鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng)的條件與路徑選擇

章文靜

摘 要：我國(guó)農(nóng)村目前有兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力存在于管理體制中：一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)；二是村委會(huì)的自治權(quán)。二者在憲法中的應(yīng)然關(guān)系應(yīng)該是和諧互助的，并且在體現(xiàn)人民當(dāng)家做主這一根本點(diǎn)上無疑是一致的，但是在具體的實(shí)施過程中，二者又經(jīng)常產(chǎn)生沖突，不僅不利于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，也不利于村民自治的健康發(fā)展。將從二者當(dāng)前存在不合理的關(guān)系入手，深入剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng)的條件與路徑選擇。

關(guān)鍵詞：村委會(huì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；路徑選擇

中圖分類號(hào)：D668 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）24-0007-02

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系的應(yīng)然模式

（一）準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系

《村委會(huì)組織法》第4條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。這一規(guī)定從正面確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的關(guān)系為指導(dǎo)關(guān)系，也從側(cè)面指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)的內(nèi)容和范圍。組織法之所以對(duì)二者關(guān)系做出這一定義，其根源在于憲法把村委會(huì)組織定性為農(nóng)村的基層群眾自治組織。因而，村委會(huì)不具有行政職能，它只能帶領(lǐng)村民辦理其管轄內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)或者協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好有關(guān)的行政工作，而不能代表國(guó)家對(duì)農(nóng)村事務(wù)履行行政管理職能。作為村民自治組織的村委會(huì)，不只需要遵守和宣傳國(guó)家法律法規(guī)，還要宣傳政府的各項(xiàng)指示和命令，但沒有具體執(zhí)行的職責(zé)，因此，村委會(huì)不存在需要受政府領(lǐng)導(dǎo)的問題。對(duì)于法律中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系，就不能再遵守傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而要界定為指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。

憲法和法律規(guī)定了實(shí)行村民自治和發(fā)展基層民主兩大法則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)盡的職責(zé)就是保證憲法和法律在所管轄區(qū)域內(nèi)貫徹執(zhí)行。因此，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，但卻有權(quán)指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)工作。對(duì)村委會(huì)依法開展的自治活動(dòng)給予肯定和支持，幫助協(xié)調(diào)解決村委會(huì)在工作中遇到的問題和困難，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)提供的支持和幫助。

（二）準(zhǔn)確把握村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)助關(guān)系

組織法在規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)有指導(dǎo)義務(wù)的同時(shí)，也寫到了“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。這一規(guī)定不僅從正面確定了村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有協(xié)助義務(wù)，也從側(cè)面指出了村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)容和范圍。之所以組織法會(huì)做出這一規(guī)定，根本原因在于地方組織法和憲法都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)組織的認(rèn)可。地方組織法和憲法都規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)基層政權(quán)組織的重要組成部分，是全國(guó)五級(jí)（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)）政府中的最低一級(jí)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)對(duì)所管轄的鄉(xiāng)村行使行政管理職能。但村委會(huì)的性質(zhì)是基層群眾自治組織，非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)關(guān)。因此。村委會(huì)沒有權(quán)利替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職權(quán)和包辦政府事務(wù)。但是，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開工作，這不僅是其責(zé)任義務(wù)，也是自治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開工作，是指協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理與本村有關(guān)的、屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作，包括土地管理、環(huán)境與資源保護(hù)、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、優(yōu)撫救濟(jì)、稅收、糧食收購(gòu)、計(jì)劃生育等。協(xié)助的主要方式是宣傳、教育、幫助動(dòng)員、提供情況等，大部分情況下不直接辦理。但必要時(shí)刻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以委托村委會(huì)處理有關(guān)事宜。受委托辦理的政府事宜，其性質(zhì)仍是政府的具體行政行為，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)責(zé)任。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)互動(dòng)關(guān)系中存在的問題

“鄉(xiāng)政村治”體制是目前我國(guó)農(nóng)村的基層治理體制。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理與村委會(huì)的村民自治在實(shí)際運(yùn)行中存在一定程度的對(duì)立與沖突，不能達(dá)到制度要求的理想狀態(tài)，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的沖突主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與村委會(huì)互動(dòng)中存在問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系從側(cè)面反映了城市和農(nóng)村的關(guān)系。長(zhǎng)久以來，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的存在，農(nóng)村大多采用自給自足的生產(chǎn)方式，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力滲透到農(nóng)村，將村委會(huì)當(dāng)作其下屬辦事機(jī)構(gòu)，將“指導(dǎo)”誤變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”，大大干預(yù)了村民自治民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)。作為國(guó)家行政權(quán)力的最低一層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)把國(guó)家的意志傳遞到農(nóng)村社會(huì)。由于傳統(tǒng)的官僚制度影響，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)心村委會(huì)決策脫離自己的意識(shí)控制，害怕權(quán)力流失，因此千方百計(jì)干預(yù)甚至控制村委會(huì)的選舉工作。組織法第11條規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?！彪m法律如此規(guī)定，但仍存在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不甘心失去自己的影響力，為此他們常常通過各種途徑試圖操縱村委會(huì)選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村委會(huì)選舉的主要環(huán)節(jié)包括選舉發(fā)動(dòng)；產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)；提名候選人；確定正式候選人；組織選舉；解釋投票結(jié)果等等。若這些手段不能達(dá)到期望，他們便會(huì)以各種理由否定之前村民選舉的結(jié)果，更為甚者，他們直接撤銷村民選舉，指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其他干部。

