后果通常表現(xiàn)為損害公民的身體健康。（3）財(cái)產(chǎn)權(quán)說。認(rèn)為環(huán)境權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，“陽光、水、空氣等環(huán)境要素是公民的共有財(cái)產(chǎn)?！保?）人類權(quán)說。認(rèn)為環(huán)境權(quán)是人類這一整體或地球上的所有居民共同享有的權(quán)利。筆者認(rèn)同人權(quán)說這一觀點(diǎn)，即環(huán)境權(quán)是公民基本權(quán)利，是現(xiàn)代法治國家公民的人權(quán)。首先，在《人類環(huán)境宣言》等一系列國際法文件中，環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)得到了肯定。其次，環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，其核心是生存權(quán)。第三，公民環(huán)境權(quán)具備作為人權(quán)的本質(zhì)屬性，如整體性與個(gè)體性的統(tǒng)一、長遠(yuǎn)利益和眼前利益的統(tǒng)一、權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)性、權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式的多元性。環(huán)境權(quán)既然被認(rèn)為是一項(xiàng)基本權(quán)利，就需要對之加以法律保護(hù)。從我國環(huán)境權(quán)的實(shí)踐來看，政府和各級(jí)行政組織在實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)推進(jìn)方面起到至關(guān)重要的作用。為實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)，達(dá)到保護(hù)和改善環(huán)境的目標(biāo)，往往需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)有效參與到國家環(huán)境行政管理中去的程序。因此，公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)既需要環(huán)境權(quán)利人的積極作為，也需要環(huán)境行政相對人以及環(huán)境行政機(jī)關(guān)的積極作為，為環(huán)境權(quán)人實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)創(chuàng)造有利條件。

2.公民環(huán)境權(quán)的保障

保障公民環(huán)境權(quán)主要包括環(huán)境立法、行政職能部門的執(zhí)法行為以及環(huán)境司法等方面。首先，公民環(huán)境權(quán)對立法機(jī)關(guān)的要求。主要是依法制定、修改和廢止環(huán)境管理法律、法規(guī)和規(guī)章，包括制定環(huán)境基本法、自然保護(hù)法、污染防治法等。大多數(shù)環(huán)境法律規(guī)范是規(guī)定環(huán)境管理體制和公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)，環(huán)境立法就是為了保障公民環(huán)境權(quán)。另外，環(huán)境立法還應(yīng)該包括保障公眾和其他環(huán)境法主體參與到國家環(huán)境管理的內(nèi)容，這樣對公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)更為全面。其次，公民環(huán)境權(quán)對執(zhí)法機(jī)關(guān)的要求。環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境行政管理主體依法對環(huán)境行政相對人采取直接影響其具體權(quán)利義務(wù)的行為，包括環(huán)境行政收費(fèi)、環(huán)境監(jiān)督檢查、行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制執(zhí)行等。另外，直接體現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的是公民參與到政府的環(huán)境管理活動(dòng)中，這主要表現(xiàn)為程序性環(huán)境權(quán)利的行使。第三，公民環(huán)境權(quán)對司法機(jī)關(guān)的要求。在法律實(shí)踐中，法院對環(huán)境保護(hù)事務(wù)的積極介入可以起到督促政府執(zhí)法力度和國家立法進(jìn)度的積極作用。此外，通過開展環(huán)境監(jiān)督訴訟、完善現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)行政訴訟制度等方式，促使環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法保障公民環(huán)境權(quán)。

（二）行政權(quán)的功能及特征

行政權(quán)是行政及行政法的基石概念。關(guān)于行政權(quán)的概念有管理權(quán)說、執(zhí)行權(quán)說等不同觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政權(quán)是指由國家或其他行政主體擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)行法律，對行政事務(wù)主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力，是國家權(quán)力的一個(gè)組成部分。現(xiàn)代行政權(quán)最大的特點(diǎn)就是確立了服務(wù)功能，即現(xiàn)代行政管理主要是為社會(huì)公眾提供一種服務(wù)，其目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員共同利益，實(shí)現(xiàn)方式不是單純的管制，而是服務(wù)式管理。公民環(huán)境權(quán)對國家行政權(quán)的要求與現(xiàn)代行政權(quán)的服務(wù)功能有著內(nèi)在契合性。行政權(quán)提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，直接惠及公民的環(huán)境利益，對公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)產(chǎn)生直接的效果。