（二）村委會(huì)在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府互動(dòng)中存在問題

面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，目前村委會(huì)主要表現(xiàn)為兩種典型的回應(yīng)方式：過度自治化與附屬行政化。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)實(shí)行較大程度的干預(yù)，但事實(shí)上，已經(jīng)有越來越多的村委會(huì)表現(xiàn)出不再對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府唯命是從，而是通過各種途徑弱化、抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過分干預(yù)。由于《組織法》賦予村委會(huì)自治權(quán)，所以，村委會(huì)的這些行為在一定程度上既是合理的，也是合法的。但也存在不少村委會(huì)為了自身利益，利用法律條文的字面意義，過于強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，企圖完全脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，出現(xiàn)了“過度自治化”現(xiàn)象。另一種現(xiàn)象是，有些村委會(huì)仍舊一味執(zhí)行或遷就、迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求和任務(wù)，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而置村民的意見和利益于不顧，不能真正扮演或完成農(nóng)民群眾當(dāng)家人和利益維護(hù)者的角色，出現(xiàn)“附屬行政化”的傾向?？梢?，無論是過度自治化還是附屬行政化，都無益于村民自治制度的發(fā)展。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng)的路徑選擇endprint

建設(shè)新農(nóng)村要求實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的良性互動(dòng)，同時(shí)這也是我們構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀需求。但是現(xiàn)階段，作為國(guó)家基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與作為基層群眾性自治組織的村委會(huì)在互動(dòng)中呈現(xiàn)多種摩擦，偏離了法律法規(guī)的初衷。因此，基于發(fā)展村民自治制度與加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的需要，筆者提出了幾點(diǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)兩者良性互動(dòng)的有效路徑。

（一）完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)權(quán)責(zé)

目前，我國(guó)的法律制度還不能明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的權(quán)責(zé)界限，盡管在2010年十月份重新修訂《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，但這次修改進(jìn)一步完善了村民選舉委員會(huì)成員的選舉程序、罷免程序，并沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)內(nèi)容和村委會(huì)的協(xié)助內(nèi)容，二者之間的界限仍然是模糊的。因此要從法律制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的權(quán)限范圍，明確規(guī)定分別屬于村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的事權(quán)范圍。不僅如此，還要明確二者互動(dòng)的方式方法，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以何種途徑指導(dǎo)村委會(huì)。此外，還要明確村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的程序。例如，近年來，一些地方在貫徹《組織法》過程中，開始對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的職能界限進(jìn)行了初步劃分，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要?dú)w類為：（1）保障村民在《組織法》的規(guī)定內(nèi)進(jìn)行自治活動(dòng)。（2）負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和處理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)。（3）尊重村民經(jīng)濟(jì)民主和經(jīng)濟(jì)自由，維護(hù)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，幫助村民引進(jìn)科學(xué)技術(shù)迅速致富。（4）規(guī)劃農(nóng)村的發(fā)展，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。（5）維護(hù)農(nóng)村政治穩(wěn)定，保障村民財(cái)產(chǎn)安全。而村委會(huì)的本職工作主要是依法管理農(nóng)村事務(wù)。這種協(xié)調(diào)的措施，可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治系統(tǒng)管理在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上有效運(yùn)作，既可以發(fā)展村民自治，又可以加強(qiáng)基層行政管理。

（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府

長(zhǎng)期以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位不準(zhǔn)，職能不清，才會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)村委會(huì)的非正?，F(xiàn)象。因此，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變成為必要之舉。2013年的政府工作報(bào)告中，明確提出了“堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)就是在職責(zé)上與功能上的轉(zhuǎn)換、重組和優(yōu)化，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理職能，著重打造服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民關(guān)心的問題上應(yīng)該提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的良性互動(dòng)、資源共享。打造服務(wù)型政府，具體說就是將其領(lǐng)導(dǎo)職能由“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?；管理職能由管制轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)；社會(huì)職能由“包攬一切”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品”；經(jīng)濟(jì)職能由直接經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)則和宏觀調(diào)控；監(jiān)督職能由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的全面轉(zhuǎn)型。

（三）強(qiáng)化村干部能力建設(shè)

雖然隨著義務(wù)教育的普及，廣大農(nóng)民素質(zhì)有所提高，但是部分村干部由于年代的限制，素質(zhì)知識(shí)文化不高，處理農(nóng)村事務(wù)能力不強(qiáng)。所以，亟待提高村干部的管理能力和執(zhí)行能力。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在被調(diào)查的村干部中，了解村民委員會(huì)職能與職責(zé)的途徑來源為：11.2%是通過自行閱讀相關(guān)法律法規(guī)，40%是通過請(qǐng)教往屆村干部，13.3%是通過請(qǐng)教鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，22%是通過閱讀村干部考核辦法，13.5%是通過教育培訓(xùn)。由此可見，有必要加強(qiáng)對(duì)村干部素質(zhì)能力的培訓(xùn)，提升他們的綜合素質(zhì)來更加符合當(dāng)前農(nóng)村干部的形象與能力指標(biāo)。

總之，完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)權(quán)責(zé)，使各項(xiàng)工作有法可依，這是構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)和諧關(guān)系的制度基礎(chǔ)。此外，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，打造服務(wù)型政府，強(qiáng)化村干部能力建設(shè)，全面提升村干部綜合素質(zhì)，這些都是改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村務(wù)會(huì)不和諧局面的有效舉措。另外，農(nóng)村應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，爭(zhēng)取在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立，這樣才能在政治管理上也獨(dú)立。

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