行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)相比有著自己的特征，這對于保護(hù)包括環(huán)境權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利有著顯著的影響。

1. 從屬法律性。行政權(quán)最基本的特征。它表現(xiàn)為行政權(quán)源自法律、行政權(quán)必須依法行使以及行政權(quán)違法有責(zé)。就環(huán)境權(quán)而言，行政權(quán)的從屬法律性意味著憲法上的環(huán)境權(quán)條款對之產(chǎn)生直接的拘束力，有憲法和法律的依據(jù)，環(huán)境行政必須作為，同時(shí)也只能在憲法和法律范圍內(nèi)作為。

2.公益性。體現(xiàn)在兩方面：其一，行政權(quán)是出于公共利益的需求而產(chǎn)生的。其二，行政權(quán)的行使必須維護(hù)和促進(jìn)公共利益。環(huán)境權(quán)所主張的環(huán)境利益，不僅是個(gè)體利益，更是全社會(huì)的整體利益，本身具有公益性的特點(diǎn)，這與行政權(quán)的公益性特征具有根本上的一致性。

3. 單方性。行政主體行使行政權(quán)的最終目的是保障公共利益和國家利益，因此，權(quán)力行使的過程中一般不必征得行政相對人的認(rèn)可或同意。

4. 主動(dòng)性。行政職能的職權(quán)化以及行政事務(wù)的廣泛，使得行政權(quán)對處理職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)顯得更加主動(dòng)。這對包括環(huán)境權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利的保護(hù)是有利的。

5. 廣泛性?，F(xiàn)代行政權(quán)的行使范圍既包括了經(jīng)濟(jì)、科技、文化教育、衛(wèi)生，也包括了社會(huì)福利、社會(huì)救助、環(huán)境保護(hù)等等，幾乎涉及了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。endprint

6. 強(qiáng)制性。國家行政機(jī)關(guān)只有執(zhí)行好體現(xiàn)公共利益的國家法律、法規(guī)和政策，才能保障和實(shí)現(xiàn)公共利益，于是，強(qiáng)制性地推行政令成為行政權(quán)行使的主要表現(xiàn)方式。行政權(quán)的強(qiáng)制性對于破壞環(huán)境行為的處置，能夠有利地保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益。

（三）促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要

“可持續(xù)發(fā)展”理論是環(huán)境權(quán)保障體系的理論基礎(chǔ)及前提。1987年發(fā)表的《我們共同的未來》一文中系統(tǒng)提出了“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，指出“必須把社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)全面有機(jī)地結(jié)合起來，把人類對環(huán)境資源的開發(fā)利用限制在環(huán)境可承載能力以內(nèi)，從而達(dá)到人與自然的共存共榮，實(shí)現(xiàn)人類的持續(xù)生存與發(fā)展。”1992年世界環(huán)發(fā)大會(huì)召開之后，中國政府制定了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，提出了可持續(xù)發(fā)展的基本前提和具體措施。至此，可持續(xù)發(fā)展成為指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的矛盾日益突出，加快生態(tài)文明建設(shè)成為當(dāng)今中國可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。黨的十八大報(bào)告首次單篇論述生態(tài)文明，提出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！卑焉鷳B(tài)文明建設(shè)擺在總體布局的高度來論述，充分證明了環(huán)境權(quán)在政治正當(dāng)性上的要求與反映，標(biāo)志著可持續(xù)發(fā)展理論在國家發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)踐中引向深入。可見，環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展兩者相輔相成，互為因果。

二、環(huán)境行政不作為存在的問題及危害

由于環(huán)境資源的特殊性，環(huán)境行政不作為相比一般行政不作為而言，危害性更大，后果更加嚴(yán)重。

（一）環(huán)境行政不作為的表現(xiàn)形式

1.環(huán)境行政征收中的行政不作為。是指環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)未以國家有關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，未按照法定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，向行政相對人收取相應(yīng)費(fèi)用的行為。我國環(huán)境行政征收主要以依法征收排污費(fèi)的形式表現(xiàn)出來，實(shí)踐中在征收面上還沒有達(dá)到對排污企業(yè)全部、足額征收的程度，存在著應(yīng)征未征或未足額征收的情況。這種行為破壞了我國環(huán)境管理的正常秩序，構(gòu)成環(huán)境行政征收不作為。

2.環(huán)境行政監(jiān)督檢查中的不作為。是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)未依法對環(huán)境管理相對人是否遵守環(huán)保法律、法規(guī)，是否執(zhí)行環(huán)境行政處理決定或處罰決定進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為。如果環(huán)境行政主體不能有效監(jiān)督并督促環(huán)境管理相對人履行義務(wù)，也就無法實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境法律為相對人設(shè)定的義務(wù)。

3. 環(huán)境行政許可中的行政不作為。是指享有環(huán)境行政許可權(quán)的行政主體針對環(huán)境管理相對人的申請?jiān)S可行為未履行法定職責(zé)，在程序上有所不為的行為。實(shí)踐中，通常表現(xiàn)為環(huán)境行政機(jī)關(guān)對于相對人的申請?jiān)S可行為不予理睬或拖延履行義務(wù)。這一方面破壞了國家環(huán)境管理的職能，另一方面也損害了許可申請人的合法權(quán)益。

4. 環(huán)境行政處罰中的行政不作為。是指有環(huán)境管理行政主體沒有依法對違反環(huán)境法律、法規(guī)，但尚未構(gòu)成犯罪的相對人實(shí)施環(huán)境行政制裁的行為。環(huán)境行政處罰權(quán)是國家賦予環(huán)境管理行政主體的重要權(quán)力，也是保護(hù)環(huán)境不受侵犯的神圣義務(wù)。環(huán)境管理行政主體無視相對人違法違規(guī)的行為，不僅挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威，而且損害了社會(huì)公共利益。

5. 環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行中的不作為。是指環(huán)境管理行政相對人不履行環(huán)境法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)時(shí)，環(huán)境管理行政主體未依法對其采取必要的強(qiáng)制措施，強(qiáng)制其履行義務(wù)的行政行為。環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行中的不作為往往使得之前一系列環(huán)境行政行為的付出前功盡棄，損害了受污染損害相對人的合法利益，影響了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）環(huán)境行政不作為的危害性

1.引發(fā)環(huán)境事故，降低政府公信力。環(huán)境問題無小事。環(huán)境行政不作為造成的環(huán)境問題一般涉及面廣，受害人群大，損害影響深，涉及的法律問題紛繁復(fù)雜。而環(huán)境問題責(zé)任承擔(dān)、責(zé)任分配和責(zé)任追究機(jī)制不完善，也造成了環(huán)境行政主體之間互相推諉，這不僅使環(huán)境問題得不到妥善解決，而且嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)境行政主體乃至國家的公信力。同時(shí)環(huán)境行政不作為還損害了法律的嚴(yán)肅性，降低了法律的威懾力，勢必對依法治國戰(zhàn)略的推進(jìn)構(gòu)成威脅。

2.損害政府職能，危害國家環(huán)境利益。環(huán)境行政不作為具有一定的潛在性，在短時(shí)間內(nèi)難以被人們認(rèn)識(shí)，因此一直未引起足夠的重視，存在著嚴(yán)重的環(huán)境安全隱患。環(huán)境行政不作為是行政腐敗在環(huán)境管理方面的重要表現(xiàn)，容易滋長行政執(zhí)法隊(duì)伍中“不求有功、但求無過”的官僚主義和“擺花架子、作表面文章”的形式主義，對環(huán)境造成的損失往往難以彌補(bǔ)，嚴(yán)重威脅著國家的環(huán)境利益。

3.破壞了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境問題是重要的民生問題，不僅關(guān)系著當(dāng)代人的生存發(fā)展，而且對社會(huì)的永續(xù)發(fā)展影響重大。環(huán)境行政不作為是導(dǎo)致重大環(huán)境惡性事件頻發(fā)的原因之一，一方面造成巨額的直接經(jīng)濟(jì)損失，而恢復(fù)和治理被破壞的環(huán)境所需付出的代價(jià)往往巨大，甚至一些環(huán)境污染和生態(tài)破壞是不可逆轉(zhuǎn)的；另一方面，環(huán)境破壞造成的人身損害和心理傷害是無法用數(shù)字來計(jì)算的。這與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)相違背。

三、環(huán)境行政不作為的解決之道

近年來，松花江水污染事件、浙江廣東血鉛事件、湖南岳陽飲用水砷超標(biāo)事件，屢屢暴露出環(huán)境行政不作為給公民環(huán)境權(quán)益帶來的嚴(yán)重危害，為此，必須采取有效的對策來減少、控制環(huán)境行政不作為的發(fā)生，最終實(shí)現(xiàn)對環(huán)境利益的保護(hù)。從法律機(jī)制而言，促進(jìn)環(huán)境立法、環(huán)境行政和環(huán)境司法協(xié)調(diào)發(fā)展是有效遏制環(huán)境行政不作為的根本法律途徑。

（一）建立對環(huán)境行政不作為事前防范的長效機(jī)制

1. 完善實(shí)體立法，防范環(huán)境行政不作為。目前，我國已有相關(guān)立法規(guī)定，如《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》、《關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，這些法規(guī)對約束環(huán)境行政不作為起到了一定的積極作用。因此，進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)實(shí)體法，嚴(yán)格執(zhí)行和追究有關(guān)人員的法律責(zé)任顯得更為迫切?？稍诃h(huán)境保護(hù)法、刑法、公務(wù)員法、單行環(huán)境法律法規(guī)等規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。通過完善實(shí)體法，合理劃分環(huán)境行政主體的監(jiān)管職責(zé)，明確環(huán)境行政不作為的法定責(zé)任，對相關(guān)法律責(zé)任設(shè)定強(qiáng)制有效的承擔(dān)方式。endprint

2. 完善程序立法，保障相對人的程序權(quán)利。行政程序具有規(guī)范、制約、監(jiān)督行政行為的作用，對規(guī)范環(huán)境行政主體在程序上應(yīng)當(dāng)作為而不作為、遲延作為或者不當(dāng)作為的行為具有積極的意義。要進(jìn)一步健全環(huán)境行政時(shí)效制度。從環(huán)境保護(hù)的立場出發(fā)， 對環(huán)境行政主體明確規(guī)定較短的時(shí)限，促使其在特定事實(shí)出現(xiàn)時(shí)快速發(fā)應(yīng)，積極作為；與此相反，為了便于行政相對人訴訟舉證和維權(quán)，則在環(huán)境行政程序上規(guī)定較長的訴訟時(shí)效。要健全環(huán)境信息公開制度， 進(jìn)一步完善聽證程序，及時(shí)準(zhǔn)確地公布環(huán)境監(jiān)管信息，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境監(jiān)管工作。

（二）健全環(huán)境行政管理與執(zhí)法體制

1. 理清行政管理權(quán)責(zé)，明確環(huán)境產(chǎn)權(quán)。我國目前沒有明確規(guī)定，到底由哪個(gè)或者哪些部門代表國家行使環(huán)境資源所有權(quán)，依法追究環(huán)境污染責(zé)任者的法律責(zé)任，在具體環(huán)境監(jiān)管上容易導(dǎo)致有利益爭相管理，有責(zé)任無頭管理的局面，產(chǎn)生環(huán)境行政不作為。所以，國家要采用基本法的形式來重新界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)，明確各個(gè)環(huán)境行政主體的職權(quán)分工和職責(zé)范圍，對各部門、各地方的利益進(jìn)行重新合理分配， 最大限度的發(fā)揮各主體的作用，防止出現(xiàn)相互推諉的不作為現(xiàn)象，提高環(huán)境行政主體執(zhí)法的積極性。

2. 理順現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制，建立以環(huán)保管理部門為主的垂直管理體制。將統(tǒng)分結(jié)合的環(huán)境管理體制變?yōu)橐原h(huán)保綜合管理部門為主的中心管理體制。有的國家設(shè)立“懲治環(huán)境違法行為中心局”，組建專業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法力度，使環(huán)境行政執(zhí)法職能由地方性、單一專業(yè)領(lǐng)域上升為統(tǒng)一的部門專業(yè)管理。我國可以借鑒該做法，強(qiáng)化環(huán)保綜合部門的中心管理地位，提高其權(quán)威性，以減少或控制環(huán)境行政不作為的發(fā)生。

3. 強(qiáng)化我國環(huán)境行政主體行政職權(quán)的權(quán)威性。完善我國的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，改變目前環(huán)境執(zhí)法力度較弱的現(xiàn)狀，賦予環(huán)保部門強(qiáng)制措施權(quán)，如查封、凍結(jié)、扣押、沒收等，使強(qiáng)制執(zhí)法的權(quán)威性在嚴(yán)懲環(huán)境違法行為面前發(fā)揮積極效果。擴(kuò)大環(huán)保部門的行政職權(quán)，將實(shí)施“限期治理”、“停產(chǎn)整頓”和“停批停建項(xiàng)目”的決定權(quán)賦予環(huán)境監(jiān)管部門。通過強(qiáng)化環(huán)保部門的強(qiáng)制性權(quán)利，以避免由于環(huán)境行政權(quán)力的軟弱導(dǎo)致的環(huán)境行政不作為。

（三）完善對環(huán)境行政不作為的司法審查和監(jiān)督制度

1. 完善對環(huán)境行政不作為的司法審查制度。我國現(xiàn)行立法在規(guī)制環(huán)境行政不作為方面依然存在著諸多不足，可以通過以下幾方面來完善。一是擴(kuò)大環(huán)境行政不作為的司法審查范圍。環(huán)境行政不作為行為是否屬于環(huán)境行政訴訟受案范圍，是由行政訴訟法及最高人民法院的司法解釋來規(guī)定的。《中華人民共和國行政訴訟法》第2、11、12條， 最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第1條和《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條共同構(gòu)成判斷環(huán)境行政不作為是否屬于行政訴訟受案范圍的規(guī)范體系。對于環(huán)境管理部門遲延上報(bào)，不按時(shí)監(jiān)測、檢查， 不及時(shí)調(diào)查，不及時(shí)通報(bào)污染信息等行政不作為是否具有可訴性，卻無明確規(guī)定。為保障公民環(huán)境權(quán)益，必須擴(kuò)大環(huán)境行政不作為的司法審查范圍，規(guī)定司法審查的范圍可以包括環(huán)境行政復(fù)議不作為，甚至是抽象的環(huán)境行政不作為。二是建立環(huán)境行政公益訴訟制度。賦予檢察機(jī)關(guān)或環(huán)保社團(tuán)以起訴權(quán)，由其代表公眾提起相應(yīng)的環(huán)境行政公益訴訟，維護(hù)廣大相對人的合法權(quán)益。三是將簡易程序引入環(huán)境行政訴訟法。縮短審查期限，從快處理環(huán)境行政不作為的司法審查案件，以充分保障相對人的環(huán)境權(quán)益。

2. 建立對環(huán)境行政不作為的國家賠償制度?！秶屹r償法》對于行政不作為造成的損害沒有作出國家賠償?shù)拿鞔_規(guī)定。國家賠償救濟(jì)是一切行政救濟(jì)的歸宿點(diǎn)。應(yīng)進(jìn)一步完善國家賠償法，明確規(guī)定環(huán)境行政不作為的國家賠償責(zé)任，賦予相對人獲得國家賠償?shù)臋?quán)利，明確國家賠償義務(wù)和范圍，完善公務(wù)員賠償責(zé)任的追繳制度等。對于沒有采取責(zé)令履行方式或雖經(jīng)責(zé)令履行但仍給特定環(huán)境行政相對人造成損失的不作為，可責(zé)成環(huán)境行政主體予以賠償，促使環(huán)境行政主體積極地進(jìn)行環(huán)境行政作為。

3. 完善環(huán)境行政管理的監(jiān)督機(jī)制。缺乏有效監(jiān)督機(jī)制是環(huán)境行政不作為產(chǎn)生的體制因素，要減少環(huán)境行政不作為造成的損害就必須健全和完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，消除滋生環(huán)境行政不作為的負(fù)面因素，維護(hù)相對人的合法權(quán)益和公共環(huán)境利益。首先，建立健全環(huán)境行政主體的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。建立“三位一體”的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管模式，即包括專門行政監(jiān)督部門、上級(jí)主管部門和環(huán)境行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的監(jiān)督部門，義務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互分離，提高環(huán)境行政主體的自我監(jiān)督能力。其次，完善環(huán)境行政管理的外部監(jiān)督。強(qiáng)化國家權(quán)力機(jī)關(guān)對環(huán)境行政管理工作的專項(xiàng)工作監(jiān)督，用公共權(quán)力制約行政權(quán)。最后，加強(qiáng)社會(huì)公眾和新聞媒體等社會(huì)監(jiān)督力量。形成既保障環(huán)境行政主體的執(zhí)行性和獨(dú)立性，又發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督實(shí)效性的工作局面，從根本上遏制環(huán)境行政不作為的發(fā)生，切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大人民的環(huán)境權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

